建立健全農村信用社風險防范體系——基于產權的視角

劉軼男 杜麗華

(安徽財經大學經濟學院,安徽 蚌埠 233030)

一、農村信用社產權變革歷程

農村信用社是我國農村合作金融機構的主要形式,自1951年國家首次在農村試辦信用合作社以來,農村信用社為農村廣大農民、集體企業、專業戶等在生產和生活中的資金融通、結算方面帶來了很大的方便,加上它具有組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性而顯示了強大的活力,促進了農村經濟的鞏固與發展。

我國農村信用社近60年的發展歷程中,其產權制度也隨其歷史的發展逐步變革。早期曾分別移交生產大隊、人民公社及銀行營業所等管理。長期以來,農村信用社一直被界定為集體經濟組織,信用社的股金、歷史積累及其他財產等均屬集體所有,產權制度模糊不清。改革開放后,國家恢復建立中國農業銀行,農村信用社作為農業銀行的基層機構,其所有產權也均歸屬于中國農業銀行。1983年,國家開始對農村信用社推行以恢復“三性”為基本內容的改革,但由于“行社”一體化傾向依然明顯,農村信用社逐漸喪失經營自主權,其產權的模糊性也越來越嚴重。1996年,國務院作出了改革農村金融體制的《決定》,農村信用社與農業銀行脫離了行政隸屬關系,開始按合作金融原則進行規范的運營。在此期間,農村信用社進行過多次清產核資、增資擴股工作,但由于社員入股非自愿、股權設置不合理、歷史包袱重等原因,清資擴股工作并未使信用社產權得以明晰。2003年,國務院15號文件的下發,將農村信用社的產權、法人治理結構、管理體制等方面推進了新一輪的改革浪潮之中。但從全國各地的改革成效來看,都未從根本上改變農村信用社產權制度,而隨著社會主義市場經濟體制的建立和農村金融管理體制改革的深化,農村信用社也面臨著新的機遇和挑戰,由于產權制度缺陷而產生的營運風險問題顯得尤為突出。

二、農村信用社產權制度缺陷產生的風險

由于長期以來農村信用社被視為集體所有制的金融組織,按照公有制形式來對待,社員的私人產權被集體產權所代替,這就造成農村信用社產權上的突出問題——產權主體虛化,農村信用社產權不明晰,被集體產權所代替,進而引發一系列的金融風險問題。

(一)產權歸屬不清,產權主體依然缺位

由于農民入股的非自愿性,加上我國在成立農村合作金融組織時制度的不配套,使得農村信用合作社的產權在一開始就沒有得到清晰的界定,或者說僅僅在形式上得到界定。有關農村信用合作社的一切活動的最高決策權屬于政府。社員對他們出資組建的信用合作社只有名義上的產權歸屬關系,可見,社員作為產權主體的地位事實上被架空,他們本該享有的權利絕大多數都名存實亡。

(二)內部治理結構不合理,內部人控制現象嚴重

農村信用社治理結構的基本框架應該是設有社員大會、理事會、監事會,并實行嚴格的委托、授權管理。從我國農村信用社的發展歷程來看,1984年,許多地方按照國務院105號文件的要求,重新成立了社員代表大會、理事會和監事會。但是,在實際工作中“三會制度”流于形式,法人治理結構殘缺不全,民主管理體制形同虛設,行政管理替代民主管理、監督失靈的現象十分突出。主要原因是單個外部股東持股比例十分有限,股東權力的分散性無法從根本上改變農村信用社內部人控制的局面。另外,外部股東入股的主要目的是希望得到農村信用社更多、更好的信貸支持,而不關心法人治理結構是否真正轉變,他們參與農村信用社決策、管理的積極性十分有限。

(三)缺乏有效的激勵約束機制,激勵結構失位

激勵結構是委托者和代理者之間的一種特定關系或作用方式,通過這一結構可使委托者和代理者的行為符合自身利益最大化的目標,使委托者和代理者的目標達到一致。我國農村信用社有著特殊的四層委托代理關系,使農村信用社的激勵結構復雜。產權不清,產權關系扭曲,產權無激勵,無約束,單憑經營者的道德、素質在約束農村信用社的經營。而相應的委托代理層未有效地履行相應的職責,政府對農村信用社的干預過多,理事會沒有發揮常設執行機構應有的作用。

(四)社員入股和退社的非完全自愿性

“入社自愿,退社自由”是農村合作金融組織的基本原則之一。但是,我國農村信用社社員入股和退社卻是非完全自愿性的。農村信用社成立開始產權沒有體現“入社自由”的合作原則,社員入股帶有一定的政府強制性。隨著合作金融制度的異化,在實際操作中農村信用社實行了保息分紅和自由退股制度,其“入股”實際上已演變為“存款”制度,且社員分散,入股金額低,所獲分紅較少,因而社員缺乏產權主體意識。社員入股信用社大多是為了融資便利和融資成本的優惠,很少有人從投資者的角度去關心其投資的返還和利潤回報,也就很少有人去真正關心信用社的經營和業績,在此動機下,難以形成獨立的產權并與農村信用社建立穩定的利益關系。

(五)股權設計不合理,股金結構單一

農村信用社股權設計不合理,股金結構單一,具體表現在兩個方面:一是股金標準和比例過低。近幾年,在規范和改革中,普遍提高了股金標準,并且有的農村信用合作社對不同股權所有者規定了不同的股金標準,但在農村信用合作社凈資產中,社員股金所占比例依然很少,在很多地方只占5%左右,而且在賴以運轉的資本中,股金無足輕重,絕大多數處于所有者虛置狀態。因為占絕大多數的積累,作為不可分割的集體財產,同各個社員之間沒有現實的財產所有權關系,對于社員來說,無論農村信用合作社經營狀況如何,與社員有明確權益關系的股金都起不了多大作用,而且,也不會給其切身利益帶來重大影響。由于股金比例過低,農村信用合作社資金狀況在很大程度上受儲蓄存款升跌的左右,不利于穩定其資金來源。同時,股金比例過低也意味著入股社員少,合作金融缺乏群眾基礎。二是入股社員結構上不能真正體現合作金融組織的群眾性。入股社員的結構問題主要是因為改革給農村經濟結構帶來了巨大變化,個體經濟、私營經濟、合作經濟的比重不斷上升,原來單一的社員結構已不適應合作金融的發展。與此相應的是社員難以在農村信用合作社的經營管理和重要人事任免上充分反映自己的意志。

三、改革農村信用社產權制度,防范金融風險

(一)明晰產權關系

在農村信用社產權界定中,要采取區別對待的方式。對于盈利社要按股本量化到社員名下,無論是法人團體股還是個人社員股。對于貢獻較大的農村信用社經營管理者,可獎勵,并折股量化到個人名下,不留企業法人股,以免留有后患。對于虧損社,也應搞好產權界定,按股本多少承擔風險。對于因自身經營不善造成的虧損,由農信社通過完善經營管理解決;對于因國家政策造成的虧損,應采取掛賬方式或減免方式予以解決。

(二)科學設置內部治理結構,完善“三會”制度

1.改革和完善社員代表大會制度。對現有的農村信用合作社進行清產核資,在確認資產所有權歸屬的基礎上,由社員按其股份推選一定數量的社員代表,組成新的社員代表大會。社員代表大會作為最高權力機構,代表社員的根本利益,應保證獨立行使職權。

2.要理順理事會與管理層的關系。理事會代表社員利益,對社員(代表)大會負責,是農村信用合作社經營的決策主體,而以信用社主任為代表的管理層則負責執行理事會的決策,是經營決策的執行主體。要禁止理事會與管理層高度重合,兩者職能要相互制衡。

3.建立健全監事會制度。要專門設立日常辦事機構,以便更好地履行監事會職責。要賦予監事會更大的權力,包括對信用社業務和財務的審計權,對管理層和員工行為的監察權,對理事長、信用社主任明顯違法違規的重大決策的否決權等。監事會要獨立依法行使職權,對社員代表大會和全體社員負責。

(三)建立有效的激勵約束機制,激勵結構復位

產權制改革的核心在于明確和規范出資人與經營者各自的權力、責任,形成財產委托代理的關系,從而形成產權的激勵和約束機制。對農村信用社的激勵結構,應做到“一完善、一淡化、一強化”。嚴格按“三會”制度運行,各司其職;減少政府對信用社的干預;通過引入新的契約規范代理人的行為,抑制代理人的道德風險和逆向選擇。這樣,一方面,促進經營者追求效益。另一方面,又對經營者的行為形成強大的約束,使經營者對資本負責,形成自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體。

(四)規范股金,使所有者地位得到充分體現

一是要規范農村信用社股金的形式。對于在以往不規范的籌集股本金工作中形成的“存款化”股金、“貸款化”股金、非現金股金等必須予以清退,或者使其按規范轉化為真正意義上的股金。二是要限制農村信用社股金的過度流動。對于合作制性質的資格股允許退股,但要適當提高其入股金額,并對其退股的條件作出一定的限制。對于股份制性質的投資股則只允許依法轉讓,不允許退股。三是要使農村信用社的股金真正履行股金的職能。堅決執行農村信用社股金“只分紅、不保息”的規定,使股金對農村信用社的經營充分負責,真正用于彌補虧損和防范風險,體現“利益共享、風險共擔”的原則。

[1]王永龍.我國農村合作金融的產權分析[J].經濟問題,2005(2).

[2]何建明.防范合作金融風險之探析[J].湘潭大學學報.1998(3).

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