關于拓展我國行政賠償范圍的思考

劉小林

(湖南人文科技學院政法系,湖南婁底 417001)

關于拓展我國行政賠償范圍的思考

劉小林

(湖南人文科技學院政法系,湖南婁底 417001)

我國行政賠償范圍比較狹小,有必要予以適當拓展:在行政賠償事項范圍上,應明確規定行政不作為損害賠償,增加制定行政規范性文件的損害賠償;在行政賠償損害范圍上,應增加精神損害賠償和間接損害賠償的規定。

行政不作為;行政規范性文件;精神損害賠償;間接損害賠償

1 我國行政賠償范圍之立法現狀

行政賠償范圍,是指國家對行政機關及其工作人員在行使行政職權時侵犯公民、法人或其他組織合法權益造成的損害予以賠償的范圍[1]。行政賠償范圍在內容上包括三個方面:行政賠償事項范圍,即國家對造成相對人損害的哪些侵權行為進行賠償;行政賠償權益范圍,即國家對行政侵權行為所侵害的哪些合法權益進行賠償;行政賠償損害范圍,即國家對行政侵權行為所造成的哪些損害進行賠償。

《國家賠償法》第 3、4、5條分別就國家應予賠償的范圍和不予賠償的情況作了明確規定。在行政賠償的事項范圍上,《國家賠償法》僅列舉了侵犯人身權和財產權的違法行政行為和行政事實行為的幾種具體表現形式,而對行政不作為造成的損害是否應當承擔賠償責任未作明確規定,并有有關法律排除了抽象行政行為的賠償責任;在行政賠償的損害范圍上,《國家賠償法》僅規定了物質損害賠償和直接損害賠償,而對精神損害賠償和間接損害賠償未作規定。綜上所述,我國行政賠償范圍十分狹小,且隨著我國經濟水平的提高和人們意識的增強,已越來越落后于形勢發展的需要,對我國行政賠償范圍的拓展成為一項迫切需要解決的問題。

2 行政賠償事項之可拓展范圍

2.1 明確規定行政不作為損害賠償

行政不作為屬于行政行為的一種,是相對于行政作為而言的,是指行政主體及其工作人員負有某種作為的法定義務,并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為[2]。對行政不作為所造成的損害國家應否承擔賠償責任,《國家賠償法》未作出明確規定。盡管從理論上分析,我國《行政訴訟法》明確的規定了行政不作為這種違法行政行為形式,而依據我國《國家賠償法》中的違法歸責原則,行政不作為應是國家賠償范圍的題中之意。但《國家賠償法》的規定與《行政訴訟法》的規定不協調,未將行政不作為這類具有特殊性的行政侵權行為明確規定在行政賠償事項范圍中,這不能不說是立法者的疏忽。而且,在司法實踐中,這種不明確的規定給行政相對人對行政不作為損害賠償請求權的實現和人民法院對行政不作為損害賠償案件的審判實踐帶來了困難。故筆者認為,應當將行政不作為作為一種獨立的行政侵權行為形式在《國家賠償法》中予以明確規定。

從法理上看,有損害必有賠償。行政不作為作為違法行政行為的一種表現形式,當其一旦侵犯相對人的合法權益,構成行政侵權,就應當承擔行政賠償責任。但是,行政不作為賠償責任的成立須具備與行政不作為侵權特點相適應的特別要件,具體而言包括:第一,行政不作為得以確認;第二,存在損害事實;第三,行政不作為與損害事實之間具有因果關系;第四,賠償的窮盡性[3]。

筆者認為,行政不作為賠償責任通常包括以下情形:1)依申請履行保護人身權、財產權職責,拖延履行或者不予答復者;2)依申請應頒發證照拖延頒發或不予頒發者;3)公民申請行政機關發給撫恤金,作為被告的行政機關拖延發給、不按法律發給以及不予答復者;4)行政復議不作為。

2.2 增加制定行政規范性文件損害賠償

本文所指的行政規范性文件是指各級各類國家行政機關,為實施法律、執行政策,在法定權限內制定的除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等[4]。在現實生活中,行政規范性文件 (亦稱其他抽象行政行為、俗稱“紅頭文件”)存在的問題相當多,如受利益機制的驅動,成為推行地方和部門保護主義的“合法”工具,其制定主體混亂,越權現象嚴重,不遵循必要的程序規則等[5]。許多地方和部門利用制定各種行政規范性文件,向相對人征收財物、攤派費用、實施罰款。這類行政規范性文件即使被撤銷或變更,如果對其給相對人造成的利益損失不予賠償的話,那么制定這種規范性文件的現象就會屢禁不絕。

筆者認為,有必要通過國家賠償制度實現對這類行政行為的制約,對相對人的合法權益予以切實保護。在修改《行政訴訟法》時,可以借鑒《行政復議法》的規定,將制定行政規范性文件這類抽象行政行為納入人民法院司法審查的范圍。在《行政復議法》和《行政訴訟法》規定的基礎上,可以考慮行政規范性文件的損害賠償問題。有一種觀點認為,行政規范性文件本身不可能損害行政相對人的合法權益,損害是在具體行政執法過程中產生的,因此規定具體行政行為承擔行政賠償責任就足夠了。這種觀點是站不住腳的。因為在事實上,這類行政規范性文件不只是在具體執法中才給相對人造成利益損害,不通過具體行政執法同樣可以造成造成權益損害。而在這兩種情況下,致害主體是不同的,應分別追究其相應的賠償責任。對于不通過具體執法就造成相對人損害的行政規范性文件,受害人有權向有關機關提出合法性審查申請,并對其造成的損害有主張賠償的權利。而對通過具體行政執法給相對人合法權益造成損害的行政規范性文件,受害人在對具體行政行為申請行政復議或提起行政訴訟時可一并提出對具體行政行為所依據的行政規范性文件進行審查的申請,若行政規范性文件違反法律、行政法規、規章或與其他行政規范性文件相抵觸,具體行政行為乃嚴格執行該行政規范性文件而并無其他違法情節時,應當由該行政規范性文件的制定機關承擔行政賠償責任;若執行機關在執行行政規范性文件的過程中有其他違法情節,加重對相對人的侵害時,執行機關應對其加重部分承擔賠償責任;若行政規范性文件合法,執行機關在執行過程中違法行使職權造成相對人合法權益損害的,顯然應當由做出具體行政行為的行政機關對其給相對人造成的損害承擔賠償責任。

3 行政賠償損害之可拓展范圍

3.1 增加精神損害賠償

精神損害賠償是指自然人在人身權或者某些財產權受到不法侵害,致使其人身利益或者財產利益受到損害并遭受精神痛苦時,受害人本人、本人死亡后其近親屬有權要求侵權人給予損害賠償的民事法律制度。各國民事領域不同程度的確立了精神損害賠償制度,我國司法解釋亦對精神損害賠償作出了規定。我國現行的國家賠償制度中賠償范圍僅限于物質損害賠償,而沒有包括精神損害賠償。如對《國家賠償法》第 3條第 1、2款規定之情形并造成受害人名譽權、榮譽權損害的,只承擔消除影響、恢復名譽、賠禮道歉的侵權責任而無須承擔侵權賠償責任,這顯然是不完善的,不利于對相對人精神利益的保護。筆者主張在國家賠償法中增加精神損害賠償。我國行政賠償中應予以精神損害賠償的事項應當包括一下幾種:1)侵犯人身自由的行為,包括違法拘禁、非法拘禁。此點要嚴格把握,當剝奪相對人人身自由期限較長,情節嚴重,確實給相對人造成巨大的精神痛苦或遭受較大精神利益的損失時,才予以精神損害賠償。2)侵害生命健康權的行為,包括以毆打等暴力行為或唆使他人以毆打等暴力行為雖未造成身體傷害或死亡等具體損害結果但給相對人造成巨大的精神痛苦或遭受較大精神利益的損失的;以毆打等暴力行為或唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或死亡的;違法使用武器、警械造成公民身體傷害或死亡的;造成公民身體傷害或死亡的其他違法行為。對于以上后三種情況,除了應給相對人賠償人身權遭受侵害而造成的財產損失 (如醫藥費、因誤工減少的收入、殘疾賠償金、喪葬費、對其所撫養的無勞動能力者的生活費),還應賠償受害人及其近親屬的精神損失。3)侵害名譽權、榮譽權、姓名權、肖像權等其他權利的行為。此點亦要嚴格把握,只有當情節嚴重、造成難以彌補的后果,給相對人帶來巨大精神痛苦或使其遭受較大精神利益損害時,才適用精神損害賠償。對于情節較輕者,只適用消除影響、恢復名譽、賠禮道歉的侵權責任形式。

3.2 增加間接損害賠償

國家賠償法第 28條第 7款規定:“對財產權造成其他損害的,按照直接損失給予賠償?！庇纱丝梢钥闯?我國國家賠償法的賠償標準是直接的物質損害賠償原則。這個標準只能保障公民最基本的生活和生產所需,而不是充分補償受害人的損失。從《國家賠償法》實施的實踐來看,現有賠償標準太低,受害人的損失遠遠不能得到彌補,既不足以撫慰受害人,消除受害人的怨氣,也不能有效地行政侵權行為,促進行政機關依法行使職權。

筆者認為應當在行政賠償范圍中增加間接損害賠償。直接損失是指現存財產因違法侵害事實的發生而減少或消失,即現有利益的損失;間接損失是指本應得到的財產因違法侵害事實的發生而沒有得到,即可得利益的喪失。在行政侵權行為中,間接損失既可由侵犯人身權造成,又可由侵犯財產權而造成。那么無論是侵犯人身權還是財產權,不僅要賠償行政侵權行為所造成的直接損失,而且應當賠償行政侵權行為造成的間接損失。值得一提的是,這里所指的直接損失和間接損失都是指財產損失,而不包括侵犯人身權 (人身自由權和生命健康權)所造成的人身非財產損失。對于侵犯人身權的行為,其直接侵犯的是人身非財產利益,當其使行政相對人遭受精神痛苦或精神利益受到損害時,應當承擔精神損害賠償責任;當其伴隨性地給相對人帶來財產損失時,應當賠償其財產損失 (包括直接損失和間接損失)。對于侵犯財產權的行為,不僅要賠償現有利益的損失,而且應當賠償可得利益的損失,如違法罰沒、征收財物、攤派費用的,不僅要返還財產而且應返還孳息;如違法吊銷證照、責令停產停業的,不能僅僅賠償停產停業期間必要的經常性費用開支,還應賠償企業正常經營或生產所應獲得的利潤。在賠償數額上,應賦予人民法院以自由裁量權,根據相對人具體的實際收入情況、預期收入情況、客觀受損情況和經濟承受能力、受害人所在地經濟發展水平確定賠償數額,允許因人而異而不拘泥于一個固定的最低賠償標準,以最大限度地使受害人得到充分救濟。

[1]林莉紅.行政訴訟法學[M].武漢:武漢大學出版社,1999:297.

[2]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國方正出版社,2000:145.

[3]周佑勇.論行政不作為的救濟和責任[J].法商研究,1997(4).

[4]羅豪才.行政法學[M].北京:北京大學出版社,1996:160.

[5]楚風華.關于擴大國家賠償范圍的若干思考[J].甘肅廣播電視大學學報,2001(9).

(責任編校:松仁)

Reflection on Expand ing the I ndemnification Range of Our Country Adm inistration

LIU Xiao-lin

(Department of Politics and Law,Hunan Institute of Humanities,Science and Technology,Loudi,417001,China)

Our country administration compensation scope is quite narrow and s mall,it is necessary to give suitable development:in the administrative compensation item scope,we should stipulate explicitly the damage compensationwhich administration does not take,increase the damage compensation of formulating administration document;in the administrative compensation damage scope,we should increase the regulations of spirit damage compensation and indirect damage compensation.

The administration does not take;administrative standard documents;spirit damage indemnification;indirect damage indemnification

DF3

A

1673-0712(2010)02-0046-03

2009-12-07.

劉小林 (1973-),男,湖南新邵人,湖南人文科技學院政法系講師,碩士,研究方向:憲法與行政法、民事訴訟法。