我國排污權交易的發展與創新研究

張文藝

(湖南大眾傳媒職業技術學院,湖南長沙 410100)

我國排污權交易的發展與創新研究

張文藝

(湖南大眾傳媒職業技術學院,湖南長沙 410100)

排污權交易是一種環境管理的經濟手段,通過排污權交易,在控制污染總量的條件下,可以使環境狀況得到穩定和良性的發展。排污權交易在我國尚處于起步階段,在很多方面還需要進一步完善。研究排污權交易的基本概念、理論基礎、歷史發展、實踐基礎、法律構建等方面的內容,將有益于我國排污權交易的發展和完善。

排污權交易;發展;創新

排污收費制度和排污權交易都是通過經濟刺激性促使企業減少污染物的排放,獲得經濟利益的最大化,二者都是我國環境管理的重要手段。排污收費制度是先由政府確定一個相對固定的排污價格,在既定的排污范圍內,企業減排與其經濟效益并無直接的聯系,因而缺乏減排的內在經濟動力,企業不愿意主動改善環境狀況。排污收費制度具有強制性、專項性等特點,排污費的征收實行收支兩條線,屬地收費,分級管理。該制度是基于政府對環境的管理職能而出現的,由政府主導,排污者缺乏自主性,而且排污收費制度對污染物的總量不能實行有效的控制。只要排污單位增加,排放的污染物的數量就會必然增加,從而導致環境質量下降。

與排污收費制度相比,排污權交易具有機制上的優越性。它在政府確定一定區域內的污染物排放總量后,讓市場去確定排污的價格水平。排污需求增加時,就會導致因排污權價格上漲而使部分嚴重污染源退出,環境狀況并不會變壞。排污權交易是由市場對排污權資源進行配置,即政府采用拍賣、出售、無償給予等方式完成排污權的初始分配后,建立一個排污權交易市場,使排污者節余的排污權在市場上合法地買賣。排污者從其利益出發,可自主地決定買入或賣出排污權,由于總的排污權是在總量控制基礎上的,無論這些權利如何分配,都不會導致環境質量的下降。

1 我國排污權交易的實踐模式

1.1 排污權本地交易

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和日益完善,通過市場手段配置資源已經成為社會資源配置的基本手段。適應市場需求,結合傳統的“命令——控制”方式進行環境資源配置和生態環境保護,是環境立法和執法實踐發展的新趨勢。

環境容量資源作為一種公共的、有限的資源,也越來越為人們所認識和重視。1994年 4月,中國環?？偩峙c美國環保局共同簽署了在中國利用市場機制減少二氧化硫排放的可行性研究的合作意向書,拉開了排污權交易在中國的序幕。2000年 3月,美國環保協會與中國環?？偩治廴究刂扑鹃_始了《推動中國 SO2排放總量控制及排污交易政策實施的研究項目》的籌劃。其后,《SO2放總量指標分配方案》、《SO2排污許可證管理辦法》、《SO2排放總量控制監控實施方案》、《SO2排放權交易管理辦法》等一系列政策出臺。為了適應控制 SO2排放總量,駕駛對 SO2排放的監督管理,吸收美國在 SO2減排中實施的排污交易等經濟鼓勵政策方面的成功經驗,以達到為 SO2的減排提供政策和管理上的支持,實現“十五”期間 SO2減排的計劃目標,2001年 3月,國家環?？偩譀Q定開展 SO2排放總量控制及排污交易政策實施的示范工作。該示范工作涉及了“兩控區”18.56%的 SO2排放量,131個城市 (包括縣級市)、727家企業;包括了我國經濟最發達,社會主義市場經濟發育較為成熟的上海市、江蘇省;SO2排放量最高的山東省;中原工業大省,人口最多的河南省;重工業、能源基地山西省;中國有代表性的工業大城市天津市;從 1991年開始堅持實施大氣排污許可證制度,實現了以環境容量為依據的 SO2排放容量總量控制,SO2排放許可證已實現規范化管理的柳州市及電力行業中股份制建立最早,擁有占電力行業發電容量近 1/10電廠的中國華能集團公司,使示范工作具有足夠的代表性和典型性。通過示范工作,使環境資源有價的觀念深入人心,生產、經濟部門及企業人員對 SO2排放權的關注空前提高,積極主動地參加 SO2排放相關政策的制訂,認真細致地制定 SO2排放控制方案和進行成本核算,提高了SO2減排的積極性。初步建立了規范化的 SO2排放總量控制和許可證制度管理、運行機制,配套管理辦法和技術支持體系[1]。據權威信息渠道稱,基于五年來的知識積累和試點經驗,排污權交易的條例正由有關部門起草,很有可能在不久后嘗試性推出。

為加快研究成果的轉化,南通市在推行 SO2排污權交易的同時,積極進行了水污染物排放權的試點探索,2004年,由南通市環保局牽線搭橋當“紅娘”,促成的水污染物排放權交易的“買賣”,經過一段時間的運行,取得了可喜的效果。位于南通如皋市的泰爾特染整有限公司,在生產中由于污水處理設施不配套,造成污水超標排放,受到了江蘇省環保局的嚴厲處罰,有關責任人的行政責任受到追究。面對環保的強大壓力,泰爾特染整公司負重加壓,投入巨資對污水處理設施進行了大規模改造。當環保設施投入運行后,排放的水質不僅優于國家的一級排放標準,而且比環保部門核定的年排污總量控制指標明顯降低。而位于同一條河流上的南通亞點毛巾染織公司,在企業改制之后急需要擴大再生產。但是,由于受到排污總量控制的限制,致使新增的 COD排污指標沒有著落,使企業的擴產項目遲遲無法投入生產。在這種情況下,南通市環保局熱情牽線,使兩家企業有機會就“買賣”COD排放權進行了洽談。經過商定,泰爾特染整公司每年從總量控制富余的 COD指標中,拿出30噸 COD“賣給”亞點毛巾染織公司,而亞點毛巾染織公司以每噸 COD1 000元的價格,一次性支付給泰爾特染整公司為期 3年的交易費用[2]。2005年 4月,由江蘇省科技廳主持,對南通市環保局承擔的《水污染物排放權交易示范研究》課題進行了鑒定。鑒定委員會認為,《水污染物排放權交易示范研究》以系統理論研究為基礎,在我國首次構建了水污染物排放權交易市場的框架體系,提供了點源之間、點源與面源之間的水污染物排放權交易案例,實現了水污染物排放權交易的顯著成效,研究成果具有重要的理論價值和實踐指導意義,處于國內領先地位,達到了國際先進水平[3]。水污染物排放權交易的成功運行,標著我國排污權交易體系躍上了一個新的臺階。

1.2 排污權異地交易

排污權異地交易,是指擁有排污權節余指標的排污者和需要排污指標的新建、擴建、改建項目等新排放源位于不同區域,他們之間為了轉讓排污權指標而進行的排污權交易活動。這里所指的異地是指在同一主權國家內的不同行政區域。國與國之間所進行的排污權交易活動通常稱之為國際減排交易。國際減排交易是指為了遏制全球氣候變暖,減少全球溫室氣體的排放量,發達國家的排污者為了完成國際環境協議規定的排放削減指標,依據聯合履約機制、排放貿易機制和清潔發展機制,通過一定的項目,向其他發達國家或者發展中國家購買排放份額,以最低的成本達到其減排目標的交易活動。

我國首例排污權異地交易于 2003年在江蘇省成交。2002年夏,江蘇省太倉市計劃擴建太倉港環保發電有限公司 (以下簡稱“太倉港”),公司每年要多排放 SO22000噸,且江蘇省排污總量控制指標已無存量,“太倉港”的擴建面臨擱置。當時南京市下關發電廠剛經過煙氣脫硫系統改造,下關電廠每年 SO2的實際排污量比環保部門核定的總量指標減少了 3 000噸。在江蘇省環保廳的協助下,“太倉港”與南京市下關發電廠達成協議:從 2003年 7月起至2005年,“太倉港”每年從南京市下關電廠異地購買 1 700噸的 SO2排污權,并以每公斤 1元的價格支付 170萬元的交易費。國家環?？偩志珠L解振華認為,這是一個“用最小的代價減少最多的污染物”的有益探索[4]。江蘇省這筆異地 SO2排污權交易,是國家環?？偩峙c美國環保協會合作的“四省三市”排污權交易試點項目取得的首例成功案例。從中可以看出,排污權交易完全可以在市場機制下打破地域限制,達到企業、社會“雙贏”的目的。同時,環保部門也可以針對企業的不同情況分別對待。此次交易表明,我國在深化利用市場機制解決環境問題方面又邁出了堅實的一步,它為我國今后排污權交易的規范化操作做出了有益的嘗試。最近,國家環?？偩?、上海市環保局、江蘇省環保局、中國華能集團股份公司及有關部門正在協商、運作中國首例跨省 SO2排放權交易。示范區內的中國華能集團股份公司共有 13家電廠,其中 10家電廠 SO2總量指標不夠,如果全部脫硫費用巨大,會嚴重影響企業的利潤和發展。如果能夠開展排污交易,只要在兩家電廠集中進行脫硫,即可使全集團 SO2總量指標達到國家規定,這無疑會取得發展和保護環境的雙贏[1]。

進行排污權異地交易時,必須注意以下幾點:第一,必須以一定地區的環境容量總量控制為基礎,即交易雙方所在地的上一級行政區域內的污染物的總量控制不能突破,同時還要在總量控制的前提下盡量削減污染物的排放;第二,轉讓污染物排放指標的企業必須通過新上設備、減產、采用清潔生產的技術、革新生產工藝等方法騰出原有的污染物排放指標,才能將其節余的排污權轉讓給其他排污者。第三,當地的環境質量不能受到影響。第四,不同行政區域內的排污權有著同等的法律地位。

2 排污權交易制度的法律構建

排污權交易是舶來品,在我國出現的時間還不久,因此相關的法律法規還很欠缺。我國最早的與排污權交易有關的法律規定是海南省于 1990年 2月頒布的《海南省環境保護條例》,該條例第 37條規定:“在實行污染物排放總量控制區域內,排污者可將節余的排放限量,用于抵消其新建污染源的污染物排放量或轉讓他人。抵消和轉讓的辦法,由省人民政府環境保護行政主管部門制定?！痹摋l例首次明確規定了總量控制下的排污權交易,但這一規定在日后的實踐過程中由于多方面的原因并沒有得到真正的實施。2002年 9月 30日,江蘇省環保廳辦公室發布了《江蘇省電力行業排污權交易管理暫行辦法》,太原市于 2002年 10月4日發布了《太原市 SO2排污交易管理辦法》。這兩部法規的發布是我國排污權交易發展史上的一個里程碑?；谂盼蹤嘟灰桩a生的巨大的經濟效益和社會效益,我國有必要對排污權交易在法律上進行完善。

2.1 確立排污權的法律地位

排污權的真正實施和排污權市場的建立,首先必須得從法律上確認排污權;目前我國法律上并沒有確認環境權,更不用說排污權。筆者認為,排污權是環境權的一項重要內容,我國應該將環境權作為公民的一項基本權利列入憲法中。如可在憲法第二章增加一條“公民有享受良好生活環境和生態環境的權利?！边@樣就從憲法的高度確認了公民的環境權,排污權是指單位和個人在正常的生產和生活過程中向環境排放適當的污染物的權利,由于環境有一定的自凈能力,即擁有一定的環境容量,因此向環境排放適量的污染物并不會影響環境質量的改變。由于有了法律上的環境權的界定,只要排放的污染物不超過環境容量,就不會對良好的生活環境和生態環境造成影響,排污者也就有權在環境容量允許的情況下通過繳納排污費的方式合法地取得排污權,對于其通過改進生產設施、工藝、技術等方式而獲得的節余的排污權就有權利拿到排污權市場上去交易。

2.2 修訂相關的法律法規

我國現行的環境保護基本法《中華人民共和國環境保護法》對于排污許可證交易制度沒有任何規定,這樣基于許可證制度下的排污權交易制度就無章可循,因此必須修訂現行的《環境保護法》,增加關于排污許可證交易制度的相關規定,以確保排污權交易制度的有效實施。

2.3 頒布《排污權交易管理條例》

基于我國在排污權交易方面多年來的實踐,結合試點地區的實踐經驗,在對試點地區有關排污權交易地方法規進行歸納總結的基礎上,借鑒相關國家和地區關于排污權交易的法律規定,在適當的時候推出切合我國實際情況的《排污權交易管理條例》,使排污權交易活動納入法制化的軌道。并在頒布《排污權交易管理條例》后及時制定相關的實施細則,以指導排污權交易的具體施行?！杜盼蹤嘟灰坠芾項l例》應對排污權交易市場的建立,排污權交易的管理,排污權交易的條件,排污權交易的程序,交易方法,交易規則等方面進行相關的法律規定,并制定相應的法律責任。筆者認為,《排污權交易管理條例》至少應包括以下內容:

2.3.1 排污權數量的確定

在排污權交易進行之前,環保部門必須根據環境容量或環境承載力來劃分一定的功能區,確定每一功能區中排污權的數量。排污總量按一定的方式以排污許可證的形式分配給功能區中的排污者[5]。

2.3.2 排污權的初始分配

排污權的初始分配應遵循公開、公平、公正的原則,可采用以下必種形式:拍賣、以固定價格出售、無償給予。一般說來,對社會公用事業、排污量小,不超過一定排放標準的排污者,應采取無償給予或低價出售的辦法,而對經營性單位、排污量大、超過一定排放標準的排污者,應采取拍賣或以較高價出售的辦法使其取得初始的排污權。在制定排污權初始分配計劃時應注意污染控制的現有政策之間的協調。

2.3.3 排污權交易市場的建立及價格的確定

排污權初始分配后,各排污單位擁有了各自的排污權,當排污者通過技術革新等方式節余排污權指標時,它便可將節余的排污權拿到排污權交易市場上去進行交易,這就需要建立一個排污權交易市場。環保部門應對排污權交易市場進行管理,為排污權買賣雙方提供信息,建立聯系,以實現交易成本的最小化。單位排污權的價格可由市場決定,但政府需防止排污權價格的浮動過大,可利用稅收、信貸、財政援助等經濟手段對排污權市場進行調節。

2.3.4 排污權交易的條件

在排污權交易活動中,應對排污權交易的條件作出規定。一般來說,原則上要禁止各功能區間排污權的交易,因為若環境壓力大的地區排污者向環境壓力小的地區的排污者購買排污權時,很容易導致環境壓力大的地區環境質量的惡化。但若是環境污染壓力大的地區的排污權向環境污染壓力小的地區轉讓,則可通過兩個不同的功能區內的環保部門的協商設定一個“兌換率”[6]。例如,在 A區的環境污染壓力大,而 B區與之相反,若在 A區可排放 1噸的排污指標到了B區則允許其排放 2噸或者更多。這樣就可以在 AB兩區之間進行排污權交易,但這一“兌換率”的確定應由兩地區的環境質量與流轉的排污指標來決定。

2.3.5 排污權交易的法律責任

制裁問題是一個關系到法律實效的問題。人們之所以規定制裁,其目的就在于保證法律命令得到遵守與執行,就在于強迫“行為符合業已確立的秩序”[7]341。法律責任的設定能確保法律所具有的強制力,因此,《排污權交易管理條例》應設專門一章來對法律規則的假定條件、行為模式規定相應的法律后果。在法律責任部分,應對違反法律規定非法轉讓排污權、違反交易程序、交易規則等行為規定相應的法律責任,對排污權交易管理機關的違法審批等違法操作也應規定相應的民事責任、行政責任甚至刑事責任,以避免執法過程中出現的違法行為。法律制裁問題,總的說來是同法律的秩序作用及其增進正義的目的聯系在一起的。法律強制執行措施,其目的乃在于實現和加強有序的、一致的和有效的執法[7]347。只有有序的、一致的和有效的執法,才能確保排污權交易活動的有序進行,真正達到環境保護的目的。

排污權交易是新開始試點的控制環境污染的方式,通過運用排污交易這一市場刺激機制,有利于調動地區和企業的積極性,促使其加強管理、改革工藝和調整產品結構,以取得節余的排污指標支持經濟發展;幫助新、擴、改建企業獲得排污指標,又不降低整個區域的環境質量;有利于污染源合理布局和資源的優化配置,實現環境效益與經濟效益的統一。對這種控制環境污染的方式方法進行發展并不斷完善相關的法律法規,將有效地保護我國的環境,構建一個人與自然的和諧社會。

[1]林紅.排污權交易:破解經濟發展中的“瓶頸”難題[J].環境經濟,2004(3):29-31.

[2]李耀東,高杰.環保局牽線做“紅娘”,南通市水污染物排放權交易成功運行[N].中國環境報,2004-12-15.

[3]李耀東,高杰.南通市首建全國水污染物排放權交易體系[N].中國環境報,2005-04-26.

[4]劉建輝.排污權交易長三角區域試點排污指標可買賣[EB/OL].經濟,http://finace.sina.com.cn,2004-09-17.

[5]陳凌.排污權理論及其立法思考[J].廣西政法管理干部學院學報,2002(6):26-28.

[6]羅杰.W.芬德利 ,丹尼爾,A.法伯.環境法概要[M].楊廣俊,譯.北京:中國社會科學出版社,1997:97.

[7]E·博登海默.法理學 [M]//法律哲學與法律方法.鄧正來,譯.北京:中國政法大學出版社,2001.

(責任編校:松仁)

Study on the Development and I nnovation of the Pollution D ischarge Power Transaction of Our Country

ZHANGW en-yi

(Hunan Professional and Technical Institute ofMassMedia,Changsha,410100,China)

Pollution discharge power transaction is a kind of economic means of environmentalmanagement that through pollution discharge power transaction,under the condition of controlling pollution total quantity,environmental situation can obtain stable and the benign development.The pollution discharge power transaction is still at the starting stage in our country,needs to further consummate in many aspects.Studying pollution discharge power transaction’s basic concept,rationale,historical development,practice foundation,legal construction will be helpful to the development and perfection of the pollution discharge power transaction of our country.

pollution discharge power transaction;development;innovate

DF46

A

1673-0712(2010)02-0049-04

2009-11-20.

張文藝 (1978-),女,湖南長沙人,湖南大眾傳媒職業技術學院講師,碩士,研究方向:環境法。