選舉法有望實現“三平等”

申欣旺

《憲法》將選舉權和被選舉權列為公民基本權利的首位，它是公民參與管理國家和社會事務的必要前提和有效途徑。25年來，蔡定劍和同仁們不懈推動《選舉法》逐步完善，他希望中國人能夠享有“人人平等”的選舉尊嚴。

3月8日上午，選舉法修正案草案如期提交十一屆全國人大三次會議審議。本次《選舉法》修改，最核心的內容是廢棄所謂“四分之一條款”，實現城鄉按相同比例選舉人大代表。修法的總體思路非常明確：體現人人平等、地區平等、民族平等。

三天之前，溫家寶總理在政府工作報告中提出，“要發展社會主義民主，切實保障人民當家作主的民主權利，特別是選舉權、知情權、參與權、表達權和監督權”。此番表述被解讀成選舉法修正案草案的通過前奏。

“選舉制度的變遷反映了三十年來民主的發展?！敝袊ù髮W憲政研究所所長蔡定劍教授如此評價。這話并非信口說來，蔡定劍親歷、參與推動中國選舉制度發展，經歷了“暗流涌動”“起起伏伏”的四分之一世紀。

1986年，蔡定劍進入全國人大常委會研究室，開始接觸選舉并從此“身陷其中”。25年后，他被公認為是該領域最權威的專家之一。2003年，他以一本《中國選舉狀況的報告》告別人大機關和他人羨慕的副局級身份，開始了離開官場的教學、研究生涯。

3月4日，蔡定劍和《中國新聞周刊》記者暢談《選舉法》修改，話題涵蓋三十年來中國選舉制度與民主進程的得失。

民主在試錯中前進

蔡定劍希望修改后的《選舉法》能夠給中國公民帶來更多“能夠實現的平等”。將近60年的艱難實踐后，“城鄉公民相同比例選舉人大代表”寫進草案，在他看來具有“政治上的象征意義”，意味著“農民在這個國家有地位、有同等的話語權”。

是否擁有平等的選舉權通常被視為民主實現程度的基本指標，對選舉權進行具體規范的《選舉法》，其地位之高，在蔡定劍看來，“與人大組織法一道，是重建人民代表大會制度的基礎”，而后者則是我國的根本政治制度。

但《選舉法》與選舉權并非只是這樣抽象的政治符號，蔡定劍更愿意用活生生的例子來描述這部法律的具體意義。比如它是海淀區人大代表吳青被推選為北京市人大代表候選人的法律依據，它是深圳高級技工學校校長王亮被選為深圳福田區人大代表的權利基石。

1989年，身為北京外國語大學教師的吳青因出色履行區人大代表職責，被海淀區人大代表以“十人聯名”推舉的方式，當選為北京市人大代表。

王亮的當選有著不一樣的經歷，但殊途同歸。

2001年4月，王亮所在的學校員工決定參加深圳福田區第四屆人大代表選舉時，卻發現學校錯過了選民登記，并因此失去了提名候選人的時機。在這種背景下，王亮自我推薦為候選人，也就是媒體所稱的“獨立候選人”，并通過選民“另選他人”的方式，獲高票擊敗兩名正式候選人而當選為人大代表。

像吳青、王亮等人的當選，并非某些官員的指派或者恩賜，實為選舉法有“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人”的明確規定。

蔡定劍認為，1979年以來的歷次選舉法修改，彰顯了民主的進步。

1979年《選舉法》的重新制定直接推動了公眾對于民主實現途徑的探索，“1980年11月，北京市海淀區直選區人大代表，北京大學要選兩名人大代表，其中一名是學生。經初步提名醞釀后，18名學生被提名確定為初步候選人。當時，競選的大字報、辯論會、演講、座談會盛極一時，候選人經常在餐廳、教室、廣場進行辯論、回答提問、發表演說。一系列競選后，一名國政系研究生以登記選民57％的得票率當選?！?/p>

在全國范圍內，湖南師院、浙江大學等也出現不同程度的競選。但此后，全國縣級直選總結報告指出，須堅決反對“極少數人利用選舉人大代表的機會，搞所謂競選”。

“1982年選舉法把‘用各種形式宣傳代表候選人改為只能‘在選民小組會上介紹所推薦的代表候選人，限制競選?！辈潭▌貞?，“這個微小的改動對競選形式進行了規范，民主實現的形式實際上被控制了?！?/p>

此次修正案草案中規定，“選舉委員會根據選民或者代表候選人的要求，應當組織代表候選人與選民見面，介紹本人的情況，回答選民的問題”，實際上是對1982年的修正，使候選人能夠更大范圍地與選民交流，宣傳自己。

“這表明我們的民主政治在進步，很多東西在慢慢地回歸?！辈潭▌υu價說。

1986年，蔡定劍進人全國人大常委會研究室工作，正逢新一輪的選舉法修改。

“這次修改有—個特殊的背景，一方面經過幾年的改革開放，社會上有力量要求進一步開放，并進行政治體制改革，另一方面也開始了對資產階級自由化的批評。當時中央整體精神是發揚民主，中央書記處還專門轉發全國人大機關黨組《關于縣級以下人民代表大會換屆選舉若干問題的意見》，時任全國人大副委員長王漢斌還專門就縣鄉兩級選舉發表《依法辦事，尊重選民行使民主權利》的講話?！?/p>

蔡本人亦參與到具體的選舉工作中去，“1986年天津選舉的時候，我全程在場，當時李瑞環同志是天津市長，他提名的副市長落選，而代表推選的副市長則選上了?！?/p>

后來為很多人稱頌的朱镕基市長選舉演說就發生在這個背景下。1988年4月24日，朱镕基應上海市普陀區人大代表的要求，作了整整110分鐘的演說，贏得30多次掌聲，當選為上海市第七任市長。

隨后形勢逆轉，民主選舉步人低潮。蔡定劍客觀評價說，“當時的反復，為后來的《選舉法》修改甚至推動民主的發展積累了經驗?！?/p>

制度在實踐中完善

蔡定劍介紹說，《選舉法》的很多制度是在實踐中完善的。比如，1979年《選舉法》曾對直接選舉和間接選舉中確定正式代表候選人規定了預選的方式：“如所提候選人名額過多，可進行預選，根據較多數選民(或代表)的意見，確定正式代表候選人名單?！?/p>

1986年的修法中刪去了這個條文。當時的背景是“考慮到在一些地方選民集中起來比較困難，搞預選會增加選舉的工作量，所以就刪除了預選的規定”。

“預選是為多個候選人的出現所設計的一個制度，因為選民十人以上就可以提名，導致實踐中規定只有兩個正式候選人，但進入候選人名單的有數十人，這就需要—個預選程序來確立正式的候選人?！辈潭▌φJ為，“預選本身是—個不錯的制度，但很多地方省去了這個環節，直接從數十人中選出代表，因此受到詬病?！?/p>

刪去預選之后，選舉法規定由選民小組(或全體代表)反復醞釀、討論、協商，根據較多數選民(或代表)的意見，確定正式代表候選人名單。

問題隨之而來，“選民提名的候選人往往在‘協商的過程中‘被協商掉了，暗箱操作現象嚴重?！?/p>

經過反復實踐，預選制度在1995年的

修訂中又被恢復。1995年《選舉法》明確規定在間接選舉中，如果所提候選人的人數超過法定的最高差額比例，“進行預選，根據預選時得票多少的順序，按照本級人民代表大會的選舉辦法根據本法確定的具體差額比例，確定正式代表候選人名單，進行投票選舉?！?/p>

另外，在對代表的監督、罷免和補選等方面，隨著實踐的發展和認識的提高，制度也在不斷完善。

1979年《選舉法》對代表的監督、罷免和補選做了基本的規定。1982年《選舉法》則增加了對代表資格終止情況下補選的規定：地方各級人大代表“在任期內調離或者遷出本行政區域的，其代表資格自行終止，缺額另行補選?！?986年選舉法對代表罷免和補選的具體程序作了進一步規定：罷免代表和補選代表的“程序和方式，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定?！?/p>

此后，1995年、2004年的修改做了更為細致的規定。比如2004年《選舉法》修改將罷免縣級人大代表的選民聯名數提高到了50人，“對于縣級的人民代表大會代表，原選區選民五十人以上聯名，對于鄉級的人民代表大會代表，原選區選民三十人以上聯名，可以向縣級的人民代表大會常務委員會書面提出罷免要求?！?/p>

人人得享尊嚴的選舉夢想

盡管進步可喜，但回溯過去三十年的實踐，蔡定劍認為，“中國的選舉制度發展應有更大的期許?！彼睦碛墒?，“公民的權利意識增加了，主體意識也越發多元化，需要對此作出制度安排，才能更多地實現公民的政治權利，使公民享有應有的尊嚴?！?/p>

蔡定劍反復強調未來選舉制度發展需要推進擴大直選范圍、解決非戶籍人口的選舉、推動競爭性選舉、選舉程序更加民主、對賄選進行界定、選舉委員會保持中立等六大改革。

對于擴大直選范圍而言，蔡定劍強調，“作為重建人大制度的基礎，1979年選舉法三大重要成果之一就是直選的推進，從之前鄉一級的直選推進到縣鄉兩級直選?，F在應該向更高的層級推進?！?/p>

關于非戶籍人口的選舉問題，蔡定劍曾專門在東莞虎門鎮調研?！爱數氐姆菓艏Ｗ∪丝谑?0萬，戶籍人口只有5萬，比例達到了2:1，選舉權的問題在當地很嚴重?！?/p>

“他們的選舉權問題變得緊迫，比如在東莞，當地人要么是老板，要么是主管、會計之類，外地人大多是打工。東莞人就是資方，外地人就是勞方，在這樣情況下，政府很難嚴格監督工廠，執行《勞動法》。如果人大代表中有打工的農民工在里面，他們的權利就會維護得好一些，情況也就有所不同了?！?/p>

蔡認為，“中國社會的發展迫切地需要解決常住非戶籍人口的選舉權?！彼岢鼋ㄗh，只有采用以居住地為選舉所在地，才能根本上解決農民的話語權和政治參與權問題，才能更好、更直接地反映選民的聲音，有效地解決選民跟代表的脫節問題。但遺憾的是，此次選舉法修正案沒有涉及這個問題。

對于競爭性選舉，蔡定劍認為，此次把“可以”設立秘密投票站改成“應當”，是個進步，但還需繼續改進?！?004年增加了預選，但沒有體現競爭性選舉。此次修改，應該考慮增加選舉競爭性的原則和程序?！?/p>

再比如選舉程序上，蔡定劍提出“要更加民主化，公開化，透明化”。對于王亮采用的自薦選舉這種模式，蔡定劍建議立法者認真考慮，“原先的組織推薦，缺少嚴格的選舉程序?，F在人大代表可以自我推薦，此次修法應該考慮這種模式?！?/p>