保山市統籌城鄉發展問題探究

劉建文 魯道臣

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

保山市統籌城鄉發展問題探究

劉建文 魯道臣

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

統籌城鄉發展、加快新農村建設是保山市全面小康社會建設的重要任務，對此，保山市委、政府高度重視，全力推進，成效顯著，同時也面臨著許多困難和問題。為此，必須從全局和戰略的高度重視加快新農村建設、統籌城鄉發展工作，進一步完善相關政策措施，切實推進這項事關全局的工作。

保山市；統籌城鄉；新農村建設；存在問題；保障措施

黨的十六大報告指出：“統籌城鄉社會，建設農業，發展經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。黨的十六屆三中全會進一步提出了“五個統籌”的理念，并把“統籌城鄉發展”放在了“五個統籌”的首要位置。黨的十七大報告強調指出：“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設。這是我國經濟社會發展進入新世紀新階段后的新要求新任務，具有極其重大的現實意義和深遠的戰略意義。

一、保山市統籌城鄉發展的成效

保山市委、政府從全面建設小康社會的戰略高度重視統籌城鄉發展和新農村建設工作，始終常抓不懈。通過全市各級、各部門及各民族干部群眾持之以恒的努力，統籌城鄉發展和新農村建設工作進展迅速，成效突出。第一，高度重視新農村建設，城鄉經濟實力進一步增強。以2009年為例，全市完成生產總值216億元，可比增長12%；財政總收入25.69億元，增長14.2%；地方財政一般預算收入15.81億元，增長26.9%；基本構建了以工業為支撐的工業強市格局；支農資金得到有效整合，“三農”投入不斷加大，涉農貸款大幅度增長，農村產業和基礎設施建設得到加強，農業發展后勁進一步增強，農業農村經濟穩步發展，糧食生產連年獲得豐收，傳統優勢產業不斷提升，基本形成以農業產業化經營為主的現代農業發展格局。第二，強力推進城鎮強市戰略，以工促農、以城帶鄉的機制初步形成。圍繞把保山市打造成“中國走向南亞第一市”的目標，全面提升城市的承載和服務能力，穩步推進城鎮強市戰略的實施，著力提高城鎮化水平，全市的城鎮化建設保持了快速擴張的勢頭，2009年城鎮化率達到了28.27%。在推進城鎮強市戰略的過程中，堅持統籌兼顧的原則，實現城鄉協調發展；突出抓好5個省旅游小鎮的規劃、建設和管理工作，起到了以點帶面、提升文化旅游內涵、保護文化資源、優化城鎮布局、豐富城鎮類型、促進城鄉協調發展的作用。第三，統籌城鄉民生事業發展邁出了初期步伐。加強科技創新，提升農業的科技水平；對廣大農民進行了大規模、全方位、多層次的培訓，提高了農村勞動者的農業科技素質；教育事業取得突破性進展，提高了廣大群眾的綜合文化水平；文化事業呈現出了繁榮發展的局面，城鄉文明程度進一步提高；醫療衛生事業改革得到鞏固和發展，城鄉居民的健康水平明顯提高；公共就業服務體系逐步完善，社會保障邁出堅實步伐。第四，新農村建設和扶貧開發工作扎實有序推進。以“三村”、“五化”和“十有”為載體和目標，扎實推進新農村建設，加大扶貧資金的整合力度，全面開展了新農村建設和扶貧開發工程，農村面貌煥然一新。第五，城鄉綜合改革不斷深化，城鄉二元結構矛盾有所緩解。積極探索戶籍制度改革，促進城鄉統籌發展；認真落實農村土地承包經營體制，進一步完善了農村土地家庭承包經營管理；大力推進鄉鎮財政管理體制改革，規范了財政管理；農村金融體制改革取得進展，不斷強化信貸資金向“三農”傾斜的力度；積極化解鄉村債務，減輕農民負擔；集體林權制度改革穩步向前推進，調動了廣大農民從事林業生產的積極性。第六，初步樹立了統籌城鄉發展、加快新農村建設的理念。經過近幾年的實踐和探索，全市各級領導干部和廣大人民群眾初步樹立了統籌城鄉發展、加快新農村建設的理念：增強了重農的觀念；樹立起平等互利共榮的觀念；強化了實效的觀念。

二、保山市統籌城鄉發展中面臨的困難和問題

盡管保山市在統籌城鄉發展、加快新農村建設方面已取得了一定的成效，但就總體而言，全市的城鄉統籌還處在比較低級的水平，新農村建設的推進速度和質量有待提升，還存在不少的困難問題。

1、社會生產力發展水平低，農村生產力要素配置落后。改革開放以來，保山市的農村社會生產力有一定的發展，但嚴重滯后于城市。第一，農村改革滯后，農村經營體制沒有及時得到創新，組織制度落后，導致農村生產力得不到進一步的解放。第二，城鄉社會生產力布局不合理，公共資源在城鄉分配中失衡，優質生產要素不但不能注入農村，而且，還從農村外流。當前，全市農村有三大優質生產要素流失比較嚴重，一是資金，二是土地，三是青、壯年農村勞動力，由此導致農村生產力得不到更快的發展。第三，農業科技特別是高新農業技術的創新和推廣應用嚴重滯后。作為農村第一生產力的農業科技對農業的推動力不強，農業科技含量很低，導致農村生產力得不到更明顯的提高，加之農民增收渠道單一，增收困難。

2、城鄉差距進一步擴大。從總體上看，全市城鎮化、工業化和農業現代化的水平還較低，農村經濟嚴重落后于城市經濟，城鄉經濟二元化傾向明顯，統籌協調發展的任務非常繁重；工業對農業的反哺作用很低，城市帶動農村的效果不明顯；全市城鎮化水平為28.27%，騰沖縣為28.5%、施甸縣和龍陵縣為19%、隆陽區為30%（略高于全市的水平）發展極不平衡；農村貧困面較大，貧困程度較深，絕對貧困人口和相對貧困人口的基數非常大。

3、農業基礎薄弱，公共基礎設施落后。雖然保山市各級黨委和政府高度重視“三農”工作，不斷加大投入，但全市農業基礎設施仍然薄弱，水利化程度低，不利于農業產業化的有效推進；抵御自然災害的能力很弱；農村道路硬化程度不高，部分地區尚未通路；農村電網建設改造還面臨許多困難；農村信息化十分落后。

4、農村社會事業發展緩慢。農村教育薄弱的狀況還沒有得到根本的改善；醫療衛生機構的設施總體不高，農民還難于抵御大病風險；農村文化建設還存在很多問題，農民看書難、看電影難等問題比較突出。

5、統籌城鄉發展的體制機制性障礙還存在。歷史遺留下來的各種體制性障礙，如城鄉金融體制、城鄉就業制度、戶籍制度、保險制度、醫療制度等還不同程度存在，嚴重地阻礙著保山統籌城鄉發展、加快新農村建設的步伐，不利于全面小康社會建設。

三、保山市統籌城鄉發展的保障措施

1、必須從全局和戰略的高度深刻認識統籌城鄉經濟社會發展的重要意義。統籌城鄉經濟社會發展、加快新農村建設，是我們黨科學把握發展規律，從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會戰略全局出發，針對工農、城鄉發展不協調和二元結構嚴重制約經濟社會發展的突出矛盾做出的重大決策。根本目的就是要跳出就城鎮抓城鎮、就農村抓農村的思維定勢，打破城鄉二元結構，從長期以來城鄉分割的二元結構中解放出來，實現城鄉一體化。第一，各級各部門必須從全局和戰略的高度深刻認識統籌城鄉經濟社會發展、加快新農村建設的重要意義，牢固樹立統籌發展的理念，始終堅持統籌城鄉發展的方略不動搖，咬定縮小城鄉差距的目標不放松，推進破除城鄉二元體制的進程不停步。第二，要按照中央的部署和要求，堅持把統籌城鄉的立足點放在加強“三農”上，國民收入分配要真正向“三農”傾斜，公共事業發展的重點要切實放到農村，改善民生的舉措要更多惠及農民，不斷加大以工促農、以城帶鄉的力度，加快新農村建設、改變農村的落后面貌。第三，要正確處理好城市發展與農村發展在空間布局、產業發展、公共服務等方面的關系問題，在關鍵環節上取得突破，有所作為?？偟囊笫牵嚎臻g布局要合理，產業布局要優化，基礎設施要延伸，公共服務要均等。在空間布局上：要堅持“優化結構，提高質量，完善功能，突出特色”的原則，逐步建立起區域中心城市、縣城、建制鎮、中心村（農村新型社區）協調發展的城鎮村體系新格局。在產業發展上：要打破城鄉界限，統籌考慮城鄉產業布局，因地制宜地發展特色產業，促進產業的集聚發展。在基礎設施建設上：要強化農村的“水電路氣房”建設，推進基礎設施建設由城市向農村延伸。在公共服務上：要大力發展農村教育、衛生、文化等社會事業，逐步縮小同城鎮的差距，實現城鄉公共服務均等化。

2、進一步解放思想，敢闖敢試，力爭破解統籌城鄉發展的難題。解放思想是我們應對前進道路上各種新情況、新問題、不斷開創保山統籌城鄉發展和新農村建設事業新局面的一大法寶，必須堅定不移地加以堅持。保山推進新農村建設和統籌城鄉發展中面臨的困難和問題，要靠不斷解放思想、創新思路和措施來解決。當前，保山部分干部群眾還不同程度地存在安于現狀、小富即安的思想；固步自封、小進則驕的思想；因循守舊、墨守陳規的思想；畏難卻步、怕擔風險的思想；高高在上、漠視群眾的思想；目光短淺、急功近利的思想。這些思想在很大程度上阻礙了保山的新農村建設和統籌城鄉發展。因此，第一，要大力提倡敢闖敢試、敢為人先的精神，樹立敢于跨越、敢于超越，不甘落后、奮起直追的思想意識，跳出傳統的思維定式，未雨綢繆、超前謀劃，立足全局、系統謀劃，著眼長遠、高位謀劃保山新農村建設和統籌城鄉發展問題。第二，要全面了解世界發展趨勢，全面把握國內發展大局，用發展的意識、發展的眼光、發展的戰略、發展的思維、發展的措施解決好新農村建設和統籌城鄉發展中存在的困難和問題。第三，要提倡凡是政策法規沒有明令禁止的，都可以大膽地試行；凡是外地成功的做法，都可以大膽地引用；凡是不利于科學發展的條條框框，都允許突破。第四，要倡導這樣一種風氣：先干不爭論、先試不議論、先做不評論，允許在探索中有失誤、不允許無所作為，在干中積累經驗、在干中完善政策。要在全市上下形成追求卓越、永不滿足的良好精神狀態和社會氛圍，增強加快新農村建設和統籌城鄉發展、跨越式發展的緊迫感和責任感。時刻擺正與人民群眾的位置，在任何時候、任何情況下，都要在決策上關注民生，在情感上貼近群眾，在行動上深入群眾，堅持不懈地為群眾謀實惠、辦實事、做好事。

3、強化組織領導，周密安排部署，確保統籌城鄉發展取得顯著成效。保山市各級黨委、政府要把統籌城鄉發展、建設社會主義新農村作為中心工作，放在突出的戰略位置，切實加強領導，不斷提高領導全市統籌城鄉發展、加快新農村建設的能力。為此，第一，建設強有力的統籌城鄉發展、加快新農村建設領導機構，由市委、市政府主要領導任組長、市級各相關職能部門為成員單位，下設規劃編制指導組、基礎設施建設和產業培植推進組、城鄉公共服務建設協調組，對全市統籌城鄉發展和新農村建設的領導、協調和督促，及時解決存在的問題。第二，市級與縣區各級、各有關部門要在規劃指導下，根據職能職責及各地的實際情況，確定統籌城鄉協調發展工作的重點，加強推進項目建設，通力合作，相互支持，緊扣規劃，落實推進統籌城鄉協調發展的各項任務。確立黨委、政府主要領導負總責，分管領導具體負責、班子成員協調配合，各部門和各縣區黨委政府負責落實推進的工作格局。

4、要強調規劃先行。規劃是統籌城鄉發展、加快新農村建設的龍頭，要從更高的層面、更寬的視野來考慮保山城鄉的架構、生產力的分布、要素的搭配，達到城鄉資源的最優化利用。第一，樹立城鄉統籌和新農村一體規劃的新理念，把規劃作為實施城鄉統籌和加快新農村建設的基本手段，引導和調控城鄉協調發展，加快新農村建設，形成分工明確、梯度有序、開放互通的城鄉空間結構體系。第二，要站在全省、全國、乃至于全世界的高度，高標準規劃中心城市。要對全市每個縣區進行中長期規劃，對鄉鎮、村委會、自然村進行規劃，避免重復建設。第三，要對重大產業發展項目、重大公共事業項目、重大社會發展項目進行科學規劃，合理布局基本農田保護區、居民生活區、工業園區、商業區、生態涵養區等。通過城鄉空間資源的合理配置，既保障全市的安全、衛生、公平和效率，又促進全市經濟社會、人口、資源、環境的協調發展。

5、試點示范，為統籌城鄉發展、加快新農村建設樹立榜樣。保山統籌城鄉發展、加快新農村建設是一項極為艱巨而復雜的系統工程，不可能一蹴而就，必將是一個長期的歷史過程，既急不得也等不得。要按照“全面規劃、分步實施、典型示范、整體推進”的原則，從保山實際出發，中心城區和中心城鎮做好城鄉統籌工作，壩區半壩區、貧困山區、邊疆少數民族地區做好新農村試點工作，以發揮示范引導、整體推進全市統籌城鄉發展、加快新農村建設的工作。一是要科學論證，慎重選擇示范點。二是要強化對試點工作的領導，明確領導和責任單位。三是切實做好試點發展規劃。四是要明確試點的目標和任務。五是要明確推進的時間表，將任務分解落實到各部門和各級政府，限期完成。六是協調推進部門和社會力量，從政策、項目、資金等方面向統籌城鄉發展、加快新農村建設的試點整合投入，形成“黨政領導、各級政府負責、部門協調服務，資源整合、推進有力、成效明顯”的運行機制和格局。

6、加大政府投入，建立健全統籌城鄉發展、加快新農村建設的財政金融政策。第一，建立城鄉一體的公共財政體制。一是財政部門要加大對農村的轉移支持力度，使城鄉共享發展改革成果。圍繞推進基本公共服務均等化，完善覆蓋城鄉的公共財政體系。二是深化全市財政預算制度改革，強化預算管理和監督，積極探索全市縣區各級政府間財力與事權相匹配的體制，加快形成全市統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付的規模和比例，增強基層政府提供公共服務的能力，加大對公共服務領域的投入。第二，提高公共財政的投入效益。一是調整財政支出結構，壓縮行政支出，加強對統籌城鄉發展和新農村建設的財政支出。二是采取財政貼息、適當補助、稅費減免等手段，引導民間資金投向公共產品和服務領域。三是完善民主理財制度，提高公共財政的公開性和透明度。四是嚴格執行政府投資項目的投入、建設、管理“三分離”的制度。第三，實行貸款優惠政策。一是政府對統籌城鄉發展和新農村建設的重點建設項目的銀行貸款給予貼息優惠，特別要加大對貧困縣（鄉）的貼息力度。二是充分發揮銀行小額貸款在解決城鄉工業、農業、第三產業扶持和增加農民收入中的重要作用，提升扶貧專項信貸資金的扶貧作用，創新小額信貸扶貧機制。三是各金融機構要加大對全市特色產業和優勢資源開發、節能減排和低碳企業的支持力度，使更多的資金投入統籌城鄉發展和新農村建設。第四，拓寬投融資渠道，改善農村金融服務。一是各級金融機構要把支持縣域經濟發展作為重要職責任務，建立銀企溝通機制，增強為縣域經濟服務的功能。二是深化農村信用社改革，充分發揮農村金融主力軍的作用。三是加快中小企業信用擔保體系建設，為中小企業融資和激活民間資本提供更為有力的支持。

7、著力提高農民素質，在培育新型農民上取得新突破。農民是新農村建設的主體，沒有新型農民就沒有新農村，沒有農民整體素質的提高和自我發展能力的增強，就不可能實現農村經濟社會的全面進步。第一，要引導農民樹立新思維。要大力推進社會主義核心價值體系建設，深入開展科學發展、社會和諧主題教育，國情、省情、市情、黨的農村方針政策和民主法制宣傳教育，全面提高農民群眾的整體素質，努力培養和造就一大批有文化、懂技術、會經營，具有經濟頭腦、法制觀念、創新精神、效率意識，能適應社會主義新農村建設的新型農民。第二，要幫助農民學習新技能。加大對農村經紀人、營銷大戶的教育培訓，培養和造就一支講誠信、會管理的農民企業家隊伍；大力開展農村實用技術培訓，培養和壯大一支能夠承擔和推進實用技術普及、推廣的農民技術員隊伍；加大農村勞動力轉移就業培訓的力度，培養和造就一支技能型、專業型、知識型的農民工隊伍。第三，要深入實施公民素質建設工程。加強公民素質、道德、誠信教育，用先進文化和健康文化占領農村陣地，激發廣大農民群眾熱愛家鄉、建設家鄉的熱情和信心，努力塑造思想解放、勤勞節儉、積極向上、品德優良的高素質農民。

8、力爭體制機制改革取得新突破?？茖W發展觀是指導經濟社會發展全局的重大戰略思想。要把貫徹落實科學發展觀作為深化認識、統一思想的重要內容，作為查找統籌城鄉發展、加快新農村建設中存在的突出問題、創新體制機制的重要依據，扎實推進體制機制的改革創新。第一，要按照第一要義是發展的要求，深化城市建設管理體制機制改革、資源性產品價格改革、財稅金融體制改革、國企改革，著力解決發展思路不清、速度不快、質量不高的問題。第二，要按照核心是以人為本的要求，積極構建堅持以人為本、改善民生的體制機制，著力解決執政為民意識淡薄、對民生問題關注不夠、對群眾合法利益維護不夠的問題。第三，要按照全面協調可持續的要求，深化環境保護的體制機制改革，強化生態文明意識，著力解決片面發展、盲目發展、只顧眼前發展等問題。第四，要按照根本方法是統籌兼顧的要求，深化資源配置、市域分工協作、外貿體制機制改革，牢固樹立全市“一盤棋”的意識，著力解決全局意識不強、有令不行、有禁不止、政令不暢的問題。第五，要堅持民主集中制原則，建立重大事項社會公示聽證制度，完善專家咨詢制度，建立健全民主科學的決策機制和執行程序，不斷提高決策的科學化、民主化和決策的透明度。

9、創新行政體制，構建服務型高效政府。第一，加大行政管理體制改革的力度，推進政府職能轉變。一是調整和完善政府行業管理機構，加強社會管理和公共服務部門建設，推進政府社會管理和公共服務的職能由城市向農村延伸。明確界定部門分工和權限，理順部門職責關系，健全部門間的協調配合機制。二是進一步轉變政府經濟調節和市場監管的方式，簡化審批程序，規范審批行為，加強事前服務和事中、事后監管，健全高效便民服務體系，創造良好的發展環境。三是要把推行行政問責制、首問責任制、限時辦結制、服務承諾制“四項制度”，作為營造良好發展環境的突破口，進一步強化干部的責任意識、服務意識、公仆意識和依法履行職責的法治意識，明確責任、細化任務、簡化程序、跟蹤問效，努力做到辦事速度最快、辦事環節最少、服務質量最優。第二，創新政府的服務方式。構建政府服務體系和運行機制，建立政務服務中心，對保留的行政審批事項統一納入政務中心實行集中服務，并在鄉鎮（街道）和村（社區）建立便民服務大廳和服務代辦點；建立人民群眾參與的監督機制，通過建立民主決策、政務公開、群眾評價等監督機制，把對政府決策的知情權、參與權和監督權交給群眾，由群眾來評判政府的行為和行政效能。

責任編輯：陳文興

C912.69

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1671-2994（2010）05-0124-04

2010-06-28

劉建文（1963- ），男，云南鶴慶人，中共云南省委黨校省情與政策研究所副所長、副教授。研究方向：民族經濟和民族理論與政策。

魯道臣（1963- ），男，云南昌寧人，保山市發展和改革委員會副主任。研究方向：城市經濟。