民營經濟發展與地方政府關系的研究綜述

邢孟軍

（中國社會科學院 經濟研究所，北京 100732）

民營經濟發展與地方政府關系的研究綜述

邢孟軍

（中國社會科學院 經濟研究所，北京 100732）

民營經濟是當前中國經濟結構中最活躍的組成部分。在民營經濟發展過程中，市場和政府都必不可少，市場是實現資源配置的主要途徑，政府是降低交易成本的主要制度供給者。對近年來地方政府在民營經濟發展過程中作用的研究成果進行綜合分析，對于深化這項研究及推進地方政府正式制度供給有一定的意義。

民營經濟；地方政府；研究綜述

政府在經濟社會發展中的作用，一直是經濟學中富有爭議的一個問題。目前，國內學術界關于當代中國民營經濟發展與地方政府關系的研究，已經有了一定基礎，且個案探討較多，尤其是以沿海地區為例的探討為繁。諸如：陳國權與麻曉莉合著的《地方政府制度創新與民營經濟發展——基于溫州的案例研究》①、李義豐的《試論地方政府在民營經濟發展中的作為——以潮州市民營經濟發展為例之分析》②、呂金記的《溫州經濟模式演進中的地方政府職能分析》③等都是此類研究的代表。在研究專著方面，2002年成立的浙江大學民營經濟研究中心，以民營經濟發達的浙江案例為研究樣本，出版了一批研究成果，包括《制度變遷與經濟發展（溫州模式研究）》、《中小金融機構與中小企業發展研究（以浙江溫州臺州地區為例）》、《臺州現象研究（民營經濟與制度創新）》、《轉型與發展：蕭山民營經濟研究》等。2005年成立的北京大學民營經濟研究院先后出版《厲以寧論民營經濟》、《關于民營經濟的思考》、《風物長宜放眼量——“非公經濟36條”落實情況區域調查》、《民營經濟精品論文選》、《民營經濟三十年》、《民營經濟概論》等一系列著作。2006年6月，浙江行政學院同國家行政學院公共管理研究中心、《中國行政管理》雜志社聯合發起召開“民營經濟發展與地方政府管理創新”學術研討會，與會學者提供了一大批地方政府與民營經濟關系的研究成果。概括起來，國內學術界關于民營經濟發展與地方政府關系的論述主要集中在以下幾個方面：

一、民營經濟發展過程中地方政府的政策保障

學者們普遍認為，民營經濟是符合社會主義市場經濟規律的產物，只要有合理的制度保障，它就能充分發揮與生俱來的趨利動力與自組織功能，從而極大地推動生產力的發展。地方政府與民營經濟是相互依存的關系：一方面，地方政府在就業、稅收和社會財富增加，乃至地方政府官員的職務晉升方面都離不開民營經濟的發展；另一方面，民營經濟的進一步發展也有賴于地方政府的政策支持，如市場準入、交易規則、銀行貸款、人才培養、技術升級等；民營企業要融入全球產業鏈，發展成為具有國際競爭力的企業，更離不開地方政府的有力扶持。④

改革開放之初，許多地方政府針對中央政府制度供給的持續不均衡，主動與中央政府進行艱難的制度博弈，從而緩減了民營經濟發展直面傳統制度束縛的阻力，為民營經濟充分利用各種社會資源，開展經營活動提供了有利的制度環境。方民生等研究了浙江省制度變遷與民營經濟發展的歷史，強調指出，在人口資源環境壓力和工商業方面的區域歷史條件共同作用下，浙江地方政府對本地民營經濟的“自發性”發展采取一種默認的支持行為。⑤史晉川、錢滔等認為，財政收入最大化的地方政府在民營企業的作用下，會推動有利于民營經濟產權保護和弱化政治約束的制度安排。⑥

在轉型時期，面對中央政策不明朗的情況，為了扶持民營經濟發展，地方政府往往會采取形式上“合法”的變通方式來保護民營經濟，如“掛戶”經營、“戴紅帽子”企業、股份合作制等。這樣，既降低了市場化改革給地方政府帶來的政治風險，又緩解了民營經濟發展與中央政府原有制度規定的摩擦和沖突，擴大了民營經濟生存和發展的空間。⑦這一時期，地方政府制定政策的立足點是如何排除影響民營經濟成長的各種制約因素，或者規避上級政府的某些強制性規定。

提出建立社會主義市場經濟體制的目標之后，地方政府制定政策的重點轉到規范民營經濟的市場行為，為民營經濟發展提供良好環境和政策服務上來。很多地方政府最大限度地擴大民營企業的經營自主權、經營范圍和經營方式，鼓勵扶持民營企業兼并收購鄉鎮集體企業及國有中小企業并給予稅收優惠。地方政府的政策支持使民營經濟取得了長足發展。國務院制定《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》以后，地方政府對民營經濟既大力鼓勵和支持，又加強引導和規范；既優化外部發展環境，又維護職工的合法權益；既著力解決企業融資難問題，又注意防范金融風險。在市場準入、財政支持、融資服務等方面，各地方政府都有針對性地采取了一系列有力的政策性服務措施。⑧

二、不同區域民營經濟的發展特色與政府作用

在推行家庭聯產承包責任制的初期，制度安排在地區間的差異主要體現在城鄉之間，農村與農村之間的制度差異很小。但在不同地區，農村之間的歷史條件和資源要素稟賦卻存在顯著差異，在釋放、重組和集聚各種經濟資源，實現資源優化配置過程中，不同區域的地方政府根據自身的歷史條件和資源要素稟賦，采取了不同的制度變遷方式和區域經濟發展方式，民營經濟發展也明顯表現出在發展路徑上的差異。有學者從自然資源的稀缺性、不可再生性、不可流動性導致壟斷性即競爭的缺失，進而導致租金（超額利潤）的角度進行研究，最后得出結論：資源大省的民營化程度低，非國有經濟比重低。⑨這也從一個角度表明，不同的歷史條件和資源稟賦影響著地方政府的政策選擇以至民營經濟的發展模式。

市場經濟是由計劃經濟改革而來的，計劃經濟使得民間自組織力量極端弱化，這就決定了中國市場體系的創新只能是由政府，尤其是地方政府的主導與扶持。與其它市場主體一樣，地方政府同樣有著自身的利益需求，地方政府對意識形態或政治風險的評估及回避政治風險的能力，影響著有關發展民營經濟的決策。地方政府會權衡民營經濟發展帶來的地方財政收入與可能誘發的政治風險成本兩者孰大孰小，如果通過采取一些變通措施，能夠有效降低個體私營經濟發展所誘發的政治風險，那地方政府就會更為大膽地鼓勵和支持民營經濟的發展。⑩也有學者從地方政府官員追求自身利益最大化的的角度來分析地方政府的政策取向，如果地方政府官員追求自身利益最大化的偏好與民營經濟發展形成了內在的利益兼容（包括個人升遷的可能性、在本地的威望與影響、家庭親友的獲利機會等），地方政府官員就有推動民營經濟發展的內在驅動力。?

還有學者在考察東南沿海的民營經濟發展時認為：“民營企業獲得成功的基本要素之一還在于能夠較好地處理與地方政府的各種利益關系。從實際情況看，沿海地區民營企業在創立之初，或多或少受到了地方政府的支持。特別是在經濟政策沒有徹底制度化以前，民營企業往往需求帶上‘集體企業’的‘紅帽子’，以爭取政策上的優惠。到了企業發展中期，隨著民營資本的壯大和企業規模的擴張，民營企業往往成為帶動地方經濟發展的支柱和地方財政稅收的主要來源，地方政府通過經濟環境、政策等方面的一系列優惠措施，積極扶持企業發展，最終形成民營企業與地方政府‘互惠互利’的格局。?”隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，沿海地區民營經濟快速發展，在市場經濟不發達的中西部地區，地方政府的角色沒有從計劃經濟時的“無限政府”行為模式中擺脫出來，前置性審批多、形象工程多、部門壟斷與行業壟斷廣泛存在。地方政府習慣運用行政干預手段而不善于運用市場機制去引導和調控經濟，難以形成強有力的市場主體。

更有學者從意識形態偏好的不同來分析不同地區的民營經濟發展差異：在不同地區各自歷史條件的約束下，那些較快、較為徹底擺脫傳統意識形態偏好的地方政府將促使民營企業迅速獲得組織的交易效率，從而使民營經濟進入一個持續地進行自主組織創新的過程，這是溫州模式的由來；那些擺脫傳統意識形態偏好稍慢的地方政府會以基層政權的形式參與企業發展，因而發展出具有模糊產權結構的鄉鎮企業，這是蘇南模式的由來；那些固守傳統意識形態偏好的地方政府，更看重國有企業對經濟增長的效應，這就導致其不能為民營經濟發展提供合理的政策環境，民營企業缺乏穩定預期，因而不能獲得效率上的比較優勢。?

在民營經濟發展較好的地區，地方政府創造出了各具特色的發展模式。其中學者研究的最大熱點是“溫州模式”?！皽刂菽Ｊ健笔侵冈诮洕w制改革和經濟發展進程中，通過需求誘致型和大膽超前的局部經濟體制改革所形成的一種區域經濟社會發展模式。?一些學者對溫州經濟發展中的地方政府職能進行了比較深入的探討。陳國權等認為，溫州地方政府在民營經濟發展中所形成的一條由自發到自覺的制度創新軌跡，是地方政府理性無為與求實創新相結合的結果。地方政府治域的規則設定與民營經濟發展的現實需求相互作用，實現了較大程度的耦合，從而使得有關民營經濟發展的新制度安排逐步確立。?張仁壽在對溫州市場經濟體制演進的考察中，認為溫州各級政府經歷了從“無為而治”到“有所作為”的轉變?；馮興元認為溫州地方政府在經濟發展中只是起到了促進性的、輔助性的、倡導性的作用?；朱康對進一步提出，溫州市場主體的成長沿著其固有路徑發展演化，并最后以其經濟績效改變了政府的政策導向?。

史晉川等人追蹤考察了溫州民營經濟的發展過程，認為地方政府的發展戰略選擇對區域制度變遷和經濟發展有著極其重要的引導和促進作用。史晉川等人還認為，地方政府在民營經濟發展過程中的行為也與區域經濟發展進程中計劃經濟的遺產有著很大的關系。計劃經濟時期中央政府投資相對較少的區域，地方政府對國家主導工業化戰略的認同程度低，比較容易擺脫對國家主導工業化戰略的路徑依賴，傾向于探索非國家主導的工業化新道路，從而更積極地重視、鼓勵和支持民營經濟的發展。?這類地方政府更傾向于為民營經濟創造比較寬松的發展環境，政府主要以政策為導向進行引領，并搞好服務工作，優化民營經濟的發展環境。?

海外也有一些學者對溫州模式進行了研究，其中影響較大的有美國加州大學圣芭芭拉分校教授艾倫·劉（AlanP.L.Liu）和美國西華盛頓大學副教授帕立斯（K.Parris）。艾倫·劉認為，在溫州模式下，當地黨政部門的靈活政策和基層組織的政治支持是溫州經濟發展的主要動力之一。?帕立斯在《地方積極性與國家改革：經濟發展的溫州模式》一文中對溫州地方政府在經濟發展中的角色作了比較全面深入的研究。他認為溫州模式的形成，是當地普通百姓與地方政府和中央機關相互沖突、妥協和長期談判的結果，在此過程中，地方干部起了關鍵作用。?

與溫州模式主要利用民營化和市場化的力量來推動工業化和城市化不同，蘇南模式更多依靠鄉村行政領導人和社區集體的力量，同時，以大中城市的工業為依托來發展民營經濟。蘇南模式的最初形式是20世紀70年代初的社隊企業。20世紀80年代是蘇南鄉鎮企業發展的黃金年代，這一時期的蘇南模式主要以社區集體所有制為主，社隊企業與鄉鎮企業主要是作為社區的副業存在。?20世紀90年代以來，隨著向市場經濟的加速轉型，“蘇南熱”漸退漸冷，一些學者甚至發出“蘇南模式已經終結”的感慨。新望在《蘇南模式的終結》一書中談到，蘇南模式本質上是一種政府超強干預模式、地方政府公司主義模式、政績經濟模式、干部資本主義模式，這是一種政企不分的集體產權制度安排，其內在的隱患造成鄉鎮企業治理結構的缺陷，導致嚴重的低激勵和負激勵。最終，由于外部宏觀經濟環境的變化加劇了蘇南經濟滑坡，尤其鄉村兩級面臨的債務壓力迫使改制成為惟一選擇。改制實質上是將企業徹底推向市場，以減少或消除政府對企業的控制與干預，確立私人產權，實行民營化和市場化的過程。?也有學者提出新蘇南模式的概念，并進行了系統研究，認為蘇南民營經濟大有前途。?

三、民營經濟發展與地方政府治理模式面臨的挑戰

民營經濟作為中國經濟進一步發展的重要突破口，它的演進迫切要求地方政府在弱化經濟建設主體作用的同時強化公共服務功能，“把區域中發展的強勢政府轉變為服務型的高效率政府”?。然而，隨著民營經濟的壯大，它對政府的獨立性也將與日俱增，不可避免會對地方政府的管理模式造成挑戰。

1、優化民營經濟的發展環境是服務型政府的重要職能。民營經濟作為漸進式改革中的增量部分，為整個國民經濟的增長做出了巨大貢獻，發展民營經濟已成為中國未來經濟政策的方向。優化民營經濟的發展環境，是事關國民經濟健康發展的大事，也是政府面臨的一個重要課題。優化民營經濟發展環境可以采取如下措施：第一，放寬市場準入，拓寬民營經濟的發展空間。第二，健全企業信用擔保體系，改革投融資制度。第三，樹立服務型政府理念，營造良好的投資環境。第四，幫助民營經濟實行現代化管理，培育發展特色行業，大力發展科技型、外向型、質量效益型企業，著力提高民營經濟的發展水平。?有學者提出，地方政府要著力完善以下措施：一是培育完善產學研結合機制，鼓勵高校、研究機構、企業三者合作。二是通過制定一系列稅收金融等政策或法律制度，構造一個有效持久的創新激勵環境，致力營造一種適合創新主體發展的氛圍。四是制定所有權和利益的分配原則以及項目的組織方式等，減少可能的摩擦，減少交易成本，提高合作的經濟效益。五是完善專利保護制度，對企業的創新成果進行保護。?

2、地方政府能否使民營經濟主體的參政行為成為民主政治的動力。個私企業主作為經濟上的成功者，具有一定的參政熱情和參政能力，然而，誕生于威權體制內的成功個私企業主階層不但沒有成為民主化的推動力量，相反，隨著其經濟財富的增長，有些個私企業主卻演變為反民主的因素：由于社會精英與地方政治精英的結構和利益重疊，經濟行為與政治權力的聯結十分緊密。這種關聯的建立主要通過兩種方式進行，即紅頂商人和裙帶主義的關系網絡，而其目標就是如何將公共權力私有化。?有學者在研究私營企業主階層與地方政府的關系后提出，私營主階層是寡頭還是士紳抑或其它？政府在促成其特定角色過程中又該發揮怎樣的功能？對這些問題必須進行更多更全面的實證研究。?

3、地方政府能否將民主政治作為政治改革的價值取向，是對地方政府管理創新的最大考驗。市場經濟希望通過制度安排，一是為市場主體合法的生產與經營活動提供激勵和保障機制。二是要求合理地規范和約束政府的行為，使有序競爭、自愿合作與平等交易能夠順利實現，這只有在民主制度中才能做到。也只有民主制度才能把公民對自身正當利益的追求確定為權利，并規定公共權力應以公民權利為基礎與目的。市場經濟規則與民主政治原則有著內在的親緣關系，市場經濟不單純是一種經濟運行方式，它是將社會各種要素納入市場流通之中，從而對人類社會發生全面影響的社會組織整合結構。這種社會整合結構的運作原理與民主制度的原理具有相容性：只有在市場制度中，各經濟主體才具有自主參與權。在這個意義上，社會主義市場經濟也可稱為民主經濟。?隨著民營經濟的發展，民主化進程是否能協同跟進也考量著地方政府的治理能力。

注釋：

①http：//biz.zjol.com.cn/05biz/root/ad/111.doc。

②《韓山師范學院學報（社科版）》，2006年第5期。

③《中國經濟評論》，2003年第3期。

④Parris，Kristen，Local Initiative and Reform：the Wenzhou Model of Development， the China Quarterly，1993，pp.567-575.

⑤方民生等著：《浙江制度變遷與發展軌跡》，浙江人民出版社，2000年版。

⑥史晉川、錢滔：《政府在區域經濟社會發展中的作用》，《經濟社會體制比較》，2004年第2期。

⑦?史晉川主編：《中國民營經濟發展報告》，經濟科學出版社，2006年版，第18-24頁。

⑧單忠東主編：《民營經濟三十年——思考與展望》，經濟科學出版社，2009年版，第44-46頁。

⑨朱恒鵬：《地區間競爭、財政自給率和公有制企業民營化》，《經濟研究》，2004 年第 10 期。

⑩史晉川：《制度變遷與經濟發展：“浙江模式研究”》，《浙江社會科學》，2005年第5期。

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責任編輯：陳文興

F121

A

1671-2994（2010）05-0157-04

2010-06-27

邢孟軍（1971- ），男，河南孟州人，中國社會科學院經濟研究所博士后。研究方向：中國現代經濟史。