職務犯罪初查工作的困難及對策

文◎趙冉冉

職務犯罪初查工作的困難及對策

文◎趙冉冉*

初查是我國檢察機關查辦貪污賄賂案件實踐發展的產物，是檢察機關受理貪污賄賂犯罪線索后，為了進一步判明是否有犯罪事實存在和是否需要立案偵查而進行的初步調查活動。一些舉報材料的真偽，能否立案基本都由初查來決定。初查既是對案件線索的篩選和過濾，也是對有價值的案件線索的深化和發展，既是立案的前提又是偵查工作乃至整個刑事訴訟活動的基礎。初查的基本任務就是獲取證據和有關信息，判明是否認為有犯罪事實需要追究刑事責任，從而決定是否立案。只有做好初查工作，才能使案件的順利突破成為可能。

《刑事訴訟法》雖然沒有對初查加以明確規定，但通常認為該法第86條關于立案前審查的規定可以作為初查的法律依據，同時，《人民檢察院刑事訴訟規則》對初查工作做出了相應的解釋，并規定初查的方法在于：一是僅限于詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據等措施；二是實施初查不得侵犯被查對象的人身自由和財產權利。這些規定決定了初查具有較大的局限性。

一、現階段初查工作存在的問題及原因

在職務犯罪偵查實踐中，初查工作還存在著許多問題，與訴訟活動對初查工作的要求還有相當大的差距。初查是偵查的準備和基礎，偵查是初查的繼續和深入。很顯然，初查在偵查案件的立案環節中處于中心地位，主要表現在以下幾方面：

（一）初查工作缺乏全局觀念，工作隨意性大

由于職務犯罪案件自身特點所決定，在案件的初查工作中，如何開展工作，工作開展到何種程度，受辦案人員的主觀影響較大。首先是對案件全局缺乏整體認識，工作方法隨意性大。在不違背初查工作原則的情況下，辦案人員可以依據自己對案件的整體把握來選擇不同的初查方法。其次是突破口選擇的隨意性大。尤其對那些涉及多起舉報事實的案件線索，要根據舉報線索的具體情況和實際需要來選擇和確定初查突破口。查辦過程中以哪方面事實為切入點開展工作，因受辦案人員主觀認識、工作方法等因素的影響也各有不同。再次是調查范圍及查辦深度隨意性大。受舉報材料質量的影響，對于那些個人舉報特別是匿名舉報的線索，反映的問題常過于籠統簡單，這類案件如果局限于舉報事實，多數情況下會無功而返，難以發現犯罪事實。只有通過對發案單位整體情況、涉案人職務職權范圍及其本人的全面情況進行深入分析，對案件線索進行深挖，才有可能發現隱藏在深處的犯罪事實。這些工作需要辦案人員既要有準確的分析判斷能力，又要有鍥而不舍的工作精神。

產生隨意性的原因主要在于：一是職務犯罪偵查工作本身決定。職務犯罪偵查大多數情況下都是“由人到事”，初查工作的焦點主要是圍繞被舉報人的所經辦的工作及其本人的工作職責展開。也就是說首先要確定被調查人，然后才能圍繞著事實收集和固定證據。這種情況下開展初查工作，對是否有犯罪事實發生存在著不確定的因素。二是辦案人員的素質不能適應新時期反貪工作的需要。職務犯罪偵查人員大多沒有經過專業培訓，靠的是傳統的師父帶徒弟的言傳身教，大部分工作方式和方法是在實踐中的約定俗成。但是面對職務犯罪的復雜情況和出現的新問題，檢察機關偵查人員的經驗性偵查已不能適應當前工作的需要。三是初查工作標準不統一。對初查工作質量的總體評價尚缺乏統一的標準。在大多數情況下，案件線索查辦或深或淺，均由辦案人員自己把握。四是對初查線索的管理還有欠缺，特別是對相關信息的匯總分析還不夠。各個辦案組在案件查辦上是各自為戰，缺乏一個信息匯總機構，對獲取的信息進行整理、分析、利用。這種現象的弊端是重復工作現象較多，辦案人員的信息占有量不夠，對案件的整體把握性差。而且獲取的信息缺乏系統的總結和分析，沒有形成共享，使很多有價值的信息得不到應用。

（二）案件初查的周期長

案件經過初查后，處理結果有二：一是認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當提請批準立案偵查；二是認為沒有犯罪事實的，事實不清、證據不足的，或具有《刑事訴訟法》第十五條規定情形之一的，提請批準不予立案。應追究黨紀政紀責任的，移送有關主管機關處理。對屬于誣告、陷害的舉報線索還應通過調查還被舉報人以清白。近年來的工作實踐表明，職務犯罪偵查工作的難度越來越大，單純依靠舉報線索進行簡單初查即可立案的案件少之又少。大多數的案件線索均較為籠統概括，所提供的信息量較為狹窄，需要在初查工作中開展大量具體細致的工作才有可能最終發現犯罪線索，而立案決策也越來越需要具有一定的風險意識。這些具體工作通常在短時間內很難完成，多數需要長期經營，不可避免的造成初查時間的延長。還有就是因被舉報人、主要知情人查無下落，以及其他原因使調查無法進行的線索而做緩查處理的案件，也需要耗費大量的人力和時間。

（三）初查工作取證難度大

當前職務犯罪有越來越復雜的發展趨勢，案件查辦過程中所涉及的領域越來越廣，對職務犯罪的取證工作也提出了嚴峻的挑戰。一是知情證人不愿、不敢作證現象普遍，特別是主要依靠言詞證據定案的行受賄案件，由于證人多是與被舉報人有共同利益關系，所以相關證據也就愈加難以獲取。二是獲取相關證據的程序復雜，部門間缺乏統一的協調配合，甚至影響案件查辦的進度。如：在銀行對涉案人員的存款情況進行查詢，不僅需要逐家銀行進行查詢，而且在銀行內部還存在著因更新系統而將本應保留的客戶資料刪除的現象。再如對手機通訊記錄的查詢，需要等待相當長的時間才能完成。這些因素都或多或少的制約著初查工作的開展。三是涉案領域專業性強，取證既要注意法言法語的應用，又要注意使用專有名詞和術語，以準確表述相應的事實。四是在承辦人內心，受秘密初查原則的影響，使得有些人的辦案思路受到局限，在取證工作中由于擔心暴露初查意圖而顯得顧慮重重。有時甚至會因貽誤戰機而導致案件無法順利突破。

（四）初查成案率處于較低的水平

初查成案率極低已經成為擺在我們當前工作的一個大問題。一方面是因為舉報線索質量普遍不高，有針對性地舉報少，不利于案件突破口的選擇，影響案件的突破。另一方面當前職務犯罪日趨復雜，各類經濟主體交織，從線索受理到初查成案，需要較長的周期。特別是一些重大復雜的線索，往往更需要長期經營。當信息積累到一定程度時，再適時啟動初查工作，才能實現良好的辦案效果。如果盲目的按照規定的時限進行初查，則會因為時機不成熟而導致出現夾生飯，或根本無法突破，而浪費了寶貴的案件線索資源。

另外，不僅提請初查報告、辦案安全預案等文書流于形式，而且一般線索的初查也存在著簡單核實的現象，疲于應付。按照工作程序撰寫的提請初查報告因受初查前掌握線索的局限等原因，多數情況下沒有實質性內容。對線索的分析較為膚淺片面，程式化的內容較多，缺乏依據舉報線索而提出的有針對性的方案。對一般的初查線索，在初查過程中有依據程式審查之嫌疑，不僅不能發現犯罪，突破案件，而且可能浪費線索資源，妨礙打擊效果，影響舉報人的舉報熱情。

因受“求穩怕撤”思想的影響，在初查向立案的轉化上有時舉棋不定，有可能錯失突破的時機，導致無法成案。職務犯罪案件在查辦案件的決策上具有一定的風險，一方面是依靠初查工作獲取的證據往往不能特別完善，合理懷疑的成分較大，需要分析判斷成案的可能性；另一方面即使是在初查階段已經獲取的證據，也會因這樣那樣的原因而發生變化，這種證據不易固定，未知因素多，可變性大的特點，在某種程度上也不利于案件的決策。

二、解決職務犯罪初查工作困難的途徑

（一）對初查的法律地位在法律上加以明確

我國在刑事訴訟法中沒有規定初查的法律地位，實踐中把初查作為立案偵查的前期工作，實際上是把初查與“偵查”作為并列的兩個階段。然而二者卻并不是完全獨立，初查工作實際承擔著大量的偵查任務，初查階段獲取的證據亦作為證據使用。而且，隨著查辦案件難度的逐漸加大，初查階段的工作任務也越來越重。應在刑事訴訟法中對初查加以明確規定，同時，對初查階段所使用的措施適當加以放寬，也即附條件的賦予初查階段一定的偵查措施，嚴格審批條件。通過相應措施的跟進，利于辦案人員在初查階段能在一定限度內放開手腳，從而促進案件的查辦。此外，應對經初查做緩查處理的條件作出更加明確的規定。如規定在一個月內被舉報人或主要知情人查無下落即可緩查。

（二）建立案件信息數據庫，探索案件線索經營的管理模式

檢察機關內部要堅持系統化管理，一要從基層院到高檢院層級建立案件信息數據庫，逐級賦予查看權限。信息數據主要由辦案人員采集錄入，其內容應既包括定案證據中涉及到的各類信息，又包括在查辦案件中收集的雖與定案證據關聯不大，但有價值的其他有關信息。由線索管理員負責案件信息數據庫的管理，定期對錄入的信息進行整理，并結合所受理的案件線索進行綜合分析。如北京市檢察機關現在采用的線索上管一級的工作制度，既就有利于從全市整體情況出發，合理調配案件線索，又突出強調了偵查一體化觀念，為案件線索信息庫的初步建立奠定一定的基礎。二要對舉報線索的反饋制度適當加以改革?，F行的線索移送后需在一個月內反饋查辦結果的要求在實際工作中大多數情況下難以實現，已經不再適應當前工作的實際情況，可采取如下三項措施一是對線索反饋的時間適當加以延長，給線索的消化以充足的時間；二是改變反饋的要求，以階段性反饋線索收集情況為內容，敦促對線索的查辦；三是強化線索評估機制，要求控申部門參加對經營線索的評估，加大對收集信息的整合力度。三要堅持用發展的觀點看問題，樹立線索經營理念，合理安排初查。線索經營，主要是針對那些雖具有可查性但線索卻并不明朗的案件。這類案件如果耐心經營，注重對相關線索的收集，掌握適當的初查時機，成案的可能性極大。因此對這類線索，首先要注重對其相關行業部門的工作內容、流程進行重點關注，特別是那些在權力運作過程中透明度差，受人為因素影響較大的工作環節，要注意信息的積累和分析，為查辦案件做好基礎性工作。其次是要注重線索信息收集的廣泛性。要開闊工作思路，拓寬線索信息的收集途徑和收集范圍，盡量做到收集信息全面、系統，為線索分析提供充分的依據。再次要嚴格把握初查時機，理性啟動初查工作。要充分利用信息情報系統提供的資料進行全面的分析論證，選擇適合的初查時機，及時啟動初查工作。

（三）適應當前形勢發展的需要，改革現有辦案模式

法律條文的修改變化和當前的職務犯罪偵查工作實際，對職務犯罪偵查工作的要求越來越高，只有改革現有的辦案模式，才能適應形勢發展的需要。一是偵查模式的改革亟待加強?，F有的二人辦案組查辦模式已不能適應案件突破的需要，特別是在案件突破的初期，需要投入大量的人力，這些都促使偵查工作逐步由單打獨斗向大兵團作戰的方向邁進。不僅如此，查辦案件的快速反應、相關技偵手段的運用、案件綜合信息的快速收集都對案件的突破起著舉足輕重的作用，以大兵團的協調作戰而代之成為形勢發展的需要。多個辦案組協同作戰對偵查工作的組織和指揮提出了新的要求。二是對領導決策方式的改革提出了更高的要求。職務犯罪偵查實踐中遇到突發事件的概率越來越大，對領導者風險決策意識的需要極為迫切。工作實際要求領導者必須具有更加準確的綜合判斷力和果斷的決策力，同時由于案件的可變性和不可預知性，導致案件的查辦必須要冒一定的風險已成趨勢。在風險決策過程中，要求領導者必須胸懷全局，從案件的整體情況出發，在大量占有信息的基礎上進行綜合分析，果斷做出決策。

（四）加強對辦案人員的培訓，提高干警的整體素質

一是加強思想教育，筑牢思想防線，增強辦案人員的使命感和責任心。反貪工作特點決定要求干警要有大局觀念和全局意識，因其面臨更多的誘惑而要求具備更為堅定的政治素質和相當的政治理論水平。因此，必須通過加強理念教育、警示教育，全面提高干警的政治素養和理論水平。二要強化基礎性培訓，提高查辦案件的能力和水平。案件的查辦需要辦案人員既應具有從事偵查活動所應具備的法律知識審訊知識和技巧、收集證據的能力及對問題的分析判斷能力等；又要具備其他相關專業和領域的知識，如會計、金融、證券、營銷等多方面的知識，熟悉和了解各種行業規則。要適應形勢發展的需要，不斷加強基礎性培訓，擴大辦案人員的知識面，不求最專但求全面。

*北京市西城區人民檢察院［100035］