論檢察機關作為環境民事公益訴訟原告的邏輯機理與程序設計

劉 超

(華僑大學 法學院,福建 泉州 362021)

論檢察機關作為環境民事公益訴訟原告的邏輯機理與程序設計

劉 超

(華僑大學 法學院,福建 泉州 362021)

當下各界對于檢察機關能否成為環境民事公益訴訟的原告存在爭議。檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟,除了由檢察權維護社會公正的功能及其權力內容作為基礎之外,還有其自身演進與展開的邏輯理路。有些國家和地區以檢察機關作為原告構建了各具特色的、卓有成效的環境民事公益訴訟制度,我國也應結合我國實踐,構建完善的環境民事公益訴訟制度體系。

環境民事公益訴訟;檢察機關;邏輯機理;程序設計

近年來,我國環境事件頻繁發生,其頻度之高、影響之劇、后果之嚴重已引起世人矚目。環境惡化已經成為直接危害國計民生的大問題。解決現實中嚴峻的環境危機是一個立體系統工程,本文的研究將表明,檢察機關作為法定主體提起環境民事公益訴訟是構建完整的環境公益訴訟制度的必然要求。

一、環境法制發展進程中環境公益訴訟的內在需求

我國經濟的飛速發展伴隨著嚴重的環境代價,人口驟增、生態惡化、氣候變暖、環境污染等重大難題已經成為中國取得可持續發展的“瓶頸”。解決環境問題、應對環境危機是一個綜合、立體的系統工程,需要采取多種手段協同努力。就現實來看,近些年來我國為了保護環境作出了多層次有效努力,“大部制”改革為完善環境執法提供了契機,從而也對完善環境公益訴訟制度提出了需求。

(一)立法層面環境法律體系的構建

作為從20世紀70年代才開始起步的新興部門法,我國的環境法經歷了從“無法可依”到“立法體系已基本完成”的階段,除了全國人大常委會頒布的《環境保護法》和5部污染控制法和與9部自然資源保護法外,還有為數眾多的行政法規、地方立法,僅環境標準就有數百項之多,可見我國已經非常重視環境保護的法律路徑?，F實社會中,很多環境法律在應對環境問題時制度實施績效不佳,這固然有環境立法脫離現實、嚴重超前或者滯后的弊病等因素,但已有的環境法律如何落實更為重要。

(二)環境保護部的成立與加強環境執法的努力

2008年全國人大會上進行的“大部制”改革為更為有效解決中國環境問題迎來了新的契機?！按蟛恐啤备母镒鳛樾姓芾眢w制上的一次深刻的改革,被人們稱之為有史以來最大、最重要的“分權改革”,其目的就是要將決策、執行和監督權有效地分立開來,同時又要把以前多個部門的執行權力集中到一起,以最大限度地避免政出多門,管理混亂。官方解釋和民間評論普遍認為環境保護部的成立是“大部制”改革的“亮點中的亮點”,從國務院直屬單位的國家環?？偩稚駷閲鴦赵航M成部門的環保部,可以更多地直接參與國家的綜合決策,解決環境保護的問題也就更方便、更有效、也更有力量。因此,環保部的成立的最重要意義在于加強環境執法,以此促進人類和環境的和諧關系,確保人民的生活水平和健康水平的不斷提高。

(三)環境司法層面的改進:環境公益訴訟制度拓展的時代契機

司法是維護社會正常秩序的最后一道屏障,環境保護需要立體保護,如果環境司法層面沒有相應改進,則所有努力將面臨功虧一簣的境地,這為環境公益訴訟制度拓展提供了良好契機和時代需求。環境資源對于人類而言同時具有兩種功能,它既具有作為人類的勞動對象的經濟功能,也同時具有作為人類生境的生態功能。所以,在傳統的訴訟模式和框架下,個人為了自身的“環境私益”所提起的訴訟可能會達到“主觀為私益,客觀為公益”的效果,比如生活在排放污水企業周邊的居民為了自身生活用水或者農業生產用水(比如養殖業)不被污染而對排污企業提供的訴訟,主觀上是為了保護自身的環境權益,①這時個人為保護自身環境權益而提起的訴訟具體是尋求公民環境權中環境資源利用權的救濟,這種訴訟的本身也是行使環境侵害請求權,參見呂忠梅.溝通與協調——論公民環境權的民法保護[M].北京:中國人民大學出版社,2005:44-48.但客觀上也能達到保護公共環境的效果。但是,大多數情況下,不屬于私人所有的公共資源則經常陷入“公地悲劇”而無人照管的局面,企圖以拓展傳統私益訴訟制度的努力必將使得對環境公益的救濟陷于客觀不能的現狀,因此,需要發展和構建專門的環境公益訴訟制度。環境公益訴訟是一種對應于“環境私益訴訟”的特殊的訴訟活動,具有“主觀為公益”的特殊性,它以保護環境公共利益為直接目的。

近些年來,環境公益訴訟成為了中國當下社會的一個“焦點”,環境公益訴訟的討論應該已經度過了“要不要”的階段,理論界和實務界開始把關注重點放在多提出解決問題的方案,尤其是具有操作性的司法實踐方案。[1]環境公益訴訟可以分為環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟。②也有論者根據提起訴訟的原告身份把環境公益訴訟細致劃分為普通環境公益訴訟和環境公訴兩大類型、五種具體形式,其中普通環境公益訴訟包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟,環境公訴包括環境刑事公訴、環境民事公訴和環境行政公訴三種形式,參見別濤.中國環境公益訴訟的立法建議[J].中國地質大學學報(社會科學版)[J].2006(6).這里重點討論環境民事公益訴訟制度。環境民事公益訴訟,是指一定的組織和個人為直接維護環境公益,對侵害環境公益者提起訴訟并要求其承擔民事責任,由法院按照民事訴訟程序依法審判的訴訟。相對于傳統民事訴訟,環境民事公益訴訟具有訴訟目的的公益性、起訴主體和責任主體的廣泛性[2]以及社會效果上的預防性[3](P15)等顯著特征?，F在學界和實務界關于提起環境民事公益訴訟的原告主體資格眾說紛紜、爭議不斷,集中在檢察機關能夠作為環境公益訴訟的原告。筆者認為,檢察機關作為環境公益訴訟的原告具有理論上合理性和現實必要性,并且在制度設計上具有可行性。我們可以細致剖析監察機關作為環境民事公益訴訟原告的內在邏輯機理,并具體設計其程序機制。

二、檢察機關提起環境民事公益訴訟的邏輯機理

檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟,除了由檢察權維護社會公正的功能及其內容作為基礎之外,還有其自身演進與展開的邏輯理路。從根本上而言,檢察權以維護社會公益為目的,環境公益是現代社會極為重要、面臨重大威脅、需要強力救濟的一種社會公益,其法律形式體現為環境權,因此,它也必然是檢察權預期保障的范疇。同時,訴的利益在法律個人主義方法論向整體主義方法論兼顧的背景下,也當然要拓展到環境公益。這些都構成了檢察機關行使檢察權以提起環境民事公益訴訟保障環境公益的邏輯機理。

(一)權利基礎——環境權的保障對檢察機關提起環境民事公益訴訟的內在需求

現代法律是權利法,必須以保障特定權利為中心,權利的實質是特定的利益?！盁o救濟即無權利”。反言之,救濟機制得以存在的合法性在于它是保障權利的需要,所以,環境民事公益訴訟也必須確立其程序運行的基礎——即環境權。環境權的性質決定了它在關注個體環境利益的同時也需要維護環境公益。目前,很多國家的環境民事公益訴訟制度設計直接以保障公民環境權利為中心,以具體程序性規定維護公民環境權益,例如美國的“公民訴訟制度”、日本的公害糾紛行政處理制度和公害健康受害行政補償制度等。

環境權理論制度以整個生態系統為保護對象和制度設計的著眼點,要求對環境資源生態價值肯定,對環境資源經濟價值與生態價值重新定位,反映了人類對于環境資源生態價值的追求。[4](P133)資源的環境利益超越了傳統的財產權、人格權等權利范疇和侵權理論與制度保護的范圍,需要創建的是一種全新的權利體系與制度。這一理論與現實背景決定了環境權理論的理論特色,即環境權是一種體系化的權利,是不同性質的權利遵循一定的標準和規則建立起來的“權利束”。這個“權利束”是一個復合性的權利而不是單一的權利,它作為一項基本的獨立的人權具有整體性與個體性相統一、公權與私權相統一的屬性。因此,環境權背后體現的利益也必然是整體性環境公益與個體性環境私益的結合體。而傳統的民事訴訟理論制度是以救濟個人利益為預期的制度設計,必然會忽視環境公益。因此,需要特定機關代表國家從維護環境公益角度出發防治環境侵害行為,而只有實現二者的結合才能保障復合性的環境權。正如上述分析,檢察機關是國家維護環境公益最好的代表者。

(二)程序基礎——訴的利益的拓展與檢察機關保障環境公益的邏輯演進

傳統民事侵權行為不具有負外部性,此時的訴權理論主張實體權和訴權之間是一一對應的關系,訴權是實體權利的請求權,只有實體權利受到侵害或者威脅事實時才能產生程序法的上訴權。但是,環境侵權行為具有負外部性,對個體環境權利的侵犯還會導致環境公益的損害,因此,原有的訴訟模式不能解決有效救濟環境權。而訴的利益理論凸顯了必須有專門機關作為環境公益的代表才能救濟環境權。

“訴的利益”,即原告就其私權主張請求法院予以裁判時所必須具備的必要性,所以又稱為權利保護利益或者權利保護必要。由此,在大陸法系,訴的利益成為權利保護要件之一,在具體案件當中,如果原告的起訴被認定不具有訴的利益,則案件不會進入實體審理程序。在傳統民事訴訟模式下,公民僅能對個體受到侵害利益主張權利救濟,而公共利益部分則被排除。而環境侵權行為同時侵害了個體環境利益與環境公益。如何通過訴訟途徑保護環境公益?前提是原告具有訴的利益,法院就完全可以通過擴張解釋將環境公益作為起訴者新的利益請求(如美學利益、休閑娛樂利益)納入到利益保護框架中來,但在觀念上尚不能被廣泛接受,而且這一處理也需要全民環境意識提高才能保護環境公益。而檢察機關作為原告代表環境公益,這樣當然對于環境民事公益訴訟享有訴的利益,很方便提起訴訟,保障環境公益。

(三)方法論基礎——檢察機關作為環境公民訴訟原告是法律從重視個人到兼顧整體的需要

訴的利益的公益化擴展、檢察機關提起環境民事公益訴訟以維護環境公益,這實質上與現代法學方法論的變遷緊密相關。個人主義方法論與整體主義方法論是社會科學研究中對社會科學發展有著相當重要影響的方法論。個人主義方法論是一種立足于個人視角研究學科問題的方法論體系,它以個人為分析問題的基點,通過對個人行為、動機、目的、偏好等方面的分析,來展現社會發展的基本脈絡。整體主義方法論,它指的是以整體作為研究的基點,通過群體行動的分析說明該學科的基本立場與基本內容的方法體系。[5](P80)個人主義方法論堅持的前提是,“任何行為都是由一些個人做出來的”、“社會的基礎是個人行為”和“整體無法被量化”。[6](P34)個人主義方法論為私法所秉持,無論是私人實體權利的設定還是法律訴訟途徑的救濟都是從個體出發、以個人為單位的。這種思維路徑在傳統私權體系下具有合理性。但環境權具有公共性和私人性的雙重屬性,個人環境權與整體環境權交織在一起,這來源于我們對于環境資源經濟功能與生態功能這雙重功能的認識與保護,也來源于對人的社會屬性與自然屬性這雙重屬性的重新認識。所以,在法律認識論中要兼顧個人主義方法論與整體主義方法論。因為在環境公益保護領域而言,秉持個人主義方法論的實體法和程序所堅持的權利行使及救濟視角,在訴訟法中將原告資格限于具有足夠利害關系的本人,這種制度設計在傳統社會并沒有問題,但在現代社會,尤其是在環境損害領域,受害人往往人數眾多,并且往往找不到特別明確的、傳統意義上的受害人,越是影響重大的環境損害越是難以與某個個人所受的具體損害聯系起來。如果堅持傳統的訴訟制度,那么,對于這些更加嚴重的損害,就沒有人可以提起訴訟,而這毫無疑問將損害全社會的利益。所以,在環境保護領域,環境公益的實現依靠個體環境私益訴訟很難實現,“公地悲劇”揭示個體理性可能會導致集體非理性,這時也需要吸收整體主義方法論指導的以整體環境公益作為分析單位和著眼點,有利于從環境公益上考慮法律在重構社會秩序、厘清社會關系中的作用。

三、檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟的具體法律制度程序設計

(一)以擴大法律解釋的方式確立檢察機關的環境民事公益訴訟原告地位

現在對于多種主體提起環境民事公益訴訟最大的制度障礙在于我國《民事訴訟法》已經對原告主體資格作出了明確規定,即該法第108條規定:有權提起訴訟的“原告是與被告有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。如何通過制度設計克服現行的“原告資格”限制?一種路徑是通過更新立法來重新賦予公民個人、社會團體和檢察機關的原告資格,但此舉必然要更新相關系列法律制度,而在成文法背景下法律要保持相對穩定性,不宜變動過快。因此,可以考慮另一種通過擴大法律解釋的路徑,對現行的“原告資格”進行目的解釋——直接利害關系的規定是為了保護其背后的利益,通過擴大法律解釋,這種利益的損害不僅僅指涉經濟利益,而且也包括一些非實質性的損害,如美感損害、美好環境享受利益的損害等,并且要確立環境私益與環境公益的內在關聯,檢察機關可以也必須作為環境民事公益訴訟原告來提起訴訟,以保護現有民事訴訟框架下環境私益訴訟所不能保護的非經濟性利益和環境公益。

(二)檢察機關提起環境民事公益訴訟的范圍

環境公益的保護必須鼓勵公眾參與,需要公民、社會團體和檢察機關三類主體作為原告提起環境民事公益訴訟?；谛试瓌t和避免資源浪費,這三方主體在提起環境民事公益訴訟范圍必須有所分工。必須限定檢察機關提起公益訴訟范圍,因為:(1)檢察機關作為國家監督機關需要承擔多種法定社會功能;(2)檢察機關作為社會公共資源,其啟動必須遵循節約原則;(3)正如有學者質疑的,檢察機關以多重身份和角色介入到民事訴訟,其所行使的民事審判活動的監督權必然會導致法院中立地位難保,其特殊的地位和權利(權力)也會產生使其與對方當事人之間的平等對話的困難。所以,檢察機關作為原告提起的環境民事公益訴訟的范圍必須嚴格進行法律限定,其原則是:(1)必須是影響重大的環境事件,環境侵害主體勢力強大、力量雄厚,個體公民和社會團體難以應對;(2)行政機關根據“依法行政”原則不能直接干預的,損害環境公共利益的民事主體的行為。

(三)檢察機關與行政部門的協調:檢察機關提起環境民事公益訴訟的行政程序前置

檢察機關與行政機關行使不同類型的公共權力,以共同實現維護公益的目的。但環境行政主管部門直接以貫徹執行各項環境保護的方針、政策和法律法規,以保護環境為首要職能。只有當環境行政主管部門在環境公益保護中的客觀不能的情況下,才需要監察機關的介入。所以,必須注重檢察機關以提起訴訟形式和環境行政主管部門以執法形式在保護環境公益中的協調。如果一味重視環境民事公益訴訟形式來保護環境公益,也會造成公共行政資源的浪費。所以,檢察機關提起環境民事公益訴訟時應設立行政前置程序,檢察機關在決定提起環境民事公益訴訟時,可以告知環境行政主管部門,以督促其采取有效措施以保護環境公益。只有行政執法在一定期限內沒有實現預期效果時,才能由檢察機關提起環境民事公益訴訟。

(四)檢察機關對環境違法者的威懾:檢察機關提起環境民事公益訴訟的告知程序

檢察機關提起環境民事公益訴訟不僅僅是為了追究環境危害者的責任,根本上還是為了制止環境違法行為,維護環境公益。當檢察機關準備進入訴訟程序時,若能威懾違法者,起到警示其停止環境不法行為并采取積極行為消除對環境不利影響行為的效果時,檢察機關已不需要再提起訴訟。因此,為了節約公共資源,檢察機關在決定提起環境民事公益訴訟時,可以采取類似于環境法律制度中限期治理通知書的形式,對潛在的被告發出內容和格式符合法律要求的通知,如果被通報人沒有停止違法行為并且采取積極措施消除不利環境影響,檢察機關就可以向法院起訴。

(五)檢察機關的舉證責任承擔

我國民事訴訟法針對環境損害的認定具有很強的技術性,環境侵害者和受害者之間存在著嚴重的信息不對稱。因此,需要在環境侵害案件中實行無過錯責任原則和責任倒置原則,規定主要證據由被告提供。檢察機關提起的環境民事公益訴訟同樣適用舉證責任倒置原則,但考慮到檢察機關作為國家專門的法律監督機關,具有調查取證、證據保全等方面的優勢,因此,應分配給檢察機關一定的舉證責任。

(六)檢察機關訴訟費用的承擔

檢察機關作為原告代表國家為維護環境公益而提起環境民事公益訴訟時,事先不用繳納訴訟費用,當原告勝訴時,由被告承擔訴訟費用。當原告敗訴時,免除原告訴訟費用,即由國家承擔法院審理案件的審判費用,實現審判成本的“公共負擔”,并設立專門的基金來負擔敗訴原告的律師費用、鑒定費用等。

(七)限制檢察機關撤訴制度

檢察機關提起的是環境民事公益訴訟,《民事訴訟法》第13條規定:“當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利?！钡h境民事公益訴訟并非是為了環境私益,而是為維護環境公益進行的訴訟,所以,一旦法院受理后,檢察機關就無權要求撤訴,并應按照法庭要求,積極參加庭審等訴訟活動。

(八)環境民事公益訴訟時效制度

我國《民法通則》第135條規定:“向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為二年,法律另有規定的除外?！薄董h境保護法》第42條規定“因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年,從當事人知道或者應當知道受到污染損害起時計算?！钡h境侵害具有長期性、潛伏性、累計性特征,需要相對較長的時間才能被人們所認識,而對于環境違法行為與環境公益受損的因果關系的確立更多地受到科技發展水平的制約,因此,在訴訟時效上應給予一定的放寬。

四、代結語:檢察機關提起環境民事公益訴訟的司法實踐試點

環保部的成立為增進環境執法效果提供了有利契機,此時也更需要改進環境司法以期發揮多種類型制度在保護環境公益中的協同作用。檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟是解決我國現實嚴峻環境問題、保護環境公益、救濟環境權的需要,而我國現有的法律制度體系和檢察機關的性質與職能也為檢察機關作為原告提供了可行性。我國現實社會中,檢察機關提起的環境民事公益訴訟也已經有不斷成為法律實踐,如2007年四川省閬中市檢察院日前對該市群發骨粉廠環境污染損害糾紛一案提起訴訟并且勝訴,2008年11月,江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市檢察院共同出臺的《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》規定人民檢察院對涉及侵害環境公益的民事案件,有權向法院提起環境民事公益訴訟。2008年12月,云南省昆明市和玉溪市中級人民法院環境資源保護審判庭相繼成立,在云南省環保審判庭的司法實踐所適用的模式是,檢察院及在我國境內經過依法登記的,以保護環境為目的的公益性社會團體可以作為環境公益訴訟的原告向人民法院提起環保公益訴訟。這些都表明檢察機關提起環境民事公益訴訟已經有實踐的迫切需求,其自身也根據實踐需求在發生制度上的自發演進,但還沒有形成完整的制度體系。在此基礎上,我們應該適時應對社會需求,重視檢察機關在提起環境民事公益訴訟中的獨特而重要的作用,構建完善的具體法律制度體系。

[1]陳晶晶.呂忠梅代表建議賦予個人提起環境公益訴訟權利[N].法制日報,2007-03-09.

[2]呂忠梅.看清環境公益訴訟真面目[N].法制日報,2007-04-15.

[3]鄭春燕.論民眾訴訟[J].法學,2001,(4).

[4]呂忠梅.環境法新視野[M].北京:中國政法大學出版社,2000.

[5]常怡,黃娟.司法裁判供給中的利益衡量:一種訴的利益觀[J].中國法學,2003,(4).

[6]張宇燕.經濟發展與制度選擇--對制度的經濟分析[M].北京:中國人民大學出版社,1992.

國家社科基金重大項目“環境友好型社會中的環境侵權救濟機制研究”(編號:06&ZD034);NRDC(美國自然資源保護委員會)委托項目——“中國環境公益訴訟制度研究”。

劉超(1980-),男,法學博士,華僑大學法學院講師,中南財經政法大學法學院環境資源法研究所研究人員,主要從事環境法學研究。