福建“省管縣”財政體制改革之我見

○羅承全

（福建省明溪縣財政局 福建三明 365200）

福建“省管縣”財政體制改革之我見

○羅承全

（福建省明溪縣財政局 福建三明 365200）

近年來國家多次提出“省管縣”財政體制改革措施，全國各地改革任務迫在眉睫。本文通過闡述“省管縣”財政體制改革的概念、內容和意義，并以福建為例提出了一些改革的策略和建議，以期能對“省管縣”財政體制改革提供借鑒或參考。

省管縣 財政體制改革 福建省

2002年，國務院批轉了財政部《關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》，對完善省以下預算管理體制作出原則性規定。從2003年起，浙江、湖北、河南、山東等省份先后根據本省的具體情況，將一部分歸屬于地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予給縣一級，并在財政體制上實行“縣財省管”模式。2010年3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中提出，要“健全省以下財政管理體制，完善縣級基本財力保障機制，推進省直管縣財政管理方式改革”，可見，“省管縣”財政改革國策已定，方向清晰。財政管理方式改革作為“省管縣”體制改革的一項重要內容，其核心內容就是省管縣財政體制改革。

一、“省管縣”財政體制的概述

所謂“省管縣”體制是指：省市縣行政管理關系由目前的“省→市（地級市）→縣（含縣級市）”三級體制轉變為“省→縣（含市）”二級體制，對縣的管理由現在的“省管市—市管縣”模式變為由省替代市，實行省直管縣模式，其內容包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。

“省管縣”財政體制改革是指省級財政將政府間收支劃分、轉移支付、財政結算、收支報解、資金調度、債務管理等權限改原來通過市級財政辦理為直接與縣級財政結算，以減少中間環節，提高財政資金效益和工作效率，促進縣域經濟發展的管理模式。

二、“省管縣”財政體制改革的意義

與原來的“市管縣”模式相比，“省管縣”體制具有以下幾點意義。

1、與憲法規定的四級行政機制相符

我國憲法規定的四級行政機制包括中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、縣、鄉（鎮），按照“一級政府一級財政”的要求，“省管縣”財政體制改革符合我國憲法規定的四級行政機制。

2、有利于減少管理層次，提高管理效率

省直管縣后，減少了市級中間管理環節，有利于增強省級調控能力，提高管理效率。

3、有利于緩解縣級財政緊張局面

在市管縣體制下，難以避免會出現市瓜分縣級財力的情況。實行省管縣后，省級財政可以直接將資金補助到縣，這樣有效避免了市刮縣的問題，同時又可使縣級將財政困難直接反映到省財政，使省對縣財政的扶持政策和補助資金及時落實到位，解決縣級財政存在的實際困難。

4、有利于促進縣域經濟的發展

制約縣域經濟發展原因除了自身發展能力不足的原因外，另一個重要原因是管理層次多，辦事效率低，權力下放不夠。實行“省管縣”后，通過合理放權，能充分提高縣級發展經濟自主權，促進縣域經濟發展。

三、福建省推行“省管縣”財政體制改革所面臨的困難和問題

為緩解縣鄉財政困難、增強省級宏觀調控能力，福建省從2004年前后也開始對“省管縣”財政體制進行探索。2009年12月，福建省財政廳發布了《關于進一步深化省管縣財政改革的意見》，對前幾年的改革成果進行了總結，并對進一步深化改革提出四點意見。目前，福建省在政府間收支劃分、轉移支付補助、項目資金上報與指標下達等方面，實行了較完整的“省管縣”財政體制，而在資金調度、預決算編制、年終上下級結算等方面，仍通過市級財政進行辦理。這種過渡體制存在的原因，主要是目前要在全省全面深入推行“省管縣”財政體制還存在較大的困難和問題，具體來說有以下幾點。

1、行政區劃未理順，行政管理與財政管理不同步

“省管縣”財政體制改革，最重要的是在理順省、市、縣各級政府之間關系的基礎上，科學劃分財權與事權，國家雖然提出了“省管縣”的方略，但對于市級政府如何改革、定位的問題卻尚未明確。目前的縣鄉財政困難，一方面與縣鄉經濟發展程度有關，另一方面也與不合理的財政體制存在很大關系。由于各級政府間關系沒有理順，使得在財權與事權上也難以實現科學合理的劃分，從而無法合理劃分“省管縣”后各縣的財政收支水平。

2、“鞭長莫及、管理缺位”的現象可能會出現

實行“省管縣”前，福建省級財政只需同9個地級市財政發生業務關系；“省管縣”改革后，省級財政不僅要繼續同原有的9個地級市聯系，還需同原“市管縣”下的26個市轄區、14個縣級市、45個縣直接聯系，這樣管理對象就增加到94個。管理幅度的擴大，無形中給省級財政增加了壓力。當前社會經濟活動方式越來越復雜，而各地情況又存在諸多差別，如何把握各縣的社會經濟發展狀況和政策需求，加強信息溝通和工作指導等財政管理工作，將給省級財政帶來巨大挑戰。

3、縣級情況向上及時溝通有一定難度

福建多山，閩西北的縣多屬于山區縣，目前交通基礎設施建設相對來說還較為落后。實施“省管縣”后縣級需到省城福州匯報工作，相對“市管縣”來說，路程增加，所需時間加長。此外，由于省級財政管理對象增加，給予每個縣匯報情況的機會、時間減少，因此縣級情況向上溝通難度加大。

4、各縣之間發展不平衡，制定“省管縣”財政體制較為困難

福建東部沿海各縣具有交通、港口、對臺先行等區位優勢，基礎設施建設較為完善，縣域經濟發展良好；而中西部的三明、南平、龍巖的大部分縣因交通不便、基礎設施建設落后等原因，發展相對滯后。如東部沿海的晉江市（縣級市）2009年地方級財政收入37.07億元，而地處福建中西部的三明市（地級市，含本級及所屬12個市縣區）地方級財政收入僅為37.96億元，兩者財政收入居然不相上下。如此懸殊差異的財政狀況是制定“省管縣”財政體制面臨的又一重大挑戰。

四、進一步完善福建“省管縣”財政體制改革的建議

經過近幾年不斷的改革試點，福建所有的縣市均搭建了“省管縣”改革框架，但就改革的內容來看，在資金調度、預決算編制、上下級結算等方面離財政部“省管縣”要求還有一定差距。如何進一步完善福建“省管縣”財政體制改革，筆者認為主要做好以下幾點。

1、完善改革相關配套政策措施

“省管縣”改革的內容不僅包括財政體制，還包含人事制度及其他審批權限等行政體制，因此在改革“省管縣”財政體制的同時應完善相關配套政策措施。首先，適當調整市級行政管理職權范圍。沒有行政管理體制上的配合與支持，“省管縣”財政體制將難以順利運行。其次，完善省以下轉移支付體系。實行“省管縣”財政體制，就是要加大發展縣域經濟的支持力度，提高財政資金效益，緩解縣鄉財政困難，促進整個社會經濟持續、健康、全面、協調發展，而這一切都需要有一套科學合理的轉移支付體系來實現。最后，完善相關法律法規?！笆」芸h”財政體制一大特點是規范化和法治化，順利實施“省管縣”財政體制，需要有相關的法律法規來予以保障。

2、加快網絡信息管理平臺建設

實行“省管縣”財政體制改革后，一方面省級財政管理對象、管理幅度和管理內容大幅增加，需要在財政工作中提高管理水平、改進管理方式、提高管理效率。另一方面，縣級情況向上溝通難度加大，需要一個能快速反映基層情況的工作平臺?！敖鹭敼こ獭弊鳛楣藏斦母锏闹匾獌热?，是提高我國財政管理工作信息化、現代化的必然選擇。目前福建大多數縣市均已建立該系統，因此依托“金財工程”系統開發“省管縣”網絡信息管理平臺，有助于提高財政管理水平和管理效率，加快“省管縣”改革進程。

3、區別對待，穩步推行

對經濟基礎較好，自身發展能力較強的縣來說，實行全面徹底的“省管縣”的財政體制，能給予該類縣更大的自主發展權，縣域經濟將有可能得到進一步發展壯大；而對一些縣域經濟基礎薄弱、自身發展困難、對市級財政依賴度高的縣來說，“省管縣”的財政體制有可能減弱市對縣的支持，更不利于縣域經濟的發展。因此，在實施“省管縣”財政體制時，應根據各縣的實際情況區別對待：對閩南沿海大多數發達縣市實行較為全面徹底的“省管縣”財政體制；對地處閩西北發展相對落后的三明、南平的大多數縣則暫時維持目前的管理方式；今后待這些縣市經濟發展了再逐個推行，采取“成熟一個、推行一個”的方式穩步推行。

“省管縣”財政體制改革作為我國近期財政改革的一項重要內容，各地在實施改革時，一定要結合實際情況因地制宜地采取適宜的改革措施，切不可盲目采取“一刀切”的方式，在對強縣放權促發展的同時，加大對薄弱地區的扶持力度，促進整個經濟協調健康發展。

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[2]龐明禮：“省管縣”：我國地方行政體制改革的趨勢[J].中國行政管理，2007（6）.

[3]劉笑萍：關于省直管縣財政體制改革若干問題的思考[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2009（3）.

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