美國總統擴大外交權的主要途徑

孫麗娟

（長春教育學院 科研處，吉林 長春130061）

美國總統擴大外交權的主要途徑

孫麗娟

（長春教育學院 科研處，吉林 長春130061）

美國建國后，特別是20世紀以來，總統的外交權與國會相比，一直呈現著增長的趨勢?？偨y主要通過增加對外政策機構、簽訂大量行政協定、擴大立法參與權三大途徑擴大其外交權。

美國；總統；外交權；擴大途徑

美國建國初期，總統與國會的外交權是相對平衡的。從立憲者的最初目的來看，是想確立一種國會稍微占優勢，但國會與總統二者大體上呈現均衡狀態的關系格局。但隨著歷史的發展，這種格局發生了變化。一個最顯著的特點是二者關系由均衡狀態向總統占優勢狀態發展。這種變化有其一定的歷史必然性和合理性。探討、分析美國總統擴大外交權的幾個主要途徑，有助于我們對這種變化的進一步理解。

一、增加對外政策機構

美國建國初期，只有較少的幾個政府部門（國務院、財政部、司法部、陸軍部和海軍部），從事政府工作的人員也比較少。而今天美國行政部門機構龐大，設有13個大部和數百個其他組織和機構，政府工作人員達600多萬名。其中，對外政策機構本身也比較龐大。據統計，國防部人員數量最多，雇傭了400多萬文職和軍職人員，每年國防預算支出達3 000億美元。另外，其他機構如國務院、中央情報局、美國新聞署以及國際開發署也都從事著外交活動，而商業部、能源部也時常從事外事活動并參與外交決策。

美國總統機構擴張主要經歷了三個高潮。一是20世紀30年代羅斯?？偨y的“新政”時期，二是二戰和冷戰時期（羅斯福、杜魯門和艾森豪威爾總統時期），三是60年代約翰遜總統為實施“偉大社會”計劃而擴充機構時期。在二戰之前，羅斯?？偨y為應對危機雖然主張擴展自己的外交權，但由于美國孤立主義的盛行，國會對總統擴充外交權還是有戒備的。因此，對外機構并沒有增加，其機構規模和人數也比較少。導致對外機構增加的一個重要因素是1947年通過的《國家安全法》，這項法案被視為“經國會通過并有總統簽署的最重要的機構法案之一，因為他為當代對外政策機構奠定了基礎”[1]。國家安全法主要改組了涉及國家安全的三個領域——國防、情報和總統政策顧問。通過改組，將軍隊納入國家安全委員會。這些部門的建立使總統在外交決策上直接依賴于他們提供的情報、分析和建議，從而使國會的影響力降低。

在對外政策機構擴展過程中，總統也強化了自己對外交機構人員的任命權?？偨y的五項人事任命對其外交決策有重要影響，他們分別是總統國家安全事務特別助理（國家安全顧問）、國務卿、國防部長、中央情報局局長、財政部長，這些人領導著五個最重要的對外政策機構：國家安全委員會、國務院、國防部、中央情報局和財政部。其中，對總統外交決策起重要影響的國家安全事務特別助理的任命不需要參議院同意?？偨y辦公廳主任等總統信任的官員由于被視為是總統個人的工作班子，也不需要經參議院同意。一般來說，總統提名內閣對外成員及大使等，雖須經參議院同意，但總統在行使這項權力過程中參議院一般不作出反對表示。但在一些特殊情況下，總統的任命會引起爭議。如布什總統提名原德克薩斯州參議員約翰·托爾擔任國防部長時就引起了一些爭論。因為他在國會任軍事委員會主席和其后任政治顧問期間與國防工業界交往過密，而且其生活不檢點、酗酒，最后參議院沒有同意任命。另外一個案例是1987年里根總統任命羅伯特·蓋茨為中央情報局局長以及1991年總統再次任命蓋茨時，由于他曾參與過“伊朗門事件”而引起參議院的強烈反對。

國會同意增加設置國家涉外機構，是出于國家整體安全的考慮，是對緊張的國際間的沖突和戰爭做出的反應。如1947年《國家安全法》的出臺就是適應于二戰后冷戰的需要而通過的。因此，對外機構的擴張是有其特定的環境要求的。當對外關系緊張時，總統就試圖通過建立新的機構，增加外交工作人員來強化自己的權力。由于增加機構及人員編制需要經國會同意才能實現，使總統在擴充權力過程中也必然受到國會的制約。因此，雖然國會也意識到建立新的行政機構會增加總統在外交事務中的權力，但國會也有自己的目的，議員們也想通過新設機構增加國會的影響。正如杰里爾·A·羅賽蒂所說：“由于國會不愿將新機構置于總統權限之下，許多這種機構是通過政治妥協而建立的。國會同意設置這些機構旨在使他們成為在行政部門中繼續施行國會影響的工具?！盵2]對外機構的設置無疑受到這一思路的支配。但從后來的結果看，對外機構如國家安全委員會、中央情報局等都直接受到總統的領導，它們成為推行總統對外政策的決策、咨詢機構和行動部門，它們在對外事務中對國會的幫助是有限的。

二、簽訂大量行政協定

按照美國憲法規定，總統一方面擁有對外人事任命權，如任命大使、公使的權力，另一方面有經參議院三分之二多數批準與外國簽訂條約的權力。由此憲法規定可以看出，總統一方面可以決定與哪些國家建立外交關系；另一方面總統又有權以締結條約形式與外界進行交往，決定建立什么樣的政治關系、經濟關系、軍事關系，是否參加國際組織，是否結盟，等等。

按照早期的國際慣例，國家間的重大外交是通過締結條約的方式完成的。因此，美國憲法規定總統在行使締結條約權力時需要參議院的多數批準，這樣安排的意圖是國會能夠分享對外決策權。然而，憲法并沒有明確規定什么樣的事項和關系不屬于締結條約范圍，正因為標準的不存在，導致總統在運用這一權力時經常繞過參議院的多數批準的限制，以行政協定方式同外國締結具有條約性質的內容?？偨y這種行使外交權的變化無疑是利用了憲法規定上的不足，逃避國會的參與和監督，從而在實際的外交活動過程中擴大了自己的權力，也進一步保證了自己的優勢地位。

下表標明了各時期簽訂條約和行政協定的數目

從上述統計資料來看，在美國建國后的一百年內，總統簽訂條約和行政協定數目基本上是持平的。從1940年以后，條約數目急劇下降，而行政協定數目呈跳躍式上升，表明總統的對外權力也急劇增長。從近80年的對比來看，總統使用條約的形式已經非常少見，絕大多數都使用行政協定。

對于總統來說，通過行政協定來處理對外關系，有著諸多的便利條件。一是行政協定可以免除參議院的限制，勿需參議員的批準，而條約卻需要參議院三分之二的絕對多數批準。當條約有爭議時，很難獲得國會通過。這是總統考慮使用行政協定的一個重要原因。其次，使用行政協定也是總統出于工作便利的考慮，因為在條約簽訂后，還需要行政協定來履行條約。當然，由于上個世紀以來，國家之間經濟往來日益頻繁，對一些外交事務關系的處理不需要以條約的形式來進行，只有行政協定就可以了，這也是導致行政協定增多的一個原因。

三、擴大立法參與權

按照美國的憲法條文規定，總統為行政首腦，掌握行政權，但由于美國的憲政體制不僅僅是三權分立，而且相互參與和制約，因此，總統也就部分地擁有了立法參與權?？偨y立法參與權的擴大主要表現在以下三個方面。

（一）立法提議權

立法提議權是指總統向立法機關提出立法建議和召開國會特別會議的權力。按照憲法規定，總統不能向國會直接提出法律草案，但在國會開會時卻可以提出國情咨文。國請咨文是總統向國會通報各種情況以便國會了解，作為立法時參考。除國情咨文外，根據1921年《國家預算和會計法》，總統要在國會開會15天內向國會提交下一個財政年度的預算報告，也就是預算咨文。根據1946年《就業法》規定，總統每年1月份向國會提交經濟咨文，主要陳述國家經濟形勢并提出政策建議。此外，總統還可以提出特別咨文。

憲法規定：“總統應隨時向國會提出國情咨文，并將其認為必要而妥善之措施提請國會審議?！钡诤髞淼陌l展中，國情咨文的作用不斷增加，由開始的通報情況變成立法建議。這主要表現在：國情咨文的范圍越來越廣，涉及到政治、經濟、軍事、外交等各個方面；國情咨文對立法的影響越來越大。自羅斯?！靶抡币詠?，不管是內政還是外交，咨文逐漸成為國會立法的一個重要來源。在很多情況下，國會直接把總統的咨文作為立法草案，稍加改動和審議，便予以通過。因此，總統實際上擁有了立法的創議權。盡管憲法規定這項權力是屬于美國國會的，但在大量的對外立法中，如軍事、外交、外貿、對外支援等立法活動中，大量的立法建議來自于總統的提議?？偨y實質上的立法建議權，使總統在對外政策制定上對國會施加更大的影響，使對外決策權傾向于總統一邊。

（二）立法否決權

按照憲法規定，國會通過的法案必須經總統簽署后才能生效。在總統簽署過程中，總統擁有批準與不批準的權力。在早期的立法活動中，總統較少地運用否決權，從而使國會的立法得以順利通過。但從克里夫蘭總統開始，總統運用否決權的次數增加，至富蘭克林·羅斯福上臺后，運用否決權的次數達到頂峰。在其任總統期間，否決立法總數達到635項。進入20世紀以后，美國逐漸在世界舞臺上擴大了自己活動的空間，參與國際事務也越來越多，這就使國會在對外立法過程中不得不考慮到總統立法否決的制約力。當國會意識到總統可能會否決這項立法，而國會又沒有三分之二多數的反否決人數把握時，就會慎重考慮這方面的立法。因此，立法否決機制的存在，不僅僅是一種事后的制約，在否決實施之前，也會產生較大的心理甚至是事實上的影響。比較典型的事例是，在中美建交后，是否給予中國最惠國待遇問題，國會總是反對，而總統出于整體利益和中美關系考慮，總是否決國會的法案。這一事實表明總統方面在中美關系中居于主導地位。

（三）委任立法權

委任立法權是國會制定法律原則，具體立法條文和技術細節由行政機關制定的一項立法程序。委任立法是當今西方國家立法形式的一個重要變化，美國更具有典型性。

美國的行政機關不擁有直接的立法權，但通過委任立法權在實際上獲得部分立法權。委任立法在美國早期已經存在，但行使的次數非常有限。這一方面是與國會議員的非專業化有關，另一方面也是與立法數量較少有關。進入20世紀以來，雖然議員的專業化水平有了較大提高，然而隨著立法的專業化、技術化趨勢的快速發展，國會立法仍然使議員們感到力不從心。在這種情況下，國會逐漸把大量專業性、技術性較強的對外立法委任給行政機關，如海洋、航空、航天、對外軍事等領域的立法。

以上是美國總統擴大外交權的主要途徑和表現。當然，總統外交權強化還表現在其他方面。如總統可以通過秘密外交方式，繞過國會制定對外政策。典型的事件是1972年尼克松總統與我國建立外交關系，消息公開后國會感到震驚，因為這樣重大的外交關系，竟然沒有與國會協商、通報。還有，近年來總統在對外政策制定上更多地依賴外交政策顧問和智囊團，較少地依賴國會的正式機制。這些變化說明總統的外交權在進一步擴大。

[1](美)S·F·比米斯著,葉篤義譯.美國外交史（第一冊）[M].商務印書館,1985.280.

[2](美)杰里爾·羅賽蒂著,周啟明,傅耀祖譯.美國對外政策的政治學[M].世界知識出版社,1997.73.

[責任編輯：賀春健]

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1671-6531（2010）04-0003-03

2010-06-21

孫麗娟，女，吉林集安人，長春教育學院科研處副教授，碩士。