論黑龍江省農業自然災害的風險防范

張 平

(大慶師范學院經濟管理學院,黑龍江 大慶 163712)

論黑龍江省農業自然災害的風險防范

張 平

(大慶師范學院經濟管理學院,黑龍江 大慶 163712)

黑龍江省是全國九個重要的商品糧基地之一,其糧食商品量、商品率和糧食凈調出量均居全國首位,但同時黑龍江省又是一個受自然災害影響較大的省份,每年的糧食產量都會因自然災害的發生而受到影響,從而給全省農業生產帶來一定的波動性,更主要的是會使國家糧食安全受到沖擊,并在一定程度上制約了農民收入的持續穩定增長。通過對黑龍江省農業自然災害基本特征的把握,深刻地對黑龍江省農業自然災害風險防范中存在的主要問題進行剖析,在此基礎上有針對性地提出風險防范對策建議,以期為政府決策提供參考。

農業自然災害;風險防范;農業保險;黑龍江省

一、黑龍江省農業自然災害的基本特征

黑龍江省因氣候條件、地形地貌、土壤成分及植被狀況等難以控制的自然因素和諸多錯綜復雜的社會經濟因素,其農業自然災害具有如下特征:

(一)災害類型以干旱和洪澇為主

在黑龍江省的各種農業自然災害當中,尤以干旱氣候引起的受害受災面積最大,洪澇災害次之。從新中國成立初期到2006年,黑龍江省由于干旱和洪澇氣候條件而導致的成災面積達到了7.6億畝,占農業總成災面積的84.1%,二者年均受災面積、成災面積分別為1872.5萬畝、786.3萬畝和946.3萬畝、517.1萬畝,占全省年均農業受災總規模、成災總規模的54.9%和27.7%、50.7%和33.4%。特別是1997年到2007年間,干旱和洪澇災害所致的受災比重更是分別高達57.0%和23.9%(如表1所示)。

表1 黑龍江省1997—2007年各類農業氣象災害的受災面積(單位:萬畝)

干旱逐漸成為氣象災害主導。根據相關研究對1800年以來的干旱和洪澇資料和史料的研究,發現200多年來,黑龍江省重澇出現的頻率分別要高于旱和重旱。這表明歷史上多數地區是比較濕潤的,但從分析研究中也可以發現,最近30年來,這一規律逐漸被打破,尤其是20世紀90年代中期以來,旱災頻繁發生,1999—2001年連續3年出現春旱連夏旱,2007年夏天伏旱連延,隨之2008年春季旱情十分嚴峻。通過氣象災害統計資料顯示,目前黑龍江省已經進入旱期,特別是1997年到2006年的十年間,干旱災害所致的受災比重更是高達57.0%(如表2所示),而且未來10年干旱災情出現的概率在60%以上。

表2 黑龍江省1997—2007年農業氣象災害各災種受災比例(單位:%)

(二)氣象災害呈現顯著的地域性特征

黑龍江省緯度較高,地勢復雜,熱量資源不足,且年際變化較大,作物需求和資源的供應之間存在突出矛盾,喜溫作物和晚熟品種經常受低溫和早霜凍危害造成大幅度減產。此外,黑龍江省降水的季節和地域分布調和不均,且由于農業水利基礎設施建設薄弱導致調蓄能力較差,因此,旱澇和低溫災害頻繁肆虐我省。

黑龍江省地域遼闊,地形條件多樣,地區間氣象狀況差別相對較大,農業氣象災害分布不盡相同,其主要特點為:西部地區易干旱,東部地區易受洪澇災害影響而中部地區多冰雹天氣;沿江地區多內澇而山坡地區易出現早霜。以全省農業低溫氣候災害為例,南部地區低溫冷害發生的頻率要大于北部地區,西南部地區和中部地區發生一般冷害的風險較其它地區要高,而發生嚴重冷害的風險北部地區明顯高于南部地區。[1]如發生冰雹相對集中的區域分布在哈爾濱—蘭西—明水一線和伊春—雙鴨山—綏芬河一線。

(三)氣象災害的時間特征

對黑龍江省農業氣象災害時間特點的考察可以從季節性、階段性和連續性這三個方面來展開。

1.季節性。黑龍江省素有“十年九春旱”之說,春季易旱,所以抗旱搶墑、提早播種就成為每一年度備春耕的首要任務。同時,每年7—8月份夏秋之交時節為強降雨時期,極易發生洪澇災害。

2.階段性。由于氣候的周期性變化,農業氣象災害也表現出明顯的階段性特點。自1949年以來,黑龍江省共發生過10次夏季低溫冷害,其中20世紀60年代和70年代分別為3次,50年代、80年代各為2次。從強度上看,1957年、1965年、1972年和1983年為60年來較大的冷夏年,但自從1983年以來并未發生明顯的低溫冷夏年?，F階段,黑龍江省正在經歷百年以來最溫暖的時期,而這種變暖趨勢自20世紀70年代末就已經開始,且變暖的趨勢還將持續下去。

3.連續性。農業氣象災害往往一出現就會連續幾年或幾個季度,對農業生產和農村生活造成的危害極大。1956—1957年、1964—1965年和1971—1972年,這三個時期都是以低溫冷害加內澇為主要的災害類型,1957年、1969年和1981年幾乎整個生長季都持續出現低溫天氣。

(四)多種自然災害類型交互作用

黑龍江省自然災害給農業生產帶來的風險往往不是由單一的災害類型所導致的,而通常是幾種自然災害交互作用的結果,并且這種交互作用是由惡劣的氣象條件引起的一系列連鎖災害。最典型的例子當屬2007年夏季的哈爾濱地區伏旱連延,流量較小的地表徑流和人工塘壩幾近干涸,給種植業生產帶來嚴峻挑戰,與此同時,由于天氣干旱少雨,農業病蟲害肆虐,大豆蚜蟲病害凸顯,農民大量噴灑農藥,但是緣于高溫和干旱,農藥的殺蟲效果集聚下降,使得當年的大豆產量大幅減少,農業生產蒙受重大損失。再者,由于長期的干旱天氣,容易引起耕地和草場地表的干燥,致使農業生態系統平衡被打破,蝗災和鼠災盛行,也會給農業生產和農村生活帶來相當大的打擊。此外,黑龍江省春旱情況比較嚴重,加之春季大風天氣頻繁出現,這兩種氣候條件相互疊加極易出現揚沙天氣,對農作物生長和畜禽養殖產生了不利影響;夏秋之交多雨且降雨強度較大,位于山地和丘陵地帶的農田和畜牧區經常會遭遇強降水導致的山體滑坡和泥石流等突發性農業地質災害。

(五)土地沙化與水土流失趨勢明顯

黑龍江省西北部和東南部地區都面臨著土地沙化和水土流失給農業生產帶來的巨大威脅,這種局面的出現,一方面是自然地理環境作用的結果,另一方面,也是最為關鍵的,人們在利用自然資源的同時對環境造成了嚴重破壞,過度放牧、毀林毀草開荒、亂砍濫伐和礦藏的開采迫使草場、和森林的植被承受著掠奪性的開發,土壤沙化和水土流失作為自然界犧牲的衍生品隨之而來,造成耕地規模的自主性較少,已經為保障糧食安全敲響了警鐘。由于土地沙化問題嚴重,已經致使黑龍江省西部草原面積從解放前4萬平方公里減少至本世紀初的1.19萬平方公里,同時造成土地生產力下降、沙塵天氣盛行、土地沼澤化及植被破壞等一系列自然和生態問題。截至2005年,水土流失也已經造成黑龍江省大小興安嶺南麓林緣較建國初期平均后退了100公里以上,全省黑土區的黑土表層每年流失0.5—1厘米,僅松嫩平原坡耕地每年就流失表土3000—3500立方米,同時嚴重的水土流失還導致黑龍江省黑土耕地表層和耕作層土壤有機質含量下降至2.5%—6.5%之間,降幅達50%以上。

二、黑龍江省農業自然災害風險防范存在的主要問題

從上述分析可以看出,在未來中長期內黑龍江省的農業自然災害的形勢依然很嚴峻,這就需要行之有效的災害風險防范系統來應對,然而黑龍江省現有的農業自然災害風險防范體系還存在一系列問題影響其功能的有效發揮,具體來說體現在以下四方面:

(一)農業自然災害的監測、預警能力低

農業自然災害風險防范的關鍵在于事前的預警。當前的科技水平對重大自然災害的監測、預警、預報能力距離人類社會發展的需求仍有差距,極端天氣氣候事件和未來氣候變化趨勢的預測預報的能力還有待提高。[2]由于技術水平的制約,預警信息傳遞仍然是廣大農村防災減災的薄弱環節。黑龍江省是我國農業大省、資源大省、生態大省、畜牧大省,是國家重要的商品糧基地、商品糧戰略儲備基地,其糧食安全、森林草原濕地等生態安全、人民生命財產安全等氣象保障任務十分繁重。但全省隸屬于國家氣象部門管理的地面觀測站僅有83個,幾乎一個縣一個,在更小的地方可以說沒有站點,氣象網絡建設比較稀疏,遠遠滿足不了氣象服務的需求,特別是對中小尺度天氣過程監測能力嚴重不足。這樣在氣象信息數據的建設以及氣象災害的預防上不可避免地會出現一些紕漏。如,2005年的黑龍江省沙蘭鎮事件,因為那里沒有觀測站,離沙蘭鎮50公里遠的寧安市觀測站的降水量僅為0.8毫米,而氣象站對在沙蘭鎮出現100多毫米近200毫米的降水就無法觀測到。

(二)預防農業自然災害的農業基礎設施薄弱

農業自然災害風險防范的基礎在于農業基礎設施,然而黑龍江省農業基礎設施薄弱,主要體現在以下三方面:

1.農田基礎設施建設投入不足。國家逐步提高農業投入的總體水平,確保每年地方財政對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。[3]黑龍江省從2000年開始,每年省級財政收入的增長幅度在20%左右,市、縣的增長幅度一般也在10%以上,但對于農業投入的比率僅增長0.9%。市、縣兩級對農業的基礎設施投入就更小了,且存在著投資渠道分散,投資規模偏小,投資經費少,以至于用于農業生產發展、基礎建設的投資過少,農田基礎設施建設不足,不能對農業自然災害進行強有力的抵御。

2.基層農技推廣隊伍建設得不到重視?；鶎愚r業抗災救災不可忽視的力量是農技推廣隊伍。經過建國以來多年的建設,黑龍江省基本形成了一套從省到鄉鎮的農技推廣網絡。但經過歷年的機構改革,基層縣鄉的農技推廣機構進行撤并、取消和人員編制的取消,造成了農技人員的嚴重流失。而且對現有的農技推廣人員未辦理養老保險手續,使其不愿意從事該項工作。同時,對農業技術推廣體系的建設投入不足,農技人員沒有獨立的站房,缺乏農技推廣必要的儀器設備和試驗示范基地等設施,這些從側面造成了農業防災減災措施不能順利的展開。

3.農機化建設支撐力度有限。在抗澇抗旱中,農機是農業抗災救災的主要依靠力量,發揮著重要作用。黑龍江省農機化水平在全國處于前列,但農業機械結構并不合理,糧食播種、收割、加工等機械化水平高,而作為自然災害頗多的地區其抗旱、排澇的機械化程度并不高,機械配置不完善,特別是有些地區的設施陳舊,亟待更新。

(三)農業保險發展緩慢

農業自然災害風險的保障在于農業保險。通過農業保險農戶可以穩定農業的生產經營,提高農業的綜合生產能力,將農業生產經營中存在的風險以較小代價轉移到保險公司,以保障農業生產穩定持續地增長;保險公司通過農業生產、防災、銷售等各環節的風險管理和市場化運作等環節來提升農業抵御自然災害,提高處置災害或疫情能力。黑龍江省是受自然災害影響最為嚴重的地區之一,農業要發展,農民要富裕,就必須加大農業保險的發展力度。但黑龍江省的農業保險一直處于萎縮狀態,出現了與新農村農業發展要求嚴重不相適應的現象。即保險業整體發展迅速,農業保險卻發展滯后;農業保險虧損嚴重,賠付率極高;費率標準偏高,投保比率較低,農業風險保障嚴重不足?？陀^來說,黑龍江省農業保險存在著各種各樣的問題,農業保險缺乏法律法規的支持、商業化經營機構落后、農業再保險體系缺失、從業人員的素質不高及廣大農民保險意識過低等,這些問題嚴重制約著黑龍江省農業保險的發展,同時使得農業保險的作用未能充分發揮出來。

(四)農民自身素質低

農業自然災害風險防范的的重要因素是農民自身素質。而黑龍江省的農民自身素質偏低。首先,黑龍江省農民的整體受教育程度偏低,農村居民的文化水平有限,對農業氣象、生態環境、地理特征等農業生產條件沒有形成系統性的認識,對待農牧業生產總有“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的觀念,而且由于信息的不對稱,農民大多憑借個人經驗來認識各類農業災害,對當地經常發生且危害十分嚴重的災害類型缺乏全面了解,導致農民在農業風險管理的風險識別環節存在不足,容易產生懈怠心理,從而放松警惕,對實施有效的農業自然災害風險管理極為不利。其次,農民由于缺乏現代農業經營觀念以及對先進、實用技術的掌握不足,將直接影響對農業自然災害風險的控制。黑龍江省擁有廣大農區,零星分散的小農戶本身受到經營規模的限制,且農業生產資料的自由流轉受到農民認知的阻礙,農業生產很難形成規模經濟效應,這樣在構建大中型農田水利設施、中低等農田改造、動植物疫病防控等方面都存在效益低下的問題,防災減災力度大打折扣,依然留有弊病和漏洞。此外,為增強農作物或養殖動物抵御自然災害的能力,各級科研院所與農業技術推廣部門都在加強對新品種、新技術、新方法的研發與推廣工作,如在農作物育種環節引入抗性基因以提高農作物在惡劣自然條件下的生存能力,但是新品種的推廣需要有新技術和新方法的配合,正是由于廣大農民在思想認識上受傳統影響較大,對新品種心存芥蒂,甚至對相關技術和方法缺乏信任,這樣一來,作為農業生產經營的最微觀主體,農戶對自然災害風險的控制力度十分有限,難以從根本上提高農業自然災害的防災減災能力。

三、黑龍江省農業自然災害風險防范的對策建議

根據灰色系統預測模型GM(1,1)對黑龍江省幾種主要農業自然災害的發生規模與成災面積進行預測的結果顯示來看,黑龍江省農業生產面臨的自然風險形勢十分嚴峻,各級政府和全社會應予以高度關注與重視,積極采取措施盡量減輕災害損失。

(一)加強農業防災減災法制體系建設

政府行政部門要重視災害風險管理的實施工作,建立健全強有力的災害應急救助法制體系。[4]首先,政府行政部門應該進一步加強有關災害管理和救助的法律體制建設,可以從以下方面入手:

1.制定綜合的災害管理法、救災基本法,以及洪水、干旱等重大災害的災害管理法,完善部分配套的法規體系,加強各個地方災害立法建設,加強各地方災害執法隊伍建設,使救災行為走向法制化軌道。

2.定全省的減災總體規劃,并將其納入社會、經濟發展的總體規劃之中,使經濟建設與災害防治工作協調進行,促進彼此的發展,同時還應該在國家減災總體規劃的原則指導下,逐層制定各有關部門、各級政府切實可行的減災規劃方案,對已存在的災害規劃進行重新的審議、補充、提高、完善。

3.制定各級政府重大自然災害的應急預案,并形成統一的體系,進而補充現有的單一法律體系的不足,用于明確減災參與主體的責任和義務,指導政府、有關部門、居民在重大災害發生后做出緊急反應,協調行動,減輕災害損失[5]。

(二)建立科學的災害防御體系

農業自然災害具有較強的不可預測性,但根據歷年的災害情況可以找出一定的規律,因此,必須建立一套災害防御體系,來避免或減少災害的發生,黑龍江省作為農業自然災害高發的地區更應該加強防范體系的建設。一是建立災害預警系統。氣象部門、農業部門要利用氣象資料和先進的儀器設備,科學地綜合分析,及時、準確地對旱澇災害和生物災害進行預測預報,及時發布相關信息,為領導科學決策提供依據。本文通過灰色系統預測模型的預測,得出干旱災害將逐漸成為困擾黑龍江省農業生產的主導災害類型,并且在未來中長期內發生重大或特大型旱情的概率較大,因此為提高氣象預報準確率黑龍江省應加快氣象改革。黑龍江省本身擁有眾多的行業氣象臺站,林業、農墾、監獄、石油、軍民航、哈爾濱飛機制造公司等9個部門設立的氣象臺站哨有295個,其中農墾、森工部門的臺站數量較多,占專業臺站的71%。但是現在各個氣象臺之間目前只是技術上的資源共享,有需要的時候可以相互傳資料,在行政上他們各有歸屬單位,如農墾氣象臺(站)歸屬農墾總局管轄,森工氣象臺(站)歸屬森林工業總局管轄。因此為了提高氣象預報準確率,提高氣象監測能力,必須要突破各氣象臺(站)行政上的歸屬。將這些行業站臺歸屬于國家氣象部門統轄,在原有防范預警體系的基礎上整合資源和技術設備,重組技術設備和監測手段,在充分發揮技術設備作用的基礎上,實現各個系統之間的相互連接與溝通,在整體上對自然災害形成優勢的預警作用;同時黑龍江省還要注重預警專業人才的引進與培養,引進國家或外省專家對黑龍江省的農業自然災害情況進行預測,對各種數據進行分析、整理、綜合、研究等,并依據實際情況提出相應的實際的預警對策,以此來達到防御系統建立的目的。二是要建立嚴密的組織指揮系統。市、縣、鄉層層成立防災減災領導小組,制定應對自然災害的應急預案,切實規范其預警、響應、處置程序和辦法,增強其可操作性,為防災減災提供有力的組織保障。三是要建立和完善災害救助系統。[6](P92-97)加大輿論宣傳,讓千家萬戶了解避災、防災和抗災的重要性,搞好救災應急物資儲備,著力提高搶險救災的裝備水平,增強應急處置能力,在搞好災害性預測預報的同時,抓好抗災種植技術的培訓,讓農民掌握減災和抗災技術,使他們從茬口安排、農藝措施和保護性栽培等措施上主動防災抗災。

(三)大力發展農業災害保險

農業保險因其風險大、收益低,所以一般的商業保險公司不愿意開展相關的業務,所以多數農業保險都是政策性保險,這就需要政府的積極主導和推動。特別像黑龍江省地域寬廣、農村人口基數大、農戶經營分散且規模很小的狀況使農業自然災害引起的損害賠償工作很難開展,這就更需要政府加強領導、組織協調和行政推動。首先,要在政策上大力地支持,成立政策性的農業保險機構,把農業保險視為農村救濟、農業貸款、農產品價格保護、農民福利等政策的一部分;同時在保險農戶銀行貸款優先等金融政策和減免農業保險營業稅和所得稅等財稅政策等方面給予了支持。其次,在財政上大力支持,由政府出資建立政策性農業保險公司的部分初始資本和農業風險管理基金。[7]再次,在以政策性保險為基礎的前提下,應鼓勵商業保險公司積極參與到農業保險當中。另外,為了降低農業保險的風險水平,還應該建立農業再保險體系。黑龍江省的農業災害發生率頗高,且巨災發生的可能性也是存在的。面對農業巨災,保險機構都會設立農業巨災風險基金,這樣一來就可以用積累的農業巨災風險基金購買再保險,建立農業保險的雙重防線,提高農民抗擊災害的能力,降低了保險機構承擔巨災的風險,這在一定程度上維護了保險公司的利益,增強了它的抗風險能力。

(四)加強農業基礎設施建設

農業基礎設施建設是防災減災工作的主要內容,只有做到充足的準備才能有效地應對災害的突發。從黑龍江省的災害情況看,應加大對農業基礎設施的投入,一是要加強農田基礎設施建設,增加旱澇保收農田面積。要對年久失修的排灌水利工程進行除險加固、清淤除障、修復水毀工程,確保旱澇災害發生時能夠積極的采取措施進行減災抗災;修建農田溝渠配套設施,做到旱能灌、澇能排,增加有效灌溉面積,減輕干旱和洪澇危害產生的經濟損失;在小范圍內設立小型農田水利工程配套設施,可以大力的推廣噴溉、滴灌等節水技術,減少水分的蒸發和水利灌溉設施中水量的流失,做好灌區泵站節水技術的改造工作,使灌溉水的利用率得到有效地提高;擴大塑料大棚的覆蓋面積及膜覆蓋育(秧)苗的應用范圍,以確保春季寒流未對作物的生長產生影響,提高水利設施的防汛抗旱能力和抵御洪澇災害能力。二是要建立健全動植物疫病防疫體系。近年來的動物防疫體系得到了一等程度的加強,但植物檢疫體系還非常薄弱,對發展外向型農業十分不利。三是要穩定基層農技推廣隊伍。[8]基層農技推廣隊伍是農業農村工作的第一線,直接指導農業防災減災工作,要按政策法規保障機構,落實好經費。四是要加強農業農機化建設,增加機械提水抗旱的投入,組織農機抗旱服務隊,實施小型農業機械補貼政策,增加農民自身進行機械提水抗旱的能力

(五)努力提高農民素質,增強農業風險防范意識

由于黑龍江省當前農民的素質較低,廣大農民對農業自然災害的防災和減災問題認識不足,所以應該把提高農村居民的科學文化素質和技能水平作為培養農民風險防范意識的突破口。

首先,在全省農村普及義務教育的基礎上開展農村成人技能教育培訓,為農民創造良好的學習環境與知識、技術的獲取渠道。其次,利用現代信息技術大力發展農村遠程教育,為農村培育有文化、懂技術、善經營、會生活的新型農民。再次,創新“三下鄉”活動形式,向農民傳播農業市場信息和農業保險知識,加大對農民進行農業保險方面的介紹與講解力度,使農民對農村新型金融形式有進一步的認識,提高農民的農業風險防范意識。最后,注重發揮農村“能人經濟”效應,適度發展農業規?；洜I,大力推動農村經濟發展。

此外,政府行政部門要加強農業防災減災法制體系建設和災害風險管理工作;要高度重視生態環境建設以及建立農業災害的物資儲備制度和救災專項基金,研究推廣避災減災工程技術,切實提高自然災害風險管理水平,達到防災減災的目的。

[1]李文亮,張冬有,張麗娟.黑龍江省氣象災害風險評估與區劃[J].干旱區地理,2009,(5).

[2]李世奎,霍治國,等.農業氣象災害風險評估體系及模型研究[J].自然災害學報,2004,(1).

[3]張昶,胡志全.黑龍江省農業自然災害風險管理及其對策研究[J].農業經濟問題,2008,(S1).

[4]王國敏.農業自然災害的風險管理與防范體系建設[J].社會科學研究,2007,(4).

[5]張書庭.加強黑龍江省農業災害管理的構想[J].黑龍江社會科學,1996,(5).

[6]馬宗晉.中國重大自然災害及減災對策(總論)[M].北京:科學出版社,1994.

[7]劉榮茂,邱敏.我國農業自然災害與農業政策性保險[J].災害學,2007,(3).

[8]史培軍.中國自然災害、減災建設與可持續發展[J].自然資源學報,1995,(3).

黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目(編號:11544007)。

張平(1975-),男,管理學博士,大慶師范學院經濟管理學院副教授,主要從事企業管理和農業經濟管理研究。