從《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》看基層檢察院的建設方向

文◎王 立

從《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》看基層檢察院的建設方向

文◎王 立*

編者按：本期檢察大講堂的主講是二級高級檢察官王立，中共黨員，研究生畢業。自1981年3月開始從事檢察工作，歷任書記員、助理檢察員、檢察員、反貪科副科長、科長、副檢察長、反貪污賄賂局局長（兼）、黨組副書記、黨組書記、檢察長，現任北京市朝陽區人民檢察院黨組書記、檢察長、檢察委員會委員，中國政法大學兼職教授。多年的一線工作，使其打下了扎實的檢察理論基礎并積累了豐富的實踐經驗，多次參加中紀委、高檢院專案辦理，先后榮立個人一等功一次、二等功三次、三等功四次及多次嘉獎。擔任檢察長后，注重加強基層基礎建設，不斷探索創新工作機制，推動檢察工作科學發展，先后帶領北京市東城區人民檢察院和朝陽區人民檢察院獲得“全國十佳檢察院”的殊榮。

北京市朝陽區人民檢察院坐落于北京市東四環紅領巾橋畔，現有在編人員231人，是北京市最大的基層檢察院。該院每年受理批捕、起訴案件近7000件，占全市檢察機關辦案總量的17%；近三年來，共受理各類職務犯罪案件近300件，立案偵查70余件80余人，90%以上為大要案。近年來，該院致力于加強執法規范化建設，重點從完善組織機構、加強制度建設，創新辦案機制三方面入手，先后設立案件督察室、公訴督導組、輕刑快審處，率先在全市探索刑事和解、開展“非法證據排除規則試點項目”研究，案件質量顯著提升，逐步建立了富有朝陽特色的執法規范化體系。該院堅持把檢察文化建設作為檢察工作的重要內容，始終圍繞塑造朝陽特色檢察職業精神、服務檢察中心工作開展檢察文化建設，凝練“勤學敬業、務實求新、為民執法、團結奮進”十六字院訓，在全院形成了共同愿景和價值訴求，為推動檢察工作發展凝心聚力。該院積極創建學習型檢察院，規范和完善教育培訓機制，扎實地開展崗位練兵活動，建立朝陽檢察人才發展團隊和青年檢察官訓練班，形成了濃厚的學習氛圍，促使全院執法水平不斷提高。先后榮獲 “全國先進基層檢察院”，“全國基層檢察院規范化建設示范院”，“全國十佳基層檢察院”，榮立集體一等功；反貪局榮獲“全國五一勞動獎狀”；控告申訴檢察處被評為全國檢察系統“文明接待示范窗口”、榮立集體一等功；共獲得國家級榮譽31項，市級榮譽275項。

閃光的業績猶如一顆顆耀眼的鉆石鑲嵌在歷史的天幕上，嶄新的未來將會是建業者們腳踏實地的又一次啟程。最高人民檢察院已制定了“四年基層人民檢察院建設規劃”，基層人民檢察院如何理解和貫徹好這一綱領性文件，確信您從王立檢察長的精彩講課中（節選）一定會有意想不到的收獲……

20 09年年初，最高人民檢察院印發了《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》，提出了“執法規范化、隊伍專業化、管理科學化和保障現代化”的基層院建設方向，這是今后一段時期指導我們基層院建設的綱領性文件。如何理解和貫徹好“四化”方向，是需要基層檢察院認真研究的問題，在此我結合多年來的基層工作實踐，談談自己的看法。

一、以提高檢察執法公信力為核心，大力加強執法規范化建設

規范執法行為，是保證執法公正的前提和基礎，是檢察業務建設的核心內容。而執法公正與否，對檢察機關執法公信力有著決定性影響。檢察機關執法公信力是檢察機關行使法律監督權過程中對社會的信用和社會公眾對檢察機關行使法律監督權的過程和結果的信任，缺乏執法公信力，會極大阻礙法律監督職能的發揮，極大打擊人民群眾對司法公正的信心。因此要從講政治的高度認識和解決好執法公信力問題，切實通過加強執法規范化建設，提高檢察機關公正司法的水平，樹立國家專門法律監督機關最權威、最公正的司法形象。

《規劃》將執法規范化建設作為基層檢察院建設的首要方向，并提出要“加強過程控制和質量管理，強化對執法辦案易發問題及重點崗位、環節的控制和監督。完善案件質量評價指標體系，建立辦案質量和效率預警機制?！背浞址从沉思訌妶谭ㄞk案的內部監督機制是在規范化建設中的重要位置和作用。

目前，執法規范化建設中的問題突出表現在：一是在執法觀念上，還存在著重實體輕程序、重打擊輕保護、重配合輕監督、重法律效果輕社會效果的思想；二是在執法標準上，部分檢察人員對法律政策和辦案標準把握不準，存在貫徹情況不統一的問題。三是在執法能力上，還存在法律監督能力不強、辦案質量不高的問題。四是在執法監督上，還存在著執法管理系統不太完善、監督管理機制不夠完備、執法責任落實不太明晰等問題。上述問題，直接影響著檢察機關的執法公信力，對檢察機關的司法權威產生極大的負面影響。

我認為，要解決上述問題，貫徹落實《規劃》對執法規范化建設要求的途徑主要有：一是要加強規范執法理念教育，牢固樹立理性、平和、文明、規范的執法新理念。提高規范執法的自覺性和主動性，使規范執法成為一種習慣、一種常態，實現執法辦案政治效果、法律效果、社會效果“三效合一”。二是要探索創新機制，新的形勢要求檢察機關要時刻關注執法辦案中出現的新問題，創新工作機制，從服務大局的角度，促進執法規范化水平的不斷提高。建立完善新的工作規范，不僅可以為執法人員提供明確的行為依據，還有利于深入研究與之相關的理論與實踐問題。三是要建立健全各項規章制度，完善執法規范化體系。深入分析自身工作狀況，查找制約執法規范化的原因，細化和落實各項法律法規，建立完善的執法行為規范體系，真正解決規范化執法的瓶頸問題。四是要加強監督制約、完善執法規范化考核機制，建立執法責任、執法管理和執法監督體系。以責任落實保障規范執法，堅持健全制度與狠抓制度落實雙管齊下，確保法律規定和各項規章制度得到嚴格執行。

二、以檢察文化建設和學習型組織創建為抓手，大力加強隊伍專業化建設

隨著形勢的發展變化和對檢察隊伍建設更深層次的認識，已經不能簡單地認為專業化就是提高業務能力，而更加強調是隊伍綜合素質的總體提高?！兑巹潯分刑岢?，要“以提高檢察人員的思想政治素質、業務素質、科學文化素質和身體心理素質為重點，以提高法律監督能力為核心，加強教育、管理和監督，建設高素質、專業化的基層檢察隊伍?！蓖瑫r《規劃》還就教育培訓工作進行了專條規定。我認為，要沿著隊伍專業化的方向開展隊伍建設，應該是精神引導、制度約束和教育培訓相結合的方式進行，其重點就是要緊緊圍繞檢察文化建設和學習型組織創建。

檢察文化建設是近年來，檢察理論界和實務界均很關注的話題之一。對于什么是檢察文化，張耕副檢察長在2007年11月27日《全國檢察機關文化建設巡禮活動上的講話》中指出：“檢察文化是中國特色社會主義文化建設的重要組成部分，是檢察機關履行法律監督職能過程中衍生的法律文化，伴隨著中國特色社會主義檢察事業的發展而不斷豐富完善。檢察文化建設涵蓋檢察思想政治建設、執法理念建設、行為規范建設、職業道德建設、職業形象建設等等，是一項宏大的系統工程，需要我們深入研究，精心實踐，大力推進?！睆埜睓z察長對檢察文化作出的界定，對檢察機關文化建設的指導和規范意義重大，為基層院開展檢察文化建設提供了明確方向。

從內涵和外延看，檢察文化包含著理念、制度和實踐三個層次的內容，那么結合檢察文化所具有凝聚、約束、激勵、引導、輻射、展示功能，我們可以從塑造職業精神、建立組織體系、文化認知實踐三個層面展開檢察文化建設。首先，要塑造職業精神。通俗地說，塑造職業精神就是要通過持續的教育、感化、激勵、約束，促使全體檢察人員建立對檢察事業和檢察職業的認同，并自覺地為維護職業的榮譽和一些違背職業操守的行為作堅決斗爭，并在此基礎上升華成共同理念和價值追求。職業精神塑造應當盡早、持續地進行，否則難以發揮其應有的作用。塑造職業精神的途徑主要有：領導帶頭實踐、發揮骨干帶動作用、加強檢察教育、培育職業道德、嚴格檢察工作紀律、強化檢察職業榮譽感和職業歸屬感等等，但具體措施則需要根據各院情況的不同而有所不同。其次，要建立組織體系。檢察文化建設需要相應的組織進行導引，否則它不會自動地自我歸納和總結，從而真正發揮其功能。建立組織體系的主要途徑有：充分發揮黨組的作用，以正確決策對推進組織導引體系的塑造起到決定性意義；充分發揮共青團組織、工會組織的作用，按照各自的職能范圍，注重發揮成員的開拓性和創造性，實現各自組織成員的導引塑造；充分發揮文化社團的作用，通過建立不同的文化社團，全方位的開展文化活動，在提高成員文化修養的同時，營造良好的文化氛圍，為檢察事業的發展凝心聚力，提供支持。最后，要加強文化認知。對檢察文化的認知，是建立在不斷的實踐基礎上的，包括對檢察文化的研討、實踐、反思、修正、再實踐，在“理論－實踐－再實踐”的過程中不斷深化對檢察文化的認識。加強文化認知的主要途徑有：加強調查研究，探索檢察文化的基本問題；加強學習培訓，推動全體檢察人員對檢察文化的認識；加強引導，促進檢察文化所蘊含的職業精神在檢察工作中得以落實和體現；加強環境塑造和活動熏陶，加強對檢察先進人物和先進事跡的宣傳和倡導，打造檢察內外部文化環境和檢察人員形象。

如果說，檢察文化建設的主要作用在于促使隊伍形成約束力、向心力、凝聚力和戰斗力，提高隊伍的整體綜合素質，為隊伍提供不竭的精神動力的話，那么學習型組織創建的主要作用就是為隊伍專業化建設提供強大的智力支持。學習型組織理論是現代管理學的經典理論之一，是當代管理大師彼得·圣吉在《第五項修煉——學習型組織的藝術與實務》中系統提出的。創建學習型組織不是一般地強調個體學習和組織學習，建立一般的學習制度，而是要形成一套推動隊伍整體不斷學習、終身學習的學習機制?；鶎釉洪_展學習型組織的創建，必須堅持以下幾點：一是必須以戰略的眼光和高度，充分認識創建學習型組織的重要意義，要在全院范圍內樹立共同愿景，從理念到行動必須高度統一，從個人到部門必須步調一致，才能真正破除阻力、激發動力，切實形成上下齊心的合力。二是必須遵循科學發展規律，清醒認識創建學習型組織的長期性、復雜性和艱巨性，本著“循序漸進”的原則，制定長遠的發展規劃，注意杜絕急功近利、急于求成的思想，避免“眉毛胡子一把抓”的盲目行動、克服畏難情緒，按部就班推進各項工作。三是必須結合隊伍自身情況培養人才，要對自身隊伍結構、人員素質情況、工作薄弱環節進行全面、系統的調研分析，切實找準隊伍在能力和素質方面的不足，有重點、有側重、有先后的進行人才梯隊的培養，探索建立符合本單位特點的教育培訓工作模式。四是必須牢牢把握創建學習型組織的目的，投入更多精力關注于學習內容和如何引導團隊進行學習，而不應過分追求形式上的大規模，尤其是在打造教育培訓工作亮點品牌時，要注意調查研究，不能脫離工作實際盲目進行形式創新，否則只能會給部門和干警增加負擔和壓力。教育培訓管理部門也要對好的經驗做法及時總結提煉，引導團隊加強共享、交流、反思，激發隊伍自主學習的動力。

三、堅持人本理念和制度約束相結合，大力加強隊伍科學化管理

《規劃》中專門就班子建設、組織建設、制度建設等進行了專門闡述，其突出特點是強調了以人為本的管理理念和科學完備的管理制度的有機結合。

以人為本的管理本質，是以促進人的全面發展為根本目的的管理理念與管理模式?！叭鞯墓芾砜咳瞬?，二流的管理靠制度，一流的管理靠文化”?？茖W的管理，應該是人、制度和文化的綜合管理。一個好的管理模式，應該是科學、持續性的，不應所隨著領導的意志轉移而變化，不應隨著領導者的改變而改變，因此，制度和文化在科學管理中應該是處于更為重要的地位。前面我對檢察文化已經說了很多，在這里，僅就制度簡單談談。管理制度是針對具體個人活動的合理調節、規制，以發揮人的主觀能動性。因此管理制度必須強調以人為本，突出人文關懷的理念，讓人們感覺到工作制度不是用來束縛思想和手腳的，制度不是打擊的對立面，相反，它能給予大家在制度營造的環境氛圍中最廣泛的自由，促使人們在遵守制度的過程中體會到自尊和被尊重、正義和公平，能夠在制度導引下進行合理安排和活動。這樣的制度環境營造的是一種穩定和諧、積極應對和有效化解矛盾的良好工作氛圍，是我們當前和未來發展建設過程中的重要的管理行動指南。

具體到如何構建科學完備的制度體系，結合近期召開的黨的十七屆四中全會有關精神和《規劃》要求，我認為就是要貫徹落實高檢院提出的六個 “更加注重”，以科學的制度保障檢察機關的思想理論建設、民主集中制建設、領導班子和領導隊伍建設、基層黨組織建設、作風建設和反腐倡廉建設。在保障科學決策上，要健全民主決策制度，領導班子定期務虛制度、聯系群眾制度；在干部選拔任用上，要注重把理論素養、學習能力作為重要依據，堅持民主公開競爭擇優的原則，加大培養選拔優秀年輕干部力度，建立健全干部選拔任用的提名制度、考察制度、培養使用制度、監督制度和責任追究制度，提高選人用人公信度；在干部管理上，要不斷完善思想狀況定期分析制度，建立健全干部述職述廉制度、廉政承諾制度，深入開展講黨性、重品行、作表率活動，加大查辦違法違紀案件力度，堅持從嚴治黨、從嚴治檢、從嚴管理干部；在機關黨建上，要進一步完善黨建工作責任制，注重保障黨員的主體地位和民主權利，健全黨內激勵、關懷、幫扶機制，堅持嚴格要求與關心愛護相結合，充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用。

四、以信息化建設為龍頭，大力加強保障現代化建設

檢務保障是檢察工作科學發展的物質基礎?！兑巹潯诽岢鲆耙员Ｕ蠙z察工作的物質需要和良性運轉為目標，以經費保障、科技裝備建設、‘兩房’建設和信息化建設為重點，抓保障，保中心，促發展，全面加強檢務保障建設”。這對基層院的檢務保障工作中心作了進一步強調。應該說，保障現代化，特別是經費保障、“兩房”建設方面，受當地地域、經濟情況限制，情況千差萬別，更多需要基層檢察機關因地制宜，根據實際情況開展，并無統一的模式可以遵循。但我認為，這其中可以大做文章的是信息化建設。信息化建設是保障現代化的龍頭，其中心任務是服從服務于執法辦案，因此信息化建設應當避免進入重購置輕使用的誤區，而要充分利用好已有信息化資源，進一步優化科技裝備配置結構，提高科技裝備的使用效能，不斷擴大信息化覆蓋的領域和深度。我認為，在信息化建設的深度拓展上，要在提高內部執法監督的信息化水平下功夫，要力爭通過信息化網絡平臺，對執法辦案的每一個環節進行監督考核和跟蹤，強化事前監督和事中監督，完善監督程序，提高監督效能，為提高辦案質量和訴訟監督水平提供堅實保障。

*北京市朝陽區人民檢察院檢察長［100026］