試論新時期農業行政調解機制的探索與完善

劉錦峰

(鹽城市農業局執法支隊,江蘇 鹽城 224002)

近年來，全國各地農業行政主管部門在處理農資違法案件的過程中，一方面履行對違法者予以懲治的法定職責，另一方面積極嘗試開展責任人與受害人之間的損害賠償調解工作，有效化解了矛盾糾紛，維護了農民群眾利益，促進了社會和諧穩定。

1 農業行政調解的基本特征

農業行政調解是由縣級以上農業行政主管部門主持，以國家現行的法律、法規、規章和政策為依據，以自愿為原則，采取說服、疏導、教育等方法，促使雙方當事人平等協商，達成協議，以解決農業糾紛的活動。它應具有以下四個基本特征:

1.1 農業行政調解的獨特優勢

農業行政主管部門主持調解有三個優勢：一是農業部門掌握糾紛的來龍去脈。農業行政主管部門在開展案件調查取證的過程中自然了解到糾紛的起因、發展過程以及后果。二是擁有無可替代的技術優勢。農業部門及其工作人員擁有的專業技術能力可以更好地溝通雙方，以理服人，從中斡旋，正確把握調解的走向。三是參與調解的人員一般具有較強的法律政策水平，善于運用法律、政策解決實際問題。

1.2 農業行政調解是以損害責任認定為基礎

農業行政主管部門首先應查明事實，分清是非，明確界定一方當事人的行為與另一方當事人損失之間有因果關系，據此才能進行調解。農業事故糾紛的投訴方絕大多數是農民，往往缺乏足夠的農技知識和法律常識，對事故產生的原因沒有能力分析與辨別，在向經營者索賠無果的情況下才進行投訴。這就要求農業行政主管部門必須在調解時做到以理服人，體現公平與公正。

1.3 農業行政調解是以形成調解合意為前提

行政調解應具有當事人各方地位的平等性、意愿一致性以及對他人合法權益的非侵害性。因此，農業行政主管部門啟動、運行與終結調解活動必須以各方當事人的自愿為基礎，杜絕以行政手段強制當事人接受調解，應采取說服、疏導、教育等方法促使雙方息紛止爭。農業行政主管部門主持雙方當事人進行調解時，假如當事人一方堅持不調解的，不能強迫或者變相強迫當事人進行調解，而應當敦促當事人提請仲裁或者訴訟。

1.4 農業行政調解不具有法律強制力

農業行政調解并不是嚴格意義上的行政行為。調解的結果只能依靠當事人自覺自愿地遵守執行，當事人不執行調解協議的，農業行政主管部門也不能強制執行。但是，農業行政調解協議是在農業行政主管部門主持下參與制定的，當事人達成調解協議后翻悔，拒不履行，或者只履行了協議規定的部分義務的，我們認為調解協議是雙方當事人意思的真實反映，是雙方達成的合同，當事人一方違反合同，農業行政主管部門應告知當事人依據《合同法》的相關規定，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。

2 開展農業行政調解的可行性和必要性

2.1 可行性分析

與民事訴訟相比，以農業行政調解方式解決行政執法中遇到的民事糾紛有以下幾個優勢。

1) 成本低廉。由于律師代理費、訴訟費過于高昂，普通百姓一般難以也不愿接受民事訴訟解決糾紛的方式。而行政調解作為政府服務職能的一種體現，不收取費用。從成本與收益上考慮，當事人自然更愿意選擇成本低廉的行政調解方式解決糾紛[1]。農業行政調解也是無償的，解決糾紛不收費，可以減少當事人的救濟成本。

2) 高效便捷。農業行政調解可以簡便、迅捷、靈活地解決糾紛，而民事訴訟的程序復雜繁瑣、時間持久。與民事訴訟相比，其特點體現在：其一，農業行政調解等非訴訟糾紛解決機制，其內容簡單明了，不會給當事人帶來理解上的困難；其二，民事訴訟程序繁瑣，時間持久，而通過農業行政調解機制，可以使當事人不借助律師而自行解決糾紛；其三，民事訴訟的嚴格規范性和國家強制力，在很大程度上限制了當事人的意思自治，也不適應特殊個案所需的靈活性[2]。

3) 舉證要求低?！罢l主張，誰舉證”是基本的舉證分配規則。在這種前提下，受損害一方因受到經濟能力、文化水平、知識結構等因素的限制，很難在民事訴訟中充分舉證，達到法律規定的諸多要求，從而往往使自己陷于不利的局面。而農業行政調解基本上是以農業行政主管部門查明事實、分清是非為基礎，避免了當事人舉證不能的情況，有利于受害人依法維權、討還公道。

4) 技術含量高。農業行政主管部門工作人員對糾紛進行調解更具有專業性，更容易讓當事人理解、接受。因為，絕大部分農業生產屬于“露天工廠”，受多種因素綜合影響較大，成因復雜、不易掌握，因此對事故的鑒定需要從與其相關的諸多要素進行綜合性科學分析，才有可能判斷出引發事故的原因。

2.2 必要性分析

隨著形勢的發展，對于農業行政主管部門自身來說，運用行政調解手段來協調處理矛盾糾紛也是必須要開展的一項基本工作。

1) 農民意愿。農民舉報農業違法案件時，不僅希望農業行政主管部門對違法者予以嚴厲查處，更渴望自身的損失能夠得到應有的賠償。他們往往把農業行政主管部門看作自身利益的維護者，對由農業行政主管部門主持公道解決問題充滿了期待。

2) 職責所在。農民購買、使用了直接用于農業生產的農資產品，與農資經營、生產者發生矛盾糾紛,如發生農藥產生藥害、肥料產生肥害等農資質量糾紛，可向有關行政主管部門投訴。農業行政主管部門作為承擔農藥、化肥、種子等農業生產資料監督管理工作的職能部門，有責任受理農民在農業糾紛方面的投訴。農業部門不但是農業法律法規的執法主體，又是農業科技研究、推廣、生產事故鑒定的行政主管部門。對農民來說，向農業部門投訴處理農業糾紛是最為直接、便捷和有效的途徑。

3) 民事賠償優先?！吨腥A人民共和國產品質量法》中規定“應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金，其財產不足以同時支付時，先承擔民事賠償責任”。雖然農業法律法規對此原則并沒有予以明確，但從農業行政執法的目的來說，這一原則也應當在執法過程中予以體現。在農民投訴以后，經查證屬實的，農業行政主管部門首先應考慮的是如何維護農民的合法權益，其次才是對當事人的違法行為予以查處。

4) 農村穩定優先。某些民事賠償爭議往往先由行政主體調處，當事人對調處不服的，才提起訴訟[3]。如果農業行政主管部門只是對農業行政違法行為的當事人簡單給予行政處罰，把民事賠償部分直接交由農民自己去選擇救濟途徑，在司法資源有限而且民事訴訟成本高、效率低的現實情況下，農民基本上不會選擇民事訴訟，多數情況下會通過上訪的方式尋求政府解決，甚至會演化為群體性行為。在穩定壓倒一切的前提條件下，各級政府也會要求農業行政主管部門有所作為，予以解決。

3 構建和完善農業行政調解機制的思考

當前，農業行政調解工作仍處于起步階段。在現有的法律框架下，對于積極開展行政調解的農業行政主管部門來說，基本上無章可循。筆者認為，依法行政是農業行政調解的基礎，農業行政主管部門應當積極推動行政立法，進一步構建和完善農業行政調解機制。

3.1 形成完整的農業行政調解規范

1) 明確調解范圍。調解范圍應明確包括以下主要內容：一是農村承包合同糾紛的行政調解；二是一般侵權責任糾紛的行政調解，如對農業環境污染事故、農業生產經營權和植物新品種權造成損害的調解；三是質量糾紛的行政調解，對種子、農藥、肥料、獸藥、飼料等農資質量問題發生爭議的調解。

2) 明確調解程序和方法。按八個步驟具體實施：申請-受理-設立調解小組或安排調解人員-調查取證-核定調解方案-實施調解-達成調解協議-調解不成的處理，做到依法、有序、合理調解。

3) 明確調解時限。失去效率的調解機制很有可能激化矛盾，使管理相對人對法律失去信心，甚至會縱容一部分違法犯罪行為的發生[4]。因此，農業行政調解必須把握合理的時限，以便及時、高效地解決案件糾紛?？梢詤⒄辙r業行政處罰程序規定中辦案期限的要求，設定三個月為限，專門性問題需要鑒定的，所需時間不計算在內。逾期不能調解達成協議的，調解終結。

4) 明確調解協議制作要求。制作統一的調解協議格式，協議應寫明雙方當事人自然狀況、調解事由、協議內容、協議生效時間、雙方當事人簽字或者蓋章、調解機關蓋章等內容。

3.2 明確農業行政調解的效力

與其他行政調解一樣，目前農業行政主管部門所制作的農業行政調解書不能申請法院強制執行。我們認為要改變這種局面應該做好四方面工作。

1) 明確農業行政調解主體的法律地位。在現有的法律框架下，農業行政主管部門開展行政調解工作的法律依據并不充分，與形勢要求不相適應，迫切需要通過修改《農業法》等法律，增列農業行政主管部門行政調解的法定職權，或者實行單行立法明確職能。因為作為農業行政主管部門主持的調解，除了其調解程序及內容應當合法以外，更重要的是農業行政主管部門作為行政調解的主體必須得到立法的明確肯定。

2) 明確農業行政調解內容的法律地位。農業行政調解除了主體與程序合法以外，更重要的是行政調解的內容要符合法律規定，以法律授權為基準，凡是強制調解、壓迫調解，均屬于不合法的調解。

3) 建立農業行政調解的經費保障機制。行政調解和人民調解一樣，都是無償性的，即解決糾紛不收費。如果把農業行政調解作為農業行政主管部門的法定職責，那么必須同時給予農業行政主管部門法定的工作條件，保障相應的工作經費，建立相應的激勵和懲戒機制。

4) 認可農業行政鑒定的法律效力。農業行政調解是農業行政主管部門及其工作人員，依照法律法規的規定，對其專業管理職權范圍內的爭議糾紛進行調解，與人民調解相比，應當說農業行政調解更具有專業性，更容易讓當事人信服、理解和接受。但是，目前農業行政鑒定結論的法律地位模糊，未能像司法鑒定、醫療事故鑒定那樣得到法律的明確認可，其鑒定結論目前在司法實務中僅作為法院和仲裁機構判決或仲裁的輔助性依據運用，這種狀況很大程度上制約了農業行政鑒定作用的發揮。

完善農業行政調解機制，對于農業行政主管部門來說，有利于完善農資市場監管制度、更好地樹立部門的良好形象；對于廣大農民群眾來說，有利于運用成本較低效率較高的救濟途徑消弭分歧、鈍化矛盾，促進農村的社會穩定?？傊?，它應當成為農村新型法制體系中不可或缺的重要組成部分。

[1] 邵明.民事訴訟行為要論[J].中國人民大學學報,2002(2):101-106

[2]殷修林,王書成.和諧社會背景下行政調解制度探討[J].中南民族大學學報,2006(4):115-119

[3]胡建淼著.行政法學[M].法律出版社,2003,368