地震災區農村災民安置中的問題及對策探究
——以綿陽市安縣農村為例

郭劍平

(河海大學公共管理學院,江蘇南京 210098)

地震災區農村災民安置中的問題及對策探究
——以綿陽市安縣農村為例

郭劍平

(河海大學公共管理學院,江蘇南京 210098)

汶川地震所波及的地區多數是農村,所涉及的人群大多為農民,因而災區農村重建面臨的任務更為艱巨和繁重。目前災后重建已經進行了1年多,筆者分析了災區農村災民安置過程中存在的問題及其原因,并重點從強化災區各級領導班子的考核機制等方面提出下階段重建的思考和建議。

農村災民安置;科學重建;考核機制

汶川地震是中華人民共和國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、災害損失最大的1次地震災害。此次地震所波及的地區多數是農村,所涉及的人群大多為農民,地震使農村本來就脆弱的社會經濟體系受到嚴重破壞,因此,災區農村重建面臨的任務更為艱巨和繁重。統計顯示此次特大地震造成四川災區部分農民失去宅基地820.5 hm2,涉及4.5萬多農戶,15.9萬人;損毀滅失耕地1.17萬hm2,其中有約1.2萬戶、4.1萬人的0.37萬hm2耕地全部消失,有56401戶、197834人需要永久性遷移安置。災后重建已經進行1年多了,農村災區災民安置狀況如何,存在哪些問題以及對下階段重建有哪些借鑒,這正是筆者試圖探討的問題。

一、農村災民安置實施情況

從已經完成大部分農房重建工作的地區來看,農村災區恢復重建中絕大部分農戶在原址上恢復重建,這一點和2008年11月中央政府網站發布的農村建設專項規劃有較大差別。以綿陽市安縣為例,根據重建規劃,安縣災后農村居民點恢復重建中,重建總戶數為11.99萬戶,其中在原址上恢復重建農戶的比例為42%,村組內相對集中重建農戶的比例為49%,異地遷建農戶的比例為9%。本調查選取了該縣的極重災區共14個鄉鎮,168 940戶農房重建戶,分別就農房重建的情況進行了統計,統計結果顯示,該縣14個極重災區鄉鎮農房重建過程中,有86.7%的農戶原址恢復重建,遠高于規劃的水平;13.3%的農戶進行了異地重建,遠小于規劃的水平,其中異地重建農戶包括分散安置到其他鄰近村、組的農戶、安置到集中安置點的農戶、安置到重建的城鎮(如茶坪鄉有200農戶安置到曉壩鎮)以及進城務工農戶。如表1所示。

表1 安縣14個鄉鎮農房重建狀況①戶

因為有86.7%的農戶原址恢復重建,異地重建農戶相對較少,所以本文就原地重建農戶的情況展開論述。

二、農村災民安置中出現的問題

1.農村重建永久性住房規劃執行不力或規劃滯后

(1)部分重建地區仍有地質災害風險

由于農房重建進度快、時間緊,許多地方沒有來得及規劃就開始建房,或者邊建邊規劃,導致災后重建中隨意選址建房,有的重建農房甚至沒有避開地震斷裂帶或選在可能發生山體滑坡、山崖崩裂、泥石流發生的區域,這為以后的生存安全留下了隱患[1]。2009年7月14日至17日,四川省成都、德陽、綿陽、廣元、阿壩等“5.12”汶川地震災區普降大到暴雨,部分地區發生嚴重洪澇、山體滑坡和泥石流等災害,導致地震極重災區受損嚴重,截至7月17日18時統計,此次降雨過程導致北川、青川、江油、平武、三臺、小金等22個縣(市、區)188萬人受災,因災死亡8人,失蹤5人,緊急轉移安置11.7萬人;倒塌房屋5000多間。地震災區剛剛完成的重建成果再次受損,如安縣6個鄉鎮3萬余人受災,300余戶農房被泥石流和山體滑坡所損毀,這些農房中有不少是新建農房。高川鄉、茶坪鄉等地震極重鄉鎮剛修好的道路又被山體滑坡阻塞而再次成為“孤島”。

(2)部分重建地區沒有很好地結合新農村建設

有不少地區農房重建又回到分散建房、分散居住的老路,從而造成資源得不到充分合理利用甚至破壞資源的問題。災后重建后由于村落規模過小增加了脫貧致富的難度,限制了村集體經濟發展的空間[2]。這與《汶川地震災后恢復重建總體規劃》中災后重建和新農村建設相結合的要求相悖;有的農房甚至蓋到了嚴重違反規劃的公路兩側15 m內,過去普遍存在的“兩手一指,材料一卸,沿路開建”現象重又抬頭,這些房子現在面臨拆遷的命運。

(3)部分重建房屋質量不符合規劃要求

農村災后重建中,大多數農民建房自己雇傭施工隊伍,這些施工人員大多為民間工匠,無資質、無建筑抗震知識,加上質量監督、工程監理不到位,造成施工出現質量問題;另外農民自建房屋的建筑材料大都自己采購,由于對建筑材料質量鑒別知識不夠,再加上當時建筑材料飛漲,有的農戶購買時圖價格便宜,使用了質量不合格的偽劣建材;還有的農戶因為重建房屋資金不足,經濟困難,心存僥幸,認為以后不會再有8.0級的地震,重建的房屋沒有抗震柱、圈梁、底梁等設施,無法滿足抗震要求。

2.某些重建補助政策引發新的社會問題

(1)戶口問題

根據《四川省“5.12”汶川地震災后農房重建工作方案》的有關規定,全省平均標準為每戶2萬元,受災農戶的經濟狀況和家庭人數實行分類分檔補助(表2)。在上述補助標準中,對農戶家庭人數以及困難農戶的認定,分別以2008年5月11日戶口簿記載家庭人數和民政部門建卡為準。但在實際執行過程中,農民們對這一政策意見很大,有的村民為了多得住房建設補助,要求分戶;有的事實上已分家,但戶口未分開,要求辦理分戶手續;有的家在安縣,但又無戶口;還有超生子女根本未上戶等等,為此類問題上訪不斷。

表2 安縣農房重建補助標準①數據來源于綿陽市安縣災后恢復重建辦公室。萬元

(2)農房重建和農房加固之間的利益紛爭

對于需要加固維修的農房,按照《四川省農村房屋地震破壞程度判別技術導則》劃分農房損壞檔次,分為“輕微損壞”、“中等破壞”、“嚴重破壞”3個檔次,每戶補助標準分別確定為1 000～2 000元;2000～4000元;4000～5000元,具體由各地根據實際情況確定和掌握每一農戶的補助數。因為房屋結構不同,有的農戶房屋加固費用超過了重建費用,有部分災民以此為由在上訪,要求提高加固補助,或要求按重建享受補助或者要求把房子推倒重建。

3.重建任務重、時間緊,導致災區重建部門不堪重負

災區重建相關部門工作人員普遍反映目前的工作處于超負荷運行狀態。例如安縣災后恢復重建項目734個,總投資645億元,截至2009年7月份,災后重建已完成立項報批項目222個,已開工項目102個,到位資金323 396萬元。累計完成投資43.3億元②數據來源于綿陽市安縣發展改革委員會。。各相關部門目前的工作量是以往年份的2到3倍,中央政府提出的災區3年重建兩年完成的要求給災區工作人員帶來很大的壓力,而相關政策在實際執行過程中也遇到許多新困難。為了趕進度,從中央到省市各部門很頻繁地催基層政府和部門報進度,頻率高,條目多,讓基層部門疲于應付,同時各種檢查、督促和研究人員也經常到災區,給地方帶來很大的接待壓力,在一定程度上影響重建進度,更有可能影響重建的質量。安縣政府為了應對繁忙的公務,提出5+1工作制,即周末只休息一天,讓大部分有關工作人員意見很大。長此以往,災區工作人員的身心健康將受到嚴重影響。汶川大地震后,先后有北川縣委農辦主任董玉飛、北川縣委宣傳部副部長馮翔自殺身亡就是血的教訓,雖然他們的死因有多種解釋,但不可否認他們生前很長一段時期都處于超負荷的工作中。

三、問題原因分析

以下是導致上述問題出現的主要原因。

1.災區恢復重建政策決策的困難性

汶川地震的巨大破壞性一定程度上將災區恢復重建政策推入1個兩難的決策困境。一方面,地震巨大的破壞性,使得受災范圍廣泛、受災群眾數量龐大,特別是各種嚴重的信息不對稱性,都加劇了恢復重建政策決策的困難,迫切需要決策者小心謹慎地對待恢復重建政策的出臺;另一方面,震后大量災區群眾所面臨艱難的生存環境,又強烈催促決策者快速做出政策決策。在這種政策決策的兩難處境下,如何平衡相悖的需求,就成為恢復重建政策決策者必須面對的一個難題。這種客觀性導致災后重建中難免出現各種各樣的問題。

2.政府對災后重建的復雜性和長期性認識不足

各國經驗表明,災后重建的復雜性和長期性使重建面臨更大挑戰,這種挑戰是隱性的,不像災難的破壞力那樣顯性,更需要科學理性的態度和系統的工作方法。汶川大地震重建工作是當前世界最大重建項目,但從中央出臺的重建政策看,筆者認為政府對這次災害的嚴重性、影響的深遠性以及災后重建的長期性、復雜性認識不足。事實上,重大災害的災后重建都需要一定的時間。1976年唐山大地震災后重建用了10年時間,而日本1995年阪神—淡路地震災后重建用了8年[3]?！躲氪ǖ卣馂暮蠡謴椭亟傮w規劃》中指出“用3年左右時間完成恢復重建的主要任務”,后來又提出“力爭在兩年內基本完成原定3年的目標任務”,在這一政策導向下,重建的進度就成了各級政府考核的指標,有的地區要求各級各部門要明確3年規劃兩年完成的任務并與省政府簽訂責任書,堅決按時限完成。在不考慮項目實施的狀況和面臨困難的情況下,要求正在施工的項目要進一步加快進度,沒有開工的項目必須在限期內全部開工,絕不拖延。結果導致投入項目沒有經過認真調研就匆忙上馬,正在進行的項目不顧一切趕工期,因而前文所述的重建中盲目建設、不執行規劃、不顧質量等現象就難以避免。另外這種重視重建進度的理念也導致重建政策的制定沒有經過前期的調查和評估,導致執行過程中碰到文中所述的困難。

3.部分災區政府官員要政績,強行推進重建進度

在農村住房重建方面,中央政府要求2009年底完成農房重建任務,這一目標應該說是比較切合實際的,但有的災區政府官員為了要政績,突出個人工作能力,不顧實際情況,采取行政手段,強行推進農房重建進度。比如某市災后重建過程中,對每個縣農房重建進度進行倒掛牌比賽,落在后面的縣,相關領導要受批評處分,要求每個縣里每個政府部門要包干1個村的農房重建,負責監督農房重建進度,在這種行政壓力下,許多地方沒有來得及規劃就開始建房,或者邊建邊規劃,或者重建房屋存在質量問題甚至違規建房等,為災區以后的社會穩定和發展留下隱患。同時這種做法也導致基層弄虛作假,虛報重建進度,損害群眾和國家利益,影響社會穩定[4]。

四、對未來重建工作的思考和建議

綜上所述,對未來的重建工作,筆者認為要重點強調以下3個方面。

1.切實貫徹科學重建的理念,合理確定重建進度

“以人為本,科學重建”,是災后重建的基本原則。而科學重建所要遵循的一條重要原則就是“救災宜急、重建宜緩”。中央政府提出,災后重建要加大力度、加快進度,力爭在兩年內基本完成原定3年的任務。正是在這一政策導向下,一些地方為了趕進度出現了一些操之過急的現象,導致災后重建產生了文中上述的各種問題。其中的原因上文已經分析過。筆者認為當前從中央到地方很有必要集中相關部門、專家和各級工作人員對這一年多的重建成果、重建進度、重建中出現的問題、重建政策中不合理的地方、重建經驗和教訓進行研討和反思,理順重建思路,完善制度,為下一階段的重建掃清障礙。要進一步貫徹科學重建的理念,合理確定重建進度,對還沒有完成和規劃中的重建項目,要規范各項管理,不能僅僅為了進度搞“一刀切”,各地應根據自身實際進行重建,各個項目也應根據不同的情況來實施。比如3年重建北川縣城是否可以完成,也要根據實際情況而定,動態調整,不能為了趕進度而違背胡錦濤總書記“一定要把北川建設好”和溫家寶總理“再造一個新北川”的偉大號召。

2.不斷調整和完善災后恢復重建政策

汶川地震的巨大破壞性將災區恢復重建政策推入困境。一方面,災后恢復重建的政策環境錯綜復雜,變化迅速,相關政策的制定和實施必須考慮科學性和合理性。另一方面,災后恢復重建工作要求政策實施具有較強的整體性和相對的穩定性,能給災區各地明確的規劃和指導。同時災區的復雜性、差異性和多樣性又要求政策在實施過程中能在一定程度上給不同地方依據實際情況的靈活操作空間,提高政策的適應性和可操作性。在這種復雜的背景下,在這樣長時期內,災后恢復重建政策應在實施過程中必須能不斷地自我糾偏、動態調整,并接受監督、發現不足、不斷完善。如上述的重建補助費用按戶發放以及農房重建和農房加固之間的利益紛爭問題,在這些政策實施早期,各級相關部門應該根據遇到的困難,結合實際情況,及時調整,出臺更合理的政策,而不是任其發展,被動的接受現實,引發更多的社會問題。

3.科學考核災區各級領導班子的工作

災區各級領導班子和領導干部是各項重建工作開展的主要力量,他們的工作主導思想和工作方式是保證災后重建順利完成的重要影響因素。諾貝爾經濟學獎得主諾斯教授認為,人的行為無非是對制度的本能反應罷了。因而若要杜絕災后重建的政績工程,就必須從災區領導的考核制度上和管理體制上抓起。

制定科學的評價標準,是考核工作的關鍵環節,是客觀、公正、準確地評價災區領導干部工作實績的重要基礎和前提,為此要結合開展深入學習實踐科學發展觀活動,加強對災區各級領導班子和領導干部的教育,提高廣大領導干部和各級領導班子對科學發展觀的認識,樹立正確的政績觀,把政績工程從考核標準中排除?？己藘热菀?對那些片面追求速度、規模而忽視工程質量的領導干部,要嚴格按照有關規定追究責任。其次要科學合理地設置考核評價主體,建立全方位的考核評價體系。要堅持組織認可和災區群眾公認相結合的原則,多元考核評價主體的建立,能克服考核主體單一的弊端,在一定程度上解決部分領導干部只對上負責,不對災區群眾負責以及考核片面和失真的問題。最后還要加大考核監督力度,要綜合運用各種監督手段,要充分發揮紀檢、監察、審計、質檢、安全生產等部門和單位的職能作用,同時加強群眾監督和輿論監督。

[1]羅布江村.“5·12”地震災后重建中問題的分析[J].西南民族大學學報:人文社科版,2009(5):11-15.

[2]夏紅民.以科學發展觀指導災后恢復重建促進災區新農村建設[J].求是,2008(4):55-56.

[3]仇興保.震后重建案例分析[M].北京:中國建筑工業出版社,2008:257-260.

[4]夏南凱.汶川“5·12”地震災后重建工作的風險分析與應對[J].城市規劃學刊,2008(4):11-16.

C922

A

1671-4970(2010)03-0030-04

2009-12-10

河海大學人文社會科學基金項目(2008420111);教育部人文社會科學青年項目(09Y JCZH031)

郭劍平(1975—),女,山西河曲人,講師,博士研究生,從事勞動與社會保障研究。

①數據來源于綿陽市安縣災后恢復重建辦公室。