現代化戰略必須突破“三農”與城市化問題

■任玉嶺

現代化戰略必須突破“三農”與城市化問題

■任玉嶺

一、當今現代化的推進必須要切重時弊抓住重點

我國的現代化建設，已經經歷了建國后60年的艱苦奮斗和曲折歷程。特別是近32年的改革開放，大大加快了現代化建設步伐，迎來了跨躍發展。令世人矚目且驚嘆的“中國奇跡”，把中國的經濟總量推到了世界第二，超越了中等發達國家平均水平2000美元一大截。有學者預測，如果中國經濟賴以增長的條件能持續不變或進一步得到改善，中國的經濟總量將會在2035年前后趕超美國。如此大好形勢和美好前景，不僅已經和正在實現著我們革命先烈近百年來拋頭顱灑鮮血為之奮斗的夢想，而且也極大地激勵著中國每一個人在無比振奮和自豪的同時，更加雄心勃勃，“敢下五洋捉鳘，敢上九天攬月”。

但是，在當前已出現的鶯歌燕舞的形勢面前，我們還必須要居安思危。特別是在經過2008年的世界金融危機之后，尤其需要“腳踏實地”地看一看和“仰望星空”地想一想。最近，胡錦濤總書記在中央黨校舉行的《科學發展觀高級研討班上的講話》指出，要加快經濟發展方式的轉變。此中不僅講到了轉變經濟發展方式的必要性，而且講到了經濟發展方式轉變的緊迫感。今天在專門討論現代化理論與經驗的時候，十分需要冷靜的思考一下，中國現代化建設究竟出現了什么障礙？應重點解決和突破的有哪些問題？毛澤東同志告訴我們“世界上的事情，怕就怕‘認真’二字”，為了更好更快地推進現代化建設步伐，我們必須要在“認真”二字上下功夫，要真正做到從實際出發，切重時弊、抓住要點，才能為我國現代化的推進提供出更有價值的重要建言。

近十年來，在大量的所見所聞面前，從親身的實踐感受中，我深深地認識到我國當前現代化的最大時弊是“三農”和城市化過于滯后，“三農”和城市化作為一個問題的兩方面已經成為中國現代化必須要突破的關鍵之關鍵，重點之重點。作為中國現代化戰略之舉，必須要在突破“三農”與城市化問題上下功夫。

二、必須把“三農”問題的解決上升為現代化戰略的關鍵

現代化對一個國家來說應該有它的“全域性”，一部分人或一部分地區的現代化不能替代整個國家的現代化。我們承認，發展可以有先有后，也允許現代化水平有高有低，但是，無論如何過大的收入懸殊和過大的城鄉差距，是不能判定現代化目標的實現的。

中國是一個農業大國，農業戶藉的人口和在城市過著農民生活的人至今還占據中國人口的大多數。僅從人本主義出發，沒有農民的現代化也不可能有中國的現代化。

為了現代化建設，中國農民從建國初期開始，就為工業化、現代化和城市的發展做出過艱辛的努力和巨大的貢獻。遠在1952年到1978年，國家就以“剪刀差”的形式從農村抽取資金9494.9億元，相當于同期農業凈產值的57.5%。改革開放以后的1979～1994年間，國家又以“剪刀差”的形式再次使農村無嘗的貢獻出15000億元。農村每年平均向城市貢獻938億元。由于長期的取多予少或只取不予，造成中國農村失血過多，廣大農村失去了投資能力，農民只有生存的保證，而缺少生財之力，從而造成農村基礎設施落后，人才稀缺，交通不便，管理混亂，人均收入過低長期存在。

黨和國家領導人高度重視“三農”問題對中國革命、中國發展和中國現代化的重要意義。遠在革命戰爭年代就堅持打土豪分田地，刺激農民革命的積極性和堅決性。解放初的十年中，進行的第一件大事就是土地改革。接著在農村推行了互助組、初級農業合作社、高級農業合作社和人民公社等形式的合作組織。雖然是因為操之過急，造成了對“三農”發展的破壞性危害，但不可謂用心不良苦。包括毛澤東本人，他也是希望農村發展越快越好的。改革開放后，鄧小平首先支持農村改革，實行了田地的包產到戶，促進了農業的發展。后來鄧小平在提出要在上世紀未達到小康水平的時候，一是界定了800美元的小康標準，二是同時強調了要使占人口總量80%的農民達到小康的重要性。為了認真解決“三農”問題，胡錦濤同志任總書記后，作出的第一個重大指示，就是“要把‘三農’工作作為全黨一切工作的重中之重”。特別是先后共十年的中央一號文件都是為推動農村發展和解決“三農”問題而出臺的。應該說我們的“三農”工作已經取得了很大成績，多數農村面貌已發生了較大改變。但是，我們又不能不承認由于農民的話語權過弱和農村不易創造“形象工程”與“政績工程”，所以，我們很多地方政府和部門較少愿意把時間、精力和金錢投到農村去。正因為這樣，我國“三農”問題的解決并非十分得力，由此產生的以下兩個突出問題，正在抑制住我國現代化的快速推進。

（一）全國農業產值在GDP總量中已經降為10%的情況下，還有近70%的人仍是農民或過著農民生活。

世界上所有發達國家沒有哪一個農業人口還在20%以上，實際上，遠在1998年發達國家的農業人口均已降到10%以下，美國是2.44%，德國是2.89%，英國是1.9%，法國是3.89%，加拿大是2.83%，荷蘭是3.7%，澳大利亞是4.83%，以色列是3.08%，日本是4.78%，意大利是6.16%，新西蘭是5%左右，韓國是10.59%，近年來韓國農業人口已經降到5%左右。

分析發達國家的情況，絕不是崇洋媚外，照抄照搬。我們是社會主義國家，要從中國農村人口過多的實際出發，走中國特色的社會主義道路。但是，現代化的道路無論如何是不可能允許有過多人口依靠農業為生的?，F代化是依靠高的勞動生產率，促使人民生活水平得以明顯提高的。而在中國農村地少人多、人均耕地不足1.8畝，而且又要主保糧食生產、大多數農民的勞動生產率很難達到較高水平的情況下，我們是絕無可能把數以億計的人口留在農業生產戰線的。因此，大量減少農業人口，這不僅是現代化的一個客觀規律問題，而且也是解決分配相對均衡和保全域人口走向共同富裕的必由之路。

伴隨我國工業化的推進，全國農業總產值已經在GDP總量中降為10%，并將繼續走低。但是至今我國還有近70%的人口仍然是農民。這不能不說是我國現代化的一塊短板，對現代化的推進已經形成了瓶頸。

我國報出的城市化率是45%以上，但由于有近2億的農民工還沒有享受到市民待遇，再加上各城市郊區被城市化的幾千萬農民也還沒有真正市民化，所以農民的數量被認為接近70%。去年教育改革中爆出的中小學生中農民子女占80%，這就顯示出農民在中國所占比重的過大和對其進行分流與減少的必要性。

（二）全國人均GDP已超過3700美元情況下，還有數以億計的農民仍沒有達到小康水平。

我國的改革發展，是從少數人、少數地區先富起來起步的。從經濟學角度看，這完全是正確和必要的。在改革開放初期，國家可用于發展的人力、物力和財力都十分有限的情況下，按照不均衡發展理論，將有限的資金和物資率先投入東部地區和城市，這不僅有利于提高效率，加快發展，而且可以打破當時的“大鍋飯”體制，促進競爭，增強發展活力。事實也完全證明了這一招是十分有效的，取得的成果是舉世矚目的。

但是，不均衡發展，也確實造成了地區差距和城鄉差距的明顯拉大。至本世紀初我們31個省市的地區差距已經達到1:13，這同當時美國50個州的差距為1:2，英國12個郡的差距為1:1.68相比，要大的多。我們的城鄉差距，也從上世紀80年代的1:1.8，90年代的1:2.5上升到2009年的1:3.32。按實際購買力比較，已經擴大到1:5以上。

不管是城鄉差距的拉大，還是地區差距的加劇，其利益受損的主要承受者還是農民。如今，我們雖然經濟總量已達到世界第三，我國人均GDP已超過3700美元，并已高出中等發達國家平均2000美元一大截的情況下，中國廣大農民的收入水平還不到1000美元。我們國家農民平均收入盡管達到5600元人民幣，已同小康水平相接近，但由于發展的嚴重不均衡，已出現了平均數字下掩蓋的更多問題和矛盾。例如廣東省，是公認的全國經濟最發達的地區，但在粵西北和粵北地區的部分農村還仍然貧困。有人比喻以平均值看待問題的弊端說，就如同一個大廳里本來有99人分文沒有，而由于外面進來一個百萬富翁后，平均起來則全部都成了萬元戶。貧富懸殊和農民收入過低，導致了我國農村居民的恩格爾系數還停留在43%。2009年我國基尼系數已超過0.47，明顯高出了世界公認的0.4的警戒線。

今年初連續發生的六次小學和幼兒園血案及富士康連續13次的跳樓事件，既反映了基尼系數擴大后給社會帶來的危機和災難，也暴露出年輕的農民工收入過低和生活壓力過大的窘迫局面。

沒有農民的現代化，就不會有中國的現代化。在我國現代化推進到今天這樣一個階段和水平的情況下，“三農”問題已經演變為最突出的矛盾?？茖W發展觀是以人為本的發展觀。要為人而發展，靠人去發展，讓發展成果由人民共享。當今現代化的推進中，一定要把“三農”問題作為戰略重點，把突破三農問題作為實現現代化的關鍵。

三、必須看到城市化推進的緩慢明顯制約了現代化的發展

城市是經濟發展的火車頭。改革開放以來，由于城市的大發展，帶動了整個經濟的大發展。實踐證明，哪里城市規模大，哪里的經濟就大發展。要解決好中國現代化的關健——“三農”問題，就必須大力推進城市化的快速進展。

世界上人均GDP達到3000美元時，城市化率在55%以上，日本、韓國當時達到75%。而我們呢？說是城市化率達到了45%，而實際上近2億的農民工，再加上各城市新入編的郊區農民，他們大多還沒能過上市民的生活，將這些人除去，城市人口充其量也只有30%多一點。中國的城市化同工業化水平相比落后了近20個百分點。

中國城市化發展的另一個問題是城市的配置極其不均衡。例如西部12個省區，即使按現行的統計方法，其城市化率仍有9個省區低于30%，云南、貴州、西藏和廣西的城市化率還不足20%。特大城市、超大城市絕大部分集中于沿海省區，而中西部卻十分緊缺。如河南省已是超億人口的大省，而副省級城市卻一個也沒有。

城市化推進中的第三個大問題，是大城市進入設障過多，城市的明顯擴張未能與增加人口職責相對等。本來城市的發展是由資本的大量投入帶動的，因此，資本投入越大的地方，就應該承擔更多的城市化任務，應該接納更多的農民變市民。然而在我們的城市化中，投資最多的地方，往往都是拒絕農民在城市落戶的地方，這些地方往往都是特大城市和超大城市。這些城市最需要農民工，農民工的人數在這些城市往往有幾十萬、上百萬甚至幾百萬。當然也有一些另類的超大城市如廣東東莞，在那里農民工早已超過1000萬人，甚至1個虎門鎮就有農民工和外來就業的大學生近百萬人。農民工雖然幾十年如一日辛勤工作，但他們在大城市定居，卻因政策的限制，沒有可能。我們的一些大城市，這些年來拼命地進行擴張，大面積地占用土地，修寬馬路、建大廣場，挖湖泊，造園林，門檻越來越高，就是忘記了讓農民變市民。

我國城市化的第四個問題，是對發展三產和服務業重視不夠，抑制了就業崗位的開拓。我們是一個人口大國，僅城市就業壓力每年就多達千萬人之眾，況且農村還有剩余勞力近2億人。如何開拓就業崗位，減輕就業壓力，以國內外的實踐經驗看，就是要推進城市化，做好人口的有效聚集。一般而言，人口越大的城市，服務業就業崗位越多，第三產業就業比重越大。美國因為有50%以上的人住在大城市，它的第三產業比重高達70%。世界很多超大城市的第三產業都達到50%以上，有一些可達60%，紐約則達到80%還要多。三產實際是為人服務的，越大的城市分工越細，服務性需求越多，創造就業崗位的能力就越強。實際上城市的很多服務項目，在小城鎮是無法成立和不可能創造效益的。所以，我們要創造更多的就業崗位，就必須要重視大城市和特大城市的發展。至少要使大城市和特大城市占到一定比例。另外，我國的大城市發展中，只重視美化、綠化和亮化，大量拆除下崗工人一條街，商品一條街、攤販一條街以及街頭的農貿市場等。由此造成個體工商戶十幾年來不僅不升，反而有了明顯銳減。所有這些做法，既抑制了就業，也抑制了城市發展，并且也抬高了城市門檻，阻止了城市化的推進，阻礙了農民變市民。

在解決“三農”問題之初，我們就提出了要致富農民必須減少農民，分流農民的思路。但是由于認識的不統一和既得利益群體要維護自已的既得利益，所以使農民的減少和分流，以及城市化的推進遇到了特大難題。中國到底要不要讓更多農民進城和大力推進城市化？以及怎樣推進城市化？至今仍然爭論不休，理論界的爭論也影響了決策層的決心。

此中最影響城市化推進的理由有如下五種：

第一種理由是：在社會穩定壓倒一切的影響下，過份強調了大量農民進城會造成社會不穩。經常用于說教的，一是擔心出現印度孟買那樣的“貧民窟”，二是擔心出現拉美那樣的“城市化陷阱”。為此，人們在中國設計了“兩棲類”，讓億萬農民工成了城市中永遠的“飄族”。理論家認為，這樣“進可入城打工，退可回家種田”。如此貌似完美的設計，雖然得到很多人的贊同，并在實踐中得到漫延和滋生。但著實講，這種理論，它不僅使城市化的思維陷入了遲疑和猶豫的泥潭，而且也導致城市化實踐走向了凝滯和停頓不前。

第二種理由是：以避免出現“大城市病”為理由，力主限制大城市快速發展。由于國外的大城市發展中，確實出現過交通堵塞、城市污染等所謂的“大城市病”，所以我們早期研究城市化的人，一開始就提出了限制大城市發展的指導性觀點。這種觀點在20世紀90年代出臺的法律中就已經得到體現。由于這樣，雖然很多大城市大量需要農民工，而且很多農民工也工作于大城市，但大城市卻拒絕農民工留在城市中。這樣做的結果是造成了在大城市已經干了二三十年的農民工，仍不能在城市住有所居、病有所醫和老有所養，他們的子女也長期無學可上。很多農民工已從青年走到了老年，子女都出生、長大成人并成了第二代農民工，但他們依然沒有城市戶藉可言。他們大多住在城鄉的結合部，他們的生活與農民沒有二般。

第三種理由是：受“逆城市化”的影響，導致小城鎮發展成了戰略重點。國外的城市化經歷過由分散到集中并出現了再次分散的三個階段。大城市形成后，城市里的生活環境遭到污染，當汽車遍及每個家庭后，很多人把居住地點選到城外的農村。我調查過加拿大蒙特利爾和美國洛杉機，其周圍都有70多個小城鎮。而我國情況與其不同的是，第一個階段的集中還十分欠缺，第三產業發展水平很低，中產階級尚未形成，這種情況下，大力發展農民工本土本鄉的小城鎮，顯然是有悖于城市化的推進的。很多農民工把賺的錢弄到老家鎮上去建房，而全家還留在大城市工作和發展，這既造成土地資源和農民工財產的嚴重浪費，也不利于市場發育和調動內需。

第四種理由是：“偽城市化”的做法，放緩了對城市化的推進。

我國的城市化由上世紀80年代末到本世紀初，幾乎沒有明顯進展。在各方面的呼吁下，建設部出臺了“人口統計方法的改變”，將工作于城市6個月的人都算做了城市人口，于是，城市化率一年上升一個百分點。但是這只是統計口徑的改變而已，除此外，對入城的農民工和新市民的待遇毫無改變。經濟學家把這種“城市化”稱之為“偽城市化”?！皞纬鞘谢毕褚粚用造F遮住了人們的眼睛，抑制了社會上對城市化的呼吁，改變了社會上對城市化的視聽，減弱了決策層對城市化的重視，放緩了中國城市化進程。

第五種理由是：“戶籍制度必須維護”，擋住了城市化的去路。

我國二元經濟的形成是由上世紀50年代末實行城鄉戶籍分治導致的。戶籍制度的改革本來在今天電子化、信息化時代是很容易推進的，但一方面由于城市戶籍負載有更多的權益和福利，在很多城市人已經忘掉農民當年為城市發展做出的巨大貢獻時，很不愿意讓那些為今天城市發展再次流下更多汗水的農民工從中分出一杯羹。另一方面客觀上存在一種誤區，總認為小偷、犯罪都是農民工造成的，對農民工親近愛護不足，防范驚惕有余，總怕改革和放開戶籍之后，給城市造成混亂，增加警察更大負擔。為此，有關方面總是把戶籍制度視為社會安定的“救命稻草”，不希望改革，不愿意改變。由此直接限制了城市化的推進，也限制了現代化的進展。

四、突破“三農”與城市化問題必須做好八項工作

（一）農村方面

（1）在農村大力組織和推廣農民入股的公司制合作組織

農產品加工、運輸、銷售的經濟效益，多是農產品自身效益的3～10倍。我國農民人多地少，一家一戶的小農經營方式，既難以與市場對接，也難以致富和發展。近些年來，雖有一些龍頭企業進入農村，并得到國家扶植，但因為農民與企業沒有利益聯結機制，加工、運輸、銷售的利益難以進入農民之手。相反，如江蘇省華西村、河南省南街村、河南省劉莊等發展好的地方，都是農村原來合作組織在改革開放后沒有解散并轉向與市場對接的結果。為推進農村現代化建設，讓農民在農產品加工、運輸、銷售中獲得更大收益，一定要在國家的大力扶植下，建立和推廣農民入股的公司制合作組織，盡快改變農村的小農經營方式，促進農民與市場對接。

（2）成立更多的專門支持農民、投資農村的國家和地方銀行。

“有錢才能賺錢”，沒有錢必難發展。農村發展難，就難在沒有錢。國家財政對農村支持曾長期停留在5%～10%，銀行對農村、給農民的貸款長期來極為少見。為了支持農村發展，我們應該像當年農村拿出50%以上總收入支持城市那樣，拿出國家更多財政收入和金融貸款回報農村。要制定寬松政策，除建立國家級專業投資銀行外，還要大力興建地方性農業銀行，專門支持農民，大力投資農村?？梢园艳r民入股的公司制合作組織建設作為重點支持對象，作為資金扶植的對接點。

（3）把教育均衡落到實處，將農村義務教育納入國家直管。

農村現代化建設能否順利進展，關鍵還在能否把農村教育抓好，能否使更多的人才在農村涌現。根據本人的深入調研，在縣與縣財政收入相差幾倍、幾十倍的情況下，必然造成義務教育的天差地別。時至今日，仍有很多學校開不起英語課、計算機課、還有美術、音樂課，已使很多孩子在起跑線上同富裕地區的孩子拉開了難以追趕的差距。為了改變這種學?！皹藴驶焙汀敖逃饣痹诤芏嗟胤饺酝Ａ粼诳陬^上的尷尬局面，建議學習國際上較通用的做法，把義務教育納入國家直管，特別是欠發達地方的義務教育公用經費，應由國家財政包起來。以此回報欠發達地區農民在建國初期和改革開放初期對國家工業化和城市發展的支持和貢獻。

（4）改變資金投放的“釣魚政策”，加快農村基礎設施建設。

“把基礎設施建設重點轉到農村”，這是國家做出的重要決策。但在執行中，多把支持農村基礎設施的資金，投在了大江大河和公路的建設之中，而真正涉及農村或農民最渴求的農村基礎設施做得還遠遠不夠。一些糧食產區，自來水建設、水利建設，特別是農村道路建設，問題還遠沒有解決，有不少地方生產糧食還沒有灌溉設施，依舊靠天吃飯。因此，國家應全力支持欠發達地區的農村，特別是糧產區的農村，把農村道路修起來，把農村的水利建設搞起來。

（二）城市方面

（1）要突破農民工在城市落戶問題。

幾十年的實踐證明，城市的發展離不開大批農民工。既然農民工為城市發展做出了重大貢獻，而且又將永遠與城市共存，如此情況下，為什么不能把農民工當市民？為什么不能讓農民工享受同市民一樣的待遇？為避免既得利益者設障和阻攔，對農民工的安置問題不能只靠各個城市隨心所欲，更重要的是，一定要盡快解決農民工在城市落戶的住房問題，不解決住房問題就表明對農民工轉市民絕無誠意?？紤]到農民工收入過低，廉租房的安排一定要對農民工開放。

（2）要突破中部城市的發展和布局。

考慮到2035年左右，中國城市化率將超過70%，屆時城市人口將達10億人以上。如何使其中的約5億以上人口真正在城市中安排好，這需要作為國家發展的大戰略進行籌劃和安排。為此，我們一定要在遵重市場規律的同時，發揚中國人在共產黨領導下最能辦大事的優勢，對中國的城市化進行突破及合理布局。

（3）要突破大城市對人口的接納。

改革開放后，我國真正的城市人口實際只增加一倍，但城市面積卻已經擴張7倍。而這些擴張又大多都在大城市，大城市既然占去了大量的土地、大量的財富，就應該承接更多的農民變市民?，F在我們的農民工和農村走出的大學生，大多都飄在大城市，如果大城市不承擔這一使命，接受他們，我們城市化的任務將極難完成。從城市容積率看，我國的大城市還存在著接納新市民的巨大潛力。城市容積率在日本、韓國均為2，我國臺灣、香港分別為1.2和1.6，而我國平均才0.5，上海是最擁擠的，容積率也才0.8，比日、韓城市容積率還低1倍以上。因此要突破中國大城市對外來人口的接納問題，尤其要高度重視降低大城市的門檻。只有這樣城市化才能更好推進。

（4）要突破大城市發展數量問題。

我國人口眾多，農民變市民的使命繁重。中國的城市化需要有眾多小城鎮的發展，特別是很多經濟發達的大城市周圍，發展小城鎮不可避免。但作為城市化戰略而言，要解決中國數億人口的入城問題，我們還必須重視大城市發展，中國的大城市無論是數量和規模都還遠不能與中國城市化的任務相適應。

發展大城市是中國國情的特別需要，無論從發展三產、擴大就業崗位考慮，還是從節約土地和保18億畝耕地紅線著想，發展大城市都是需要的?？陀^實踐證明，城市越大，三產的比例越大，服務業就業崗位占總就業崗位的比例也越大。都發展小城鎮，三產難發展，服務業崗位難產生，不利于就業安排。另據統計，一般建制鎮人均占地155平方米，中等城市人均占地108平方米，大城市人均占地88平方米，特別大城市人均占地僅53.4平方米。發展大城市、特大城市，人均占地可減少3倍。為此，要守住18億畝耕地紅線，要減少城市化對土地的占有，也應該把發展大城市作為戰略，作為重點。

總之，中國現代化建設當今已經進入了一個戰略的關鍵期。為了更好地推進中國現代化向新的高度攀升，我們必須切重“三農”滯后的時弊，抓住城市化的重點。只有認真突破作為現代化短板的這樣一個問題的兩方面，我們的現代化建設才能有一個大的新跨躍，中華民族的偉大復興，才能來得更快些。

（作者單位：國務院參事室）