論黨代會常任制的監督功能

□ 魯月棉

黨代會是黨的最高權力機關，其作用主要是決定重大方針政策、進行重要決策和實行黨內監督。黨代會常任制起到了制度平臺的作用，通過常任制將黨員（代表）的意志和領導機關的意圖有機結合起來，使黨內權力授予有一個合法、連續和有效的過程，從而使黨的政治運行透明、常態和可預見。常任制反映了政黨政策從輸入到輸出的基本規律，也是政治精英甄別和錄用的可靠的路徑依賴，還是權力得以有效控制的根本途徑。因此，實行黨代會常任制不僅是一種民主理念，也是現代政黨精英尋求政黨發展壯大的制度渠道和有效的制度形式。

在各地黨代會常任制試行中，黨代會的監督功能的發揮仍有很大的空間。非常任制下的各級黨代會主要履行黨委會換屆功能，從而大大削弱了黨代表的選舉、履行職責和黨代會的議程所應該產生的效益。如果作為最高權力機關的黨代會與黨組織的執政地位之間缺乏匹配的權力配置機制，缺少應有的價值支撐和政治邏輯支持力量，其結果就會使政治過程缺少約束和規范，制度不能有效執行。而常任制的實行尤其是其監督功能的發揮，就可以銜接政治過程中缺失的環節，彌補組織、制度和體制諸多方面的不足。

一、黨代會常任制履行監督功能的意義

（一）提升黨內監督機構政治地位的需要

在我國的傳統政治中，監督機構自古就有設置，對它需要發揮作用的期待也一直很高，但其在體制內的政治地位卻與期待不相稱，因而監督功能的實際發揮非常有限。受傳統政治的影響和戰爭年代的復雜因素的影響，在建國之前中國共產黨內沒有設立專門的監督機構。建國之初，黨成立了中央紀律檢查委員會，并在各級黨組織內設立了職能明確、機構完整的紀律檢查委員會。但由于紀委在整個政治組織序列里的特殊政治地位，影響了監督職能的履行。如組織領導體制是由中央決定產生中央紀委，中央紀委在中央政治局領導之下工作。地方各級紀委由該級黨委提出名單，經上兩級黨委批準后，在各級黨委會指導之下進行工作，“各級黨的紀律檢查委員會是各級黨委的一個工作部門，猶如各級黨的宣傳部和組織部一樣?！雹仝w萍麗：《從紀委到監委——五六十年代黨內紀檢體制的演變》，《云南行政學院學報》2006年第 4期。如果作較為深入的分析，可以看出，從當時的理念來說，比較多的側重于對下級的政治監督，較少考慮對領導者掌握權力的監督，所以，紀委職責所需要的獨立性因素從這一機構的設置起就缺乏考量。

在黨的十二大上，黨對這一問題有了進一步認識，并試圖通過黨代會的制度平臺和制度力量，提高各級紀委監督能量和能力。黨的十二大提出，“從中央到地方各級紀委由全國和地方的代表大會選舉產生，并在黨的代表大會上報告工作”。然而，在非常任制下，黨代會的制度平臺和制度力量還是被大大抑制了，提升紀委的監督能量的制度預設在某種程度上可能落空。于是，經由個人化途徑帶動組織發揮功能成為了一種必要的政治選擇。黨的十四大通過的中紀委工作報告強調：“必須按中央有關文件精神規定，把各級紀委的領導班子配好。地方各級紀委書記應由同級黨委副書記一級的干部擔任，并參加同級黨委常委?！?/p>

個人化途徑帶動組織發揮功能會起到某些積極的作用，個人地位的提升也有利于組織地位的間接性提升，這對作為具有獨立性要求的紀委是有益的。但是個人地位的提升難以逾越體制性障礙。非常任制下，黨委會是實際上的權力機關，紀委是向黨委負責，當權力監督組織向權力機關負責的時候，那么它的監督功效也就無法得到真正實施，最起碼對這一級權力最高端的相關人員的監督是缺失的。所以，歸根結底還是要用科學制度化方式來解決這一難題，比較可行的是實行黨代會常任制。

按照黨章的規定，紀委是由黨代會產生，對黨代會負責，這也就預示著紀委組織機構的獨立性具有正當性、合法性和權威性。黨的十六大以后，各地在縣（市）一級擴大了黨代會常任制試行的范圍，在常任制試行過程中，紀委由黨代會選舉產生并每年向黨代會作報告成為制度規范。一方面，按照政治學的“誰產生向誰負責”的基本原理，結構性作用可以提高紀委的監督能力；另一方面，黨代會常任制的制度平臺所具有的監督功能也衍生出來，這兩方面的交互作用可以改進目前的組織與領導體制的局限性。

從更深一層意義來看，對紀委本身的監督也是必須的，即對監督者要進行監督。所以需要一個機制，每隔一段時期對紀委的履職情況進行監督，讓組織內的成員知情并且評估。而這個有效的機制在筆者看來就是啟動黨代會的常任制，以更好克服黨內監督本身的局限性。黨代會常任制的實行至少強化了三個方面的機制：其一，黨代表履職的責任機制。常任制要求黨代表每年向代表大會提交提案，其中包括反映黨內權力的運行情況及問題，這實事上是對紀委監督情況的一種回應。其二，黨代會對紀委工作的考核機制。按照黨代會常任制的制度規定，紀委要向黨代表報告工作，接受黨代表的審議。這就使得紀委部門不僅要考慮領導對本部門工作的滿意度，而且還必須要考慮黨員和代表的滿意度。其三，各級黨委的責任機制。常任制的實行，激發了黨員和黨代表的黨內監督的動力，尤其是對黨內腐敗問題的監督，從而推動各級黨委積極支持監督機構行使職權，把反腐敗工作和黨紀黨風放在重要的地位。

（二）增強黨內監督機構履職能力的需要

組織結構地位的不足決定了履行職能的不足，自然也就影響履職的質量。黨的十六大通過的《黨章》把“協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”作為紀委的職責。盡管《黨章》明確了紀委協調的地位和權威，但從實際情況看，“協助”和“協調”都僅是“協”而已，到底“助”了多少，“調”得如何，是要受紀委自身資源調配權力制約的。從現實看，紀委存在職責與履職的困境：一方面，各級紀委是在同級黨委的領導下開展工作，是黨委整體工作的一部分，這就意味著紀委是非獨立性的監督組織；另一方面，紀委作為黨內的專門監督機關，要達到科學有效的監督，必須具有獨立性要求。這種內在的邏輯矛盾，就會在實踐中影響其履職能力。具體表現為：

各級紀委要完成協助黨委加強黨風建設的使命十分艱巨。從管人用人方面看，目前紀委在管人用人方面所起的監督作用有限，不能提出有說服力的意見供黨委及組織部門參考，即使在接到群眾舉報時也受到各種客觀條件的限制而無法展開快速而切實有效的調查。從監督上看，在約束領導干部公權力方面，紀委主要是對位高權重者進行監督。由于紀委是在同級黨委的領導下開展工作，監督之難顯而易見，現實中監督缺失的情況屢見不鮮。除了特殊的人之外，紀委對那些特殊組織的監督更是蒼白。所謂特殊的組織是指在地方政治資源配置過程中擁有處置人事權、物權和財權且權力十分集中的組織?？梢哉f，特殊組織和特殊個人一樣，是監督的重點環節。如果說對待特殊的人，紀委可以動用上級的力量，而對待特殊組織，紀檢監督部門更多的時候是無處下手，這些領域從某種意義上就成為了紀檢監督部門的監督空白點。

紀委要發揮組織協調作用十分困難。在反腐敗工作中，各級黨委確立了“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾的支持和參與”反腐敗領導體制和工作機制。這里將紀委的工作定位于組織協調，“組織”側重于量的聯合，是使分散的人或事物具有一定的程序，符合特定的工作流程?！皡f調”側重于質的提高，是整合相對獨立的個體，使之配合得當?？梢哉f組織是前提，協調是保證，二者相輔相成。上述規定中按照黨委、政府、紀委進行排序，而在制度設計中紀委是在黨委領導下從事黨內監督，要做好上述組織協調工作談何容易?從組織學和管理學的角度看，在這種組織層級排序法中，紀委組織協調同級黨委困難重重，組織協調同級黨委成員更是難上加難。一句話，紀委對黨委和政府都不能做到有效的監督。

應該說，在這樣的環境條件下，各級組織還是勇于探索，縣級以上紀委層層建立反腐敗協調例會制度，加強本地區的反腐倡廉組織協調工作。各級紀委都制定了一些工作制度，如：組織協調聯席會議制度、重要工作事項向黨委政府匯報制度、宣傳教育協調制度、重大復雜案情會查會審制度、責任分解制度、目標考核制度、監督檢查制度、責任追究制度、獎懲制度等，已屬難能可貴了。

而黨代會常任制可以改變紀委在端正黨風和進行黨內監督方面的不足，因為端正黨風不是一個職能部門的責任，而是全體黨員和黨的領導干部的責任。通過黨代會常任制制定具體的制度可以更加有利于規范特殊人和特殊組織的行為。通過黨代會常任制的一些專設性機構可以在不改變目前體制的情況下，使得反腐敗的組織協調工作更為便捷和更具權威性。

二、黨代會常任制監督功能的特點和有效性

（一）黨代會常任制監督功能的特點

利用黨代會常任制發揮監督功能的特點大致表現在三個方面，即監督體制的正當性、監督制度的集約性以及監督過程的透明性。

1.監督體制的正當性

正當性即是合理性、合法性或應該性。監督體制正當性是指該體制獲得其成員承認的價值根本和價值理由。黨代會是黨章規定的最高權力機關，黨代會常任制履行監督功能完全具有體制上的正當性。從法理上講，這個正當性來自于權力的授予，權力授予之后并不是放任不管，隨即啟動的是一種監督機制，一旦權力運行離開了委托人的意愿和意志，就會發出警告甚至收回委托，這就是“由誰產生、向誰負責”的基本法理理念。所以，發揮黨代會常任制的作用是“天經地義”的，黨的各級組織都應該逐漸習慣運用這個制度自覺地進行決策，自覺地運用好權力和自覺地接受監督。這個正當性體現了黨員的主體地位，維護的是黨員的權利，自然深得廣大黨員的認同。隨著黨內民主進程的推進，大多數的領導干部越來越了解其中的原理，發揮黨代會常任制的監督功能時機已經成熟。

依托體制的正當性可以在黨代會常任制平臺中展現非常任制下難以做到的活動空間。比如黨內重大決策在常委會上討論的局限性要比在黨代會上討論大得多，通過黨代會制定的黨內法規法紀其制度約束力和自覺遵守意識大大高于僅由黨的某一部門制定而通過黨委發布的規章條文。也即是黨代會的制度平臺所蘊含的正當性和合理性要高于黨委會，經由多數人討論決定的事項其制度約束力更高于少數人內部小范圍決定的事項，這是由于人們對自己所認可和承諾事項具有更強烈的義務感和責任感。

2.監督制度的集約性

改革開放以來，各級黨委和黨委工作部門在端正黨風和反腐敗的過程中頒布了大量的制度措施，比如民主生活會制度、重大事項的程序規范制度、重大情況通報制度、廉政建設責任制度、監督檢查制度等等數不勝數。這些制度措施雖然取得一定的成效，但是，一方面由于發布的層級和角度不同而非常分散；另一方面不同的制度措施內容有交叉，表述的方法、用詞也不盡相同，這就給監督過程帶來諸多麻煩和不便。各地在試行黨代會常任制過程中，根據中央和有關部門文件精神制定了一些具體的制度和措施，整合了相關的法規性文件條文，將其統合到黨代會的制度平臺，具有很好的集約性，成為廣大黨員尤其是領導干部時常強化黨性意識、權力規范意識和道德意識的有力武器。各級組織也可以依靠黨代會文件有針對性地通過一定程序進行監督和處理。

非常任制下對監督制度方面的執行往往效率和效能很低，處理一件事、一個人都十分困難，這與組織體制有極大的關系，“管人的管不到事，管事的管不到人”，多頭管理、互相推諉，其結果是大事化小、小事化了，放任放縱，端正黨風達不到預期目的，反腐敗的成效也不能令黨員和群眾滿意。黨代會常任制監督制度的集約性不僅體現在整合黨內法紀法規上，而且通過黨代會常任制內設機構達到非常任制下難以達到的成果。在試行黨代會常任制的一些地方設立監督委員會，監督委員會的成員由黨代會選舉產生，主要受代表大會委托行使日常監督職能，應該來說是非常有效的。值得注意的是，在一些地方的內設機構人員產生上有諸多限制，如，要求在非同級黨委委員、紀委委員中通過無記名方式選舉產生。①許繼青、吳愛軍：《當前黨代會常任制試點的困境及其完善對策》，《求實》2009年第 4期。這難免會給現在的體制帶來一些張力。有效的辦法是監督委員會成員的產生要將黨代表選舉和紀委現行體制結合起來，避免與黨內的有關法規相抵觸。

3.監督過程的透明性

非常任制下的監督體制具有內部性、單向性、封閉性的特點，監督過程的非透明性和監督斷裂現象并不鮮見。黨代會常任制鮮明的制度特征賦予了監督過程的公開和公正特性。任何重大事項要向黨內公布，這是透明的要義，保證黨員對黨內行使職權的知情權，把黨委會、全委會、紀委會置于黨代會的監督之下。如果不實行常任制，就不能借助于常任制的制度平臺，僅靠組織內部和組織之間的運作，透明的監督過程猶如一節節斷開的鏈條不能互相鏈接。

毋庸置疑，在目前的政治實踐中尚未完全按照應然的方式充分運用黨代會常任制的內存容量，關鍵是要在實踐中努力探索依托、借力于黨代會常任制平臺加強黨內民主和監督的新途徑。如，有的地方推行違紀案件公開審理方式，并對本地區有影響的大案、要案開展公開審理。這種公開審理方式無疑是極有意義的，如果依托和借助黨代會常任制的制度平臺會更有益。公開審理違紀案件由常任制內設機構與紀委共同主持，參加人員包括紀委分管領導、案件審理承辦人員、涉案單位領導及被調查人所在單位黨組織，也可以請黨代會和紀委會的有關代表參加，被調查者的家屬也可以參加。違紀案件的公開審理還應制定一定程序使被調查者有申訴的權利。又如，近來推出的黨委新聞發言人制度，在試行黨代會常任制的地方也可以將這一制度轉移到由常任制機構舉行，這對提高黨委新聞發布的公信力和群眾的認可度，從而使這一制度更受黨員和群眾歡迎是有益的。這不僅推進了黨內民主和法治的進程，也增強了黨代會的影響力和權威性。

（二）黨代會常任制監督功能的有效性

從目前黨代會常任制發揮其監督功能的實踐看，取得了不少的成績，值得肯定。但要進一步增強其監督功能的有效性，應繼續突破制度的瓶頸和障礙。

1.調整權力結構。黨內監督的主體是黨員，監督對象主要是掌握權力的領導干部，特別是黨委會的成員。按照慣例，書記和黨委的主要領導必然是黨委委員，而一些試點地區規定，黨委委員、候補委員和紀委委員一般應是黨代表。職務與代表掛鉤的現象反映了代表產生的不平等，反映了黨內職務的任免不是由本級黨代會說了算，這種沖突使常任制改革遇到了難題，也是監督功能發生障礙的主要因素。如，黨代表中黨員干部數量過多，黨代會成為黨的干部會議，在一些試行常任制的地區由黨委主要負責人領導黨代會常任制年會等。表面看來，這似乎無可厚非，事實上此問題直接影響黨代會常任制試點的擴大和制度有效性的發揮。黨代會常任制作為權力機關已經不存在要不要黨的領導的問題，或者說，“黨委領導有利于把握方向”的論調實際上是個偽命題。領導黨代會常任制的權力結構應該是體現黨員意愿和意志的，主要由代表公認并選舉產生，與黨委會成員構成必然有所區別。唯有在這一理念上實現突破，黨代會才能真正發揮權力機關的作用，較為完整地履行監督功能。

2.突出監督主體。在實踐中，要將以紀委會為主的常任制內設監督機構作為監督主體。紀委會本是由黨代會選舉產生，開展工作依托常任制是理所當然的。發揮紀委全委會的職能不失為一種既合理合法又有效的制度創新。一些地方在這方面作了很好的探索，如，將紀委全委會召開次數由一年一次改為一季一次，當紀委常委會認為有必要，或者有一定比例的紀委委員提議時，可以隨時召開；健全全委會職責，擴大了全委會議事決策范圍，把紀委重大問題決定、重要制度制定、重大案件裁定的權力交給全委會來行使，使其向監督領導機關的地位回歸；完善議事決策程序，在更多事項上引入票決形式等等。①劉劍英：《紀委全委會制度創新的探討》，《中國黨政干部論壇》2007年第 11期。

3.提高常任制試行層級、擴大試行范圍?，F在各地試行黨代會常任制的層級在縣 （市）一級?？h（市）一級黨代會常任制履行監督功能的主要優點是層級單一，監督對象人數相對較少便于監督。但是，縣（市）一級處于尚未解體的“熟人社會”政治生態環境，即使依靠相關的制度也難以砥礪“熟人社會”非制度因素的浸淫。更為重要的是，黨代會的整個議程由基層領導決定、基層黨委書記并非由黨代會直接選舉產生、基層黨代表中干部比例過高等體制性的原因，極大地阻礙了黨代會常任制在基層的推進。體制性的因素與非制度性因素的疊加，形成了對黨代會常任制制度力量的沖擊與消解。所以，應該將地市一級作為黨代會常任制試行的重點，將縣市級黨代表的直選、鄉鎮一級黨委書記的直選作為黨內改革攻堅的方向，在戰略上形成地市一級主攻、縣市一級副攻兼備與相得益彰的格局。

三、黨代會常任制發揮監督功能的組織和制度形式

黨代會常任制的監督是對同級黨的領導集體關于決策過程的監督，對黨員領導干部權力運行的監督與行為規范的監督。因此，黨代會常任制發揮監督功能可以借鑒人民代表大會制度的經驗，利用組織和制度兩種形式進行監督。

（一）組織形式的監督

1.設立常任制的常設性組織

黨代會常任制試行中，目前常設性機構僅是聯系黨代表的聯絡辦公室，它掛靠在地方黨委的組織部門之內。在基層還設立一個“黨代會領導小組”的機構，但是，黨代會領導小組并不是監督性組織，是在開年會時的領導性機構。常設的聯絡辦公室在傳遞代表訴求和意愿方面可能起到部分監督作用，但其主要功能是聯系和溝通。換言之，黨代會常任制在利用組織形式監督方面幾乎還是空白。

當前，可以在一些地方試行建立類似于人大常委會的“黨代會常任制委員會”組織機構。當然，這有別于黨委會的組織結構，它是全體黨代表選舉產生的駐會性機構，由 3～5人組成，實行嚴格的委員會制。委員會主席每年輪值，主要職責是根據需要定期和不定期的召集會議，處理黨代會事務，不得干預黨委會的工作。黨委會不應對其提出要求。應該強調的是，就目前而言，常任制委員會和黨委會之間沒有隸屬關系，屬于性質不同的機構。常任制委員會不是決策機構，也沒有監督黨委會的職能。

在黨代會常任制委員會之下可以設立兩個辦公室，即聯絡辦公室和監督辦公室。應該將組織部門的代表聯絡辦公室在體制上劃分出來，成為屬于常任制委員會領導之下的辦公機構。監督辦公室既要讓黨代表通過黨代會制度渠道對黨內進行常態化監督，也要對紀委工作實施監督。目前，黨代會常任制試行中對紀委會工作的審議尤其薄弱，很大程度上是因為考核紀委會的權威性組織缺失所致。監督辦公室對紀委工作的監督主要是制定和完善紀檢工作人員的行為規范，并對他們遵守規定的執行情況進行監督，同時，還受理群眾對紀檢人員的違紀違法問題的檢舉和控告。

2.完善代表聯系性組織

在各地的實踐中，兩種代表聯系性組織形式被普遍采用，第一種是按照界別或職業劃分代表小組，代表集體履行職責；第二種是委員聯系黨代表、黨代表聯系黨員、黨員聯系群眾，即被稱為“黨代表三聯制”。第一種以提案、座談、視察等方式開展活動，部分涉及監督，但不以監督為主。第二種做法體現的組織意圖更為明顯，是將可控、有序、有效發揮代表履職功能與上下級之間的組織化有機結合的形式。由于是自上而下的聯系機制，其對黨內權力監督、尤其是領導干部監督的不足也是不言而喻的。在實踐中，應改進第一種組織形式，將黨代表的職業、黨代表的工作部門有機結合起來，專門設置從事監督工作的代表組，便于他們合法、有權威地履行監督職能。

（二）制度形式的監督

黨代會常任制以制度形式的監督主要包括兩個方面，即質詢制度和報告審議制度。

1.質詢制度

黨代會的質詢制度體現了黨代會作為權力機關的內在特征。質詢制度是指黨代表就同級黨代會和黨委會的決定在執行過程中存在的問題、黨員和群眾關注或反映強烈的問題，向同級黨代會和黨委會提出質詢，質詢的對象為黨委會成員或者擔任重要職務的黨員領導干部。質詢對象的特殊性，注定了提高質詢制度的有效性是一項難度很高的工作。在實踐中，要提高質詢制度的有效性，必須要改進相關問題。首先，要重點關注參與質詢代表的數量以及質詢過程、結果的公開等問題。既要保證一定數量的黨代表正式參與質詢，還要安排上級領導機關的代表，邀請相關的專家學者、業務部門的人員，他們之間又要形成適當的比例結構。特別需要強調的是，要將質詢的時間、地點、內容、質詢的結果在黨組織中公示，讓意愿參加的黨員進行旁聽，樹立黨代會權力機關的權威性，形成一定的政治壓力。在這方面廣西武鳴縣的質詢制度值得借鑒，他們對參加質詢的黨代表名額、接受質詢的對象、旁聽名額以及人選產生方式、質詢的具體程序和要求等均有明確而合理的規定，以確保質詢的權威有效。①韋英思、吳明：《廣西武鳴縣實行黨代表質詢制度》，南寧市黨建信息網。其次，要改進質詢立案的決定權、被質詢對象的法律后果等方面的制度設計。在質詢立案的決定權方面，要改進黨代會閉會期間黨代表質詢的立案規定，目前提出的由黨代表聯絡工作辦公室組織質詢會進行答復，語焉不詳。在黨代會期間，關于主席團對質詢程序和內容方面的規定也需要進一步清晰。如，被質詢對象是在主席團會議還是大會全體會議或者在提出質詢案的代表團會議上答復；代表對質詢答復不滿意的，被質詢機關是否應再次答復等。在被質詢對象應承擔的后果方面，應作出相應規定。質詢案具有強制性的特征，被質詢對象對代表的質詢必須答復，半數以上代表對質詢答復不滿意，主席團應提請大會表決，受質詢機關的主要責任人應承擔被罷免、撤職等后果，甚至決定移交司法機關處理。

質詢制度的目的不是有意造成代表與質詢對象之間的對立，而是根據執政黨的宗旨和要求，根據多數黨員的意志，對地方黨委組成人員有無違反黨的方針、政策和嚴格執行有關的法律和法規行為進行甄別；對地方重大決策是否遵循科學性、民主性、規范性的原則以及決策本身的可行性進行詢察；對相關領導在決策執行過程中是否存在偏差、有無損害公共利益，以及是否運用公權謀取私利的行為進行質詢。值得指出的是，質詢的過程也是進行溝通、贏得共識、消除誤解的過程，這也是代議制中質詢作為經常性制度的重要因素。

概而言之，一方面要將質詢制度作為黨代會權力機關制度建設的重要突破，樹立質詢制度的權威性，使黨員領導干部在面對質詢制度有所畏懼，玩忽職守的人員由此被罷免和問責。另一方面作為質詢對象的各級黨委和有關領導干部，要高度重視和關注黨內外的民意，樹立問題意識，積極回應黨代表、黨員和社會公眾的意見和疑惑。如果將質詢視為為難自己、不信任領導機關的制度，采取了拖延、應付、避實就虛的不合作態度，甚至將黨代表視為“下級”，習慣于接受“下級”的批評意見和建議，這一制度很難起到實質性的監督作用。

2.報告審議制度

報告審議是黨代會“代議”制度的重要環節。報告審議制度從方式上可以分為兩種，即以審議單位為標準和以議題審議為標準。代表團審議、小組審議和大會發言屬于前者，而綜合審議、專題審議屬于后者。

黨代會常任制的試行為審議報告制度的健全和完善提供了很好的制度條件，從全國性黨代會以及人大制度的實踐看，這一制度還有很大的改進和完善空間。其主要問題是將黨委、政府的工作回顧和設想作為重要文件藍本進行學習，而不是發揮集體智慧，調動黨代表的積極性對黨委和政府工作提出建議和意見。目前，在我國的人大和黨代會的報告審議方面說好話的比較多，談學習體會的多，提意見建議的少。審議過程中主題分散，沒有交鋒與辯論。早在 1956年，周恩來總理就指出：“明年還準備進一步允許辯論，當然現在也允許辯論，小組會上就辯論得很熱烈，將來在大會上也可以辯論，就是說，人民代表提出的意見，政府要出來回答，回答對了，人民滿意；不對，就可以起來爭論?！覀児伯a黨人要有勇氣面對現實，面對錯誤，有錯誤就不怕揭露，就勇于承認和改正?！雹佟吨芏鱽磉x集》（下卷），人民出版社 1984年版，第 208頁。著名學者高放先生也指出，要讓領導人參加會議審議的時候，不是“只會興高采烈，談笑風生”，而是“神色緊張，心情沉重，甚至出一身冷汗”，②高放：《黨代表大會年會制、常任制的由來和意義》（下），《中國黨政干部論壇》2004年第 3期。這是值得深思的。

應該看到黨代會和人代會報告的起草經過了廣泛的調研，征求了廣大黨員干部群眾的意見，體現了中央和各級黨委的政治意圖和工作原則。各級代表抱著學習的態度是應該的，也是必須的，但除了學習、領會之外，更需要提出建議和意見，尤其是作為高層領導更應該有廣闊的胸襟與情操在報告中坦承不足，將代表們的意見通過組織渠道進行傳達，甚至公開報道。這樣，可以全面帶動各級黨委和政府更好地樹立代表的主體意識、權力的授予意識，并在黨代會、人代會具體政治實踐中貫徹落實好報告審議制度。

測量報告審議方式績效的標尺，大致有三個方面：其一，黨代表行使審議權的充分性。而審議權的行使又取決于兩個因素，即發言機會和聽眾的人數?；鶎狱h代會還是有充分的發言機會和足夠的聽眾人數，但如果存在著代表的不平等性，代表的報告審議質量就會大大削弱。如，不少地方存在著領導代表率先發言，并且作為定調的姿態，這就大大影響了一般代表發言的內容取向，這樣的報告審議只能是附和式的。其二，黨代表發言的集中度。黨代表發言越是集中于某一議題或領域，越有利于凝聚和達成共識，進而有效地發揮“黨的國會”的作用。然而就現實來看，報告審議缺乏議題的規范性，較多的開無軌電車，造成泛泛而“議”，其“審”的效果不盡如人意。表面上看黨代表的議政動力不足、議政能力不夠，深層次的原因則是兼職化、干部比例過高、確認性選舉而非競爭性選舉等因素。其三，黨代表發言的廣泛性。黨代表發言的廣泛性取決于報告審議形式的多樣性與代表公開自己對報告和工作見解的透明度。各地黨代會實踐中，報告審議的形式比較多采用代表團審議、小組審議，較少采用大會發言，幾乎沒有代表論壇與代表為主體的新聞發布會等形式。

健全和完善報告審議制度對推動黨代會常任制發展是十分重要而迫切的工作，要推進對報告審議的表決與問責。目前，一般的做法只是黨代表聽取黨委會和紀委會的兩委會報告，經過代表審議后，會議可以作出相應的決議，這顯然是不夠的。也不能僅用簡報的形式傳遞黨代表對報告的意見和建議，這種做法一方面可能導致代表對報告的重要意見被忽略，另一方面也會導致對報告審議后作出的決議不足以反映代表的真實意愿。隨著電子化時代的到來，報告審議程序上也應開始使用表決器的方式取代舉手表決方式。對表決沒有通過法定要求的報告，應采取問責制，切實提高報告審議制度的有效性，從而推動黨代會常任制的發展進程?！?/p>