黨代表任期制的探索歷程與經驗

韓敏

（中央財經大學，北京100081）

黨代表任期制的探索歷程與經驗

韓敏

（中央財經大學，北京100081）

中國共產黨成立之后，對黨的代表大會制度及黨代表任期制進行了不懈探索。90年來，黨代表任期制大致經歷了堅持黨代會年會制─提出并試點黨代會常任制─實行黨代表任期制等階段。改革開放以來，在多年試點的基礎上，不少地方在黨代表任期制實踐中積累了一定的經驗，如黨代表直選、設立常設機構以及建立配套制度等，可為以后全國范圍內黨代表任期制的普遍推廣提供有效的指導和借鑒。

中國共產黨；黨代會常任制;黨代表任期制

中國共產黨代表大會制度是無產階級政黨建設史上的偉大成果，其理論源于馬列主義的無產階級政黨學說，并在實踐中結合中國國情逐步得到發展和完善。黨的十六大報告指出，要擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。黨的十七大通過的《中國共產黨章程（修正案）》中也明確要求黨的各級代表大會代表實行任期制。梳理中國共產黨代表大會代表任期制（以下簡稱黨代表任期制）的歷史沿革，總結各地實行黨代表任期制的經驗，有利于進一步推進黨內民主和黨代表任期制建設。

一、黨代表任期制的發展歷程

中國共產黨成立伊始，就是按照馬克思主義的無產階級政黨建黨原則建立的。自建黨以來，中國共產黨結合本國國情，對黨代表大會制度進行了深入的思考和探索，并在實踐中不斷總結和創新，使黨代表任期制日益成熟和完善。

（一）改革開放之前黨代表任期制的初步實踐

1.1921年～1928年間基本上堅持了黨代會年會制。中國共產黨建黨之初，盡管處于地下秘密斗爭環境，但仍嚴格按照馬列主義建黨學說，堅持了黨代表大會年會制。1921年黨的一大的召開宣告了黨的誕生，也標志著黨繼承了馬克思主義無產階級政黨的黨代表制度。一大通過的《中國共產黨綱領》沒有對黨代表大會具體的運行模式作出規定。1922年召開的黨的二大制定了第一個黨章，其中明文規定：全國代表大會每年由中央執行委員會定期召集一次。在1923年黨的三大通過的黨章修正章程和1925年黨的四大通過的第二次修正章程中，都重申了每年召開黨的全國代表大會的規定。1928年召開了黨的六大，通過的新黨章仍然規定：黨的全國代表大會按通常規例，每年開會一次。

2.1928年～1956年黨代會年會制在曲折中徘徊。黨的六大和七大之間相隔了長達17年。在1928年黨的六大召開之后，黨面臨著前所未有的險惡環境，可以說，黨的七大的姍姍來遲主要是由當時嚴峻的革命斗爭形勢所決定的。1945年中國共產黨召開了第七次代表大會，考慮到每年召開一次黨代會實際操作起來有難度，修改后的黨章規定，在通常情況下，黨的全國代表大會每三年召開一次，期間可舉行黨代表會議。這實際上改變了黨自成立以來就實行的年會制。由于七大之后，黨先后擔負著解放全中國、成立新中國和建設新中國的歷史重任，黨的全國代表大會并未依照黨章規定如期舉行，直到1956年才召開了八大。

3.1956年召開的黨的八大提出了黨代會常任制。1956年4月28日毛澤東在《在中共中央政治局擴大會議上的總結講話》中指出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。設常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會。我們已經有十年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。是不是可以考慮采用這個辦法，比如五年一任。這還沒有寫到黨章草案上去，提出來請大家考慮，看是否可以?！薄?〕這個建議得到了中央領導集體的贊同，并被吸收到黨章修改稿中。鄧小平主持的黨章修改小組在聽取了省、市、自治區黨委負責人的意見，并經過上上下下反復討論和修改后，黨代會常任制終于被寫進了八大通過的黨章里。為貫徹落實黨的八大決定的黨代會常任制，1956年11月，中央專門頒布了《關于黨的第八次全國代表大會以后召開的地方各級黨的代表大會實行常任制問題的規定》。1957年10月，中央又作出了《關于黨的地方各級代表大會代表名額和代表改選、補選問題的規定》。當時全國各省、市、自治區一級黨的代表大會（除西藏外）和1500個左右的縣（自治縣、市）都從當屆起實行了常任制?！?〕

4.1956年后至1978年年底以前黨代會常任制探索被中斷。按照八大提出的黨代會常任制，黨的八大二次會議應于1957年召開，遺憾的是，從1957年起黨的指導思想轉向“左”的方面，致使八大二次會議于1958年5月才召開?？梢哉f，八大提出的常任制并沒有在實踐中被實行。此后，黨并沒有一年召開一次黨代表會議，直到1969年4月，才召開了黨的九大，而且九大通過的黨章正式否定了八大通過的黨代會常任制，并規定：黨的全國代表大會，每五年舉行一次。在特殊情況下，可以提前或延期舉行?！拔幕蟾锩笔陝觼y使黨的民主生活遭到了嚴重的破壞，1973年召開的黨的十大和1977年召開的黨的十一大延續了“左”的錯誤，使黨的八大提出的黨代會常任制探索被迫中斷。

（二）改革開放以來黨逐步規范黨代表任期制的實踐探索

1.改革開放之初黨代會常任制進行第一輪試點。黨的十一屆三中全會的召開標志著我國進入了一個前所未有的嶄新時期，黨的代表大會常任制也被重新提上了議程。黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內生活的若干準則》第8條規定：各級黨組織應按照黨章規定，定期召開黨員大會和代表大會。1980年中央印發了由中組部起草的《關于開好縣、市、州黨代表大會的幾點意見》。1982年黨的十二大通過的新黨章全面改正了九大、十大、十一大黨章中“左”的錯誤，并規定黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集。中央委員會認為有必要，或者有1/3以上的省一級組織提出要求，全國代表大會可以提前舉行；如無非常情況，不得延期舉行。新黨章還明確規定了全國黨代會的職權及其與中央委員會的關系。從黨的十二大到黨的十七大，每次全國黨代會都能按照黨章要求如期舉行，這標志著黨代表大會制度已經走向了規范化。

1988年年底到2002年11月黨的十六大召開前夕進行的黨代會常任制試點為第一輪試點。經中組部和浙江省委批準，從1988年起，浙江省臺州市椒江區（縣級）和紹興市（地級）在黨的代表大會制度方面借鑒黨的八大提出的黨代會常任制，率先建立了地方黨的代表大會常任制，開始了黨代會常任制的試點工作。此后，其他試點單位也相繼展開工作。由于理論界和學術界對實行黨代會常任制的根本意圖理解不到位，對黨代會常任制的理論基礎缺乏深入研究，導致試點工作沒有得到理論和政策上的指導，使得所有試點都只是流于表面形式，收效甚微。到黨的十六大召開前，除浙江省的臺州市椒江區、紹興市、瑞安市和山西省的晉中市榆次區、和順縣5個市縣區還在試點外，其余試點均已停止。

2.黨的十六大之后黨代會常任制進行第二輪試點。2002年召開的黨的十六大肯定了黨代會常任制的工作，為黨代會常任制的實踐探索提供了有力的支持。黨的十六大報告指出：要擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。這是黨首次正式明確指出要讓黨代表在閉會期間也積極發揮作用。黨的十六大之后，第二輪黨代會常任制試點工作如火如荼般展開，四川、山東、山西、廣西、廣東等地的二十多個市縣區都開始了試點工作，一直延續至今。與第一輪相比，第二輪試點范圍更加廣泛，對于黨代會常任制的內涵掌握得也更加深入。更重要的是，在黨的政策指引和大量理論研究的指導下，試點地區高度重視黨代表發揮作用的經常性，通過制定一系列規章制度來保障黨代表在會議結束之后仍能履行職權，一些試點地區更是創造性地設置了區委黨員代表聯絡辦公室等常設機構，有效地改善了之前黨代表僅在黨代會會議期間履職的狀況。

3.黨的十七大正式規定黨的代表大會實行代表任期制。隨著試點工作的不斷深入進行，黨代會常任制無論在理論上還是實踐中都取得了顯著的成效。2007年召開的黨的十七大對其成果及時加以總結，作出了各級黨代表大會代表實行任期制的重大決策。十七大報告指出：完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制，并將黨的各級代表大會代表實行任期制寫入黨章。2008年7月16日中共中央印發了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。2009年黨的十七屆四中全會進一步指出：落實和完善黨代表大會代表任期制，建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關會議、聯系黨員群眾等制度和辦法，做好代表聯絡工作，保障代表充分行使各項權利，充分反映黨員意見和建議。這些決定為當前進行的黨代表常任制試點工作注入了新的活力。

二、改革開放以來黨代表任期制的主要經驗

目前學術界對黨代表任期制的經驗研究還比較薄弱。隨著黨代表任期制的進一步深入和全面實行，我們需要及時總結黨代表任期制試點工作實踐中所取得的經驗，為以后全國范圍內黨代表任期制的普遍推廣提供指導和借鑒。

第一，從黨代表的產生來看，部分試點單位采用了直選方式，并擴大了差額選舉比例，使選舉結果更具科學性與民主性。黨代表由黨員間接選舉改為直接選舉，可以充分調動黨員的積極性和主動性，增加黨員對黨代表的了解，提高黨代表的素質，活躍黨內的民主氛圍，從而真正體現黨員的主體地位。浙江省臺州市路橋區、四川省雅安市雨城區和滎經縣等地都推行了黨代表直選，大致經過了自愿報名—支部大會表決推薦（初選）—選區或選舉單位投票推選（預選）—組織考察—選舉委員會資格審查—張榜公示—競選承諾演說—正式選舉—當場唱票選出代表（直選）并頒發證書—張榜公告等程序，〔3〕而且選舉的差額比例達到30%以上。在今后的黨代表選舉過程中，應該從結構上摸索黨代表的比例分配問題，使黨代表從廣度和深度上真正成為黨員的“代表”。

第二，從保障制度的建設來看，一些試點地區賦予了黨代表更加全面和實質性的權利義務，并建立了一系列配套制度，充分保障了黨代表任期期間作用的發揮。如四川省大英縣建立了情況通報、黨代表聽證、黨代表列席相關會議、黨代表視察等制度。浙江省臺州市椒江區建立了黨代表調研、代表活動日、黨內情況通報、民主懇談、聯系黨員群眾、教育培訓、代表團等制度。此后這些有益經驗擴展到了黨代會常任制等黨內生活之中，并取得了顯著的成效。如上海金山區呂巷鎮制定完善了《黨委委員聯系代表和代表聯系黨員、群眾制度》，湖北省宜都市建立了黨代表公推委員制度，山東省威海市在鎮級實行了黨委班子由黨代表直選制度。

第三，從組織機構的設置來看，一些試點地區專門設立了黨代會常任制的常設機構，使黨代表活動得到了充分的組織保障。如四川省雅安市雨城區黨代會之下專門設立了三個常設機構，分別是監督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會。浙江省臺州市椒江區委專門設立了黨代表聯絡辦公室，由一名副部長兼任主任，對外掛牌辦公，其主要職責是負責收集和整理代表們的意見和建議，接待和處理代表的來信來訪，受理代表議案等?！?〕

第四，從黨內權力的分配來看，部分試點單位取消了黨委常委會，這一創舉有力地推動了黨內分權模式的積極探索。如湖北省羅田縣取消了黨委常委會，實行委員制，并嚴格實行票決制。黨委常委會的取消有利于人們正確認識黨員、黨代表、黨代會、全委會之間的權力授受關系，使黨的代表大會真正成為黨內最高的決策機關和監督機關，使全委會真正成為黨代會的執行機關，在黨代會閉會期間領導同級黨組織執行黨代會的決議。如遇到重大問題，由全委會投票表決。

誠然，黨代表任期制在全國大范圍推行的時間還不長，還面臨著不少問題，需要我們在實踐中加以解決。黨代表任期制作為黨代表常任制的一個組成部分，是一個復雜的系統工程，不可避免地會涉及到領導體制和權力架構的改革，需要積極穩妥地推進。今后，在各地試點的基礎上，還要進一步明確黨代表的職責和權利，完善黨代表聯系黨員活動等相關制度，為黨代表任期制改革提供系統的、可以操作的行動準則。

〔1〕毛澤東文集：第7卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：54.

〔2〕張書林.黨代會常任制的理論與實踐發展軌跡探究〔J〕.大連干部學刊，2009（4）.

〔3〕段興權.十六大以來黨代會常任制試點的制度創新〔J〕.中國黨政干部論壇，2008（2）.

D23

A

1009-1203（2011）06-0041-03

2011-10-09

韓敏（1987-），女，山西太原人，中央財經大學馬克思主義學院2010級碩士研究生。

責任編輯 馮耀明