浙江省公共基礎設施均等化的實證研究

□ 胡稅根 葉安麗

公共基礎設施是地區經濟發展的基礎和前提，是當地群眾日常生活的必需，更是關系到生產發展、社會進步和國計民生的大事。世界銀行在《1994年發展報告》中指出：“基礎設施的完備與否有助于決定一國的成功與另一國的失敗，無論是在使生產多樣化、擴大貿易、解決人口增長問題方面，還是在減輕貧困及改善環境條件方面，都是如此?！雹偈澜玢y行：《1994年世界發展報告——為發展提供基礎設施》，中國財政經濟出版社，1994年，第 2頁。中國的改革開放在推動經濟飛速發展的同時也拉大了地區之間、城鄉之間的經濟差距，因此也成了各地經濟差異的顯像反映。公共基礎設施發展的不均等直接關系到各地的民生問題，關系到和諧社會的建設以及科學發展觀的落實，因此自然引起了中央政府和各級地方政府的高度重視。作為基本公共服務的重要組成部分，基礎設施的均等化建設被擺到了關鍵位置。同時，在各種理論和社會調查的基礎上，對公共基礎設施均等化問題的探討和實踐也正逐步深入。本文主要從公共基礎設施均等化建設的角度出發，以浙江省的公共基礎設施建設現狀為案例，分析了浙江省推進基礎設施均等化的基礎和主要做法；并構建了評估指標，根據統計數據分析了浙江公共基礎設施的均等化水平；最后，針對其中存在的問題提出了提升公共基礎設施均等化水平的政策建議。

一、公共基礎設施均等化的內涵與研究意義

基礎設施服務是居民生活和生產活動的核心，也是基本公共服務的基礎性內容，因為它不僅關系到群眾的日常生活，而且也是其他公共服務供給的先決條件。

（一）公共基礎設施均等化的內涵

本文主要側重討論狹義的公共基礎設施，即經濟基礎設施。根據世界銀行的定義，它是指“永久性的工程構筑、設備、設施和它們所提供的為居民所用和用于經濟生產的服務”。以浙江省政府《基本公共服務均等化行動計劃 （2008-2012）》（浙政發[2008]51號）文件為依據，在公共基礎設施方面，主要落實公共交通、水電供應、廣電通信、污水垃圾處理等四個類別的相關工程。

公共基礎設施服務均等化是指在特定的行政轄區內，政府所提供的公共基礎設施服務應一視同仁地覆蓋到所有的居民和企業。①張雷寶：《公共基礎設施服務均等化的理論辨析與實證考察》，《財政經濟》，2009年第 2期。具體而言，公共基礎設施均等化具有一系列的標準。②劉明中：《推進公共服務均等化的手段：上》，《中國財經報》，2006年 2月 7日。從標的方面來看，“均等化”包括財政能力均等和服務水平均等兩個方面。財政能力均等是指政府提供均等化公共服務的財政能力的均等，公共服務水平均等化則指某一服務所達到的結果均等，或者按照某一共同基本標準提供服務。從標準方面來看，對公共基礎設施均等化的標準有高、中、低三種不同的理解。從維度方面來看，縱向和橫向是界定均等化的兩個不同維度。本文立足的橫向均等是指浙江省內部不同區域之間的均等，一般指區域之間公共基礎設施基本均等或區域之間政府提供均等化的公共基礎設施的財政能力基本均等。從主體方面來看，省政府在實現省內各地區間的公共基礎設施均等化方面應發揮首要作用。此外，各地在經濟、社會、財政上的差異也十分懸殊。因此，市、鎮、鄉政府在均等化方面也要發揮重要職能。換言之，均等化應當是各級政府的一項共同責任。

（二）公共基礎設施均等化的研究意義

公共基礎設施建設既是基礎工程，更是民心工程，基礎設施的建設水平是關系一個國家長遠發展和穩定的關鍵，推進公共基礎設施均等化研究意義重大。

第一，對公共基礎設施均等化建設的研究有利于構建相關理論體系。目前國內對公共基礎設施的研究和對均等化的研究都已經展開，但是還沒有形成“公共基礎設施均等化”的研究體系。針對公共基礎設施的特性和均等化的標準與要求，本研究從區域和城鄉對比的角度出發，建立公共基礎設施均等化的指標體系，發掘浙江省內各地基礎設施的均等化差距，有利于完善公共基礎設施均等化的理論體系，并進而有利于基本公共服務均等化理論發展。

第二，對公共基礎設施均等化建設的研究有利于充分發揮地區優勢，合理利用各地資源，創造性地推進公共基礎設施建設。公共基礎設施的發展與各地的自然條件和地理狀況息息相關，均等化現狀的明確有利于各地在發展的過程中認清差距、發揮特色，為今后的發展和相關工作的開展提供建議和指導。浙江省內山區、平原、海島等各式地形齊備，不同的地區有著不同的發展歷程和問題。以交通設施為例，靠近內陸的衢州和海島城市舟山在發展過程中所面對的問題就大不相同，因此要根據各地的實際情況合理安排，有針對性地提高基礎設施的均等化水平。推進公共基礎設施均等化的研究還可以幫助我們正確評價區域間和城鄉間基礎設施的建設績效，合理利用政府和民間資本，創新融資和管理模式，帶動相關行業發展等。在浙江，民營經濟較為發達，雖然基礎設施的首要責任主體是政府，但可以在融資形式等多方面探索新的多元化途徑，以更快更有效的方式提升百姓福祉。

第三，對公共基礎設施均等化建設的研究有利于引導政府和公眾關注基礎設施的公益性。將“公共基礎設施”和“均等化”聯系起來考慮，突出了基礎設施的公益性特點。交通、水電、通訊等基礎設施關系到普通百姓的日常生活，關系到各行各業的生產建設，如果無法提供滿足大眾所需的基礎設施，或者所提供的基礎設施存在極大的差異，都可能影響社會的和諧，對當前我國正在進行的政治體制改革造成阻礙。目前浙江省內各地的基礎設施建設存在一定差異，尤其是各地城市和農村的基礎設施建設差距較大，這種差距積累到一定程度就可能對政治的穩定性造成壓力，推進公共基礎設施均等化就是要縮小差距，保障人民平等享有基本公共服務的權利。

二、浙江省推進公共基礎設施均等化的基礎與實踐

根據世界銀行的調查研究，主要基礎設施的人均擁有量與收入水平密切相關，電信 （尤其重要）、電力、公路、安全飲用水與人均 GDP增長之間存在的聯系更是十分緊密。①世界銀行：《1994年世界發展報告——為發展提供基礎設施》，中國財政經濟出版社，1999年，第 15-16頁。在美國和許多歐洲國家，城鄉之間幾乎沒有差別，城市居民和農村居民享有同等水平的基本公共服務，各種公共設施也較為完備。就發達國家而言，均等化已經成為一種福利制度。根據世界銀行于 2008年發布的最新國別劃分標準，我國當年人均國民總收入（GN I）達到 2770美元，已經邁入中等偏下收入國家 （976美元 -3855美元）的行列。②國家統計局綜合司：《人均國民總收入的概念及世界銀行國別收入分組標準》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjzs/ t20090911_402586498.htm，2009-09-11.這一時期正是各種矛盾因素集聚，貧富差距凸顯的時期。隨著服務型政府改革浪潮的推動，我國在進行政府改革的同時也迎來了公共基礎設施領域的革新。2006年，黨的十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確了基本公共服務的八大方面，并以“和諧”的均等理念為基礎，提出在“公共基礎設施”領域推進均等化。

在國際社會和國內環境的雙重影響下，浙江省在基本公共服務均等化方面開始了大刀闊斧的行動。2003年以來，浙江以基本公共服務均等化為目標，積極調整財政支出結構，把更多財政資金投向公共服務領域，向農村、欠發達地區、低收入人群傾斜。2008年，浙江省十一屆人大一次會議通過的《政府工作報告》中明確提出了“基本公共服務均等化行動計劃”。根據該計劃，省政府設計了包括 17個項目的公共設施工程，其中大部分面向廣大農村地區，總投資高達 905.1億元，目的是加快提高省內各個地區，尤其是城鄉之間的基礎設施均等化水平。當然，這一方面得益于浙江基本具備實施推進基礎設施基本公共服務均等化的基礎和條件；另一方面，浙江為實現基本公共服務均等化做出了很大的努力。

第一，經濟發展起步早、速度快，市場體制較為完善，為基礎設施均等化奠定了良好的經濟社會基礎。改革開放之初，浙江政府就開始摸索和培育各種體制外的民間力量，利用社會的自發秩序在微觀層面有效動員和配置有利于經濟發展的資源，充分調動企業和公民的智慧和積極性。③胡麗偉：《經濟社會轉型中的公共服務型政府建設——以浙江為例的研究》，浙江大學碩士學位論文，2007年，第 30頁?？梢哉f，浙江民企的發展是政府、社會、群眾多方合作的結果。對推進公共基礎設施均等化而言，浙江模式下合理借助企業力量、發揮市場效用，有利于加快公共基礎設施建設的速度。

第二，公民參與和民主決策的大力推進，有助于實現有效的社會整合，為基礎設施均等化奠定良好的政治基礎。建設與完善民主是政府創新的首要選擇，發展民主是政府創新的根本方向。④黃天柱：《行政民主——浙江的實踐與啟示》，《中共浙江省委黨校學報》，2008年第 2期。在浙江，行政民主強調的是政府與社會、公眾的互動，主張的是民眾對政府管理活動的直接參與。無論是經濟上的“溫州模式”、“義烏模式”，還是政治上的“溫嶺民主懇談”、“臨海村官選舉”都是經濟與政治融合形成的民主模式。而且，浙江省是全國較早實行政務公開的省份，公民參與和民主決策的發展為公共基礎設施均等化奠定了良好的政治基礎。

第三，產業聯動、區域聯動、城鄉聯動的機制為實現基礎設施均等化奠定了良好的發展基礎。2005年初，浙江省委、省政府根據黨中央的指示和地方實際，做出浙江已全面進入以工促農、以城帶鄉發展階段的重要判斷，制定和實施了《浙江省統籌城鄉發展，推進城鄉一體化綱要》，進而大力落實統籌城鄉發展戰略，加快推進城鄉一體化。在公共基礎設施方面，按照統籌城鄉基礎設施的要求，大力實施“千村示范、萬村整治”工程，讓農村成為農民安居樂業、共享現代文明的社區；按照統籌區域經濟發展的要求，努力落實“欠發達鄉鎮奔小康工程”、“山海協作工程”和“百億幫貧致富工程”，讓欠發達地區的農村盡快過上小康生活。2008年，浙江省在全國率先出臺了《基本公共服務均等化行動計劃 （2008-2012）》（浙政發[2008]51號），把基礎設施均等化建設上升為地方性法規，大力推進公共服務的均等化；產業、區域和城鄉的聯動效應則在推進公共基礎設施均等化的同時起到“先富幫后富”、“快富幫慢富”的效用，為落后地區和貧困農村的基礎設施建設提供助力。

表 1 公共基礎設施均等化的指標設計

第四，農村公共服務體系建設發展迅速是基礎設施均等化的重要構成。為了在新的歷史階段從根本上解決“三農”問題，浙江省致力于構建全面的農村公共服務體系。2007年，浙江省出臺了《浙江省農村公共服務體系建設規劃》，推動農村公共服務水平的進一步提升。公共基礎設施的均等化在很大程度上是農村公共服務體系的主要組成部分，該體系的建立和完善本身即是公共基礎設施均等化的過程。實踐表明，浙江省出臺的這些政策措施都取得了非常好的效果。2010年，全省農村居民人均純收入 11303元，增長 12.9％，扣除價格上漲因素，實際增幅為 8.6％，連續 26年列全國各省區第一位。①王慧敏：《浙江農民人均純收入 11303元 連續 26年全國省區第一》，浙江三農網，http：//www.zj3n.gov.cn/htm l/main/zhxw view/ 34906.htm l，2011-02-03。隨著收入水平的不斷提高，農村居民的需求結構、消費結構，甚至生活方式都發生了極大的變化，恩格爾系數從 1980年的 56.8％降至 2009年的 37.4％。

三、浙江省公共基礎設施均等化的現狀與問題

要客觀評價浙江省公共基礎設施的均等化水平，就必須從實證的角度出發，設置指標體系，合理分析各個地區各類基礎設施的發展水平和城鄉差距。

（一）浙江省公共基礎設施均等化指標體系的建立

在公共基礎設施均等化指標體系設計方面，根據科學性、可行性、可比性和導向性原則，以第二次全國農業普查為主要數據來源，每類基礎設施部門選擇2至3項指標，并根據省政府頒布的《基本公共服務均等化行動計劃 （2008-2012）》，將公共基礎設施分為“公共交通”、“水電供應”、“廣電通信”和“廢棄物處理”四個類別，各類分別設置評估指標。數據均采用比率值以便于比較，部分比率數據根據調查數據計算得出，農村數據中“非空殼村”不計算在內。設計的公共基礎設施均等化指標體系如表 1所示。

（二）浙江省公共基礎設施均等化的現狀和問題

1.研究方法

為全面分析浙江省公共基礎設施均等化的現狀和問題，本研究采用了均等化系數法、基尼系數法和標準差異系數法共同研究。本文主要研究基尼系數法得出的結論?；嵯禂捣ǎ℅iniCoefficient），又稱洛倫茲系數，是從總體上衡量一國 （地區）居民收入分配不均等程度的相對統計指標。按照國際通行的劃分標準，基尼系數 0.4是分配差距的“警戒線”，當基尼系數低于 0.2時屬于絕對均等；0.2-0.3屬于比較均等；0.3-0.4表示相對合理；0.4-0.5則表示差距較大；0.6以上則為差距懸殊。

理論而言，基尼系數也可以用于測度不同地區居民享受基礎設施的差異程度?；嵯禂档挠嬎惴椒ê芏?，包括直接計算法、回歸曲線計算法、矩陣法等，本文采用的是協方差方法。根據公共基礎設施指標體系的實際情況，其數據為未分組的離散數據，這種形式數據的協方差公式為：

設 n個指標的數據分別為 x1、x2、x3、……、xn，且 x1≤x2≤x3≤……≤xn，μ為平均數，則：

此即為未分組的離散數據的基尼系數計算公式。

2.指標體系的建立

根據以上方法，可以得出浙江省公共基礎設施均等化的基尼系數指標體系（如表 2所示）。

表 2 浙江省公共基礎設施均等化的基尼系數指標體系

3.問題分析

第一，浙江省內公共基礎設施均等化水平總體較高。從表 2數據可以看出，所有指標的基尼系數都處于 0.4的警戒線以下，絕大多數指標處于絕對均等的水平，只有四項指標在 0.2-0.3之間，屬于比較均等的水平?？梢?，浙江省內公共基礎設施的均等化水平總體較高。

第二，浙江省內農村基礎設施均等化水平相較城市偏低。在四個基尼系數超過 0.2的指標中，有兩個是專門針對農村基礎設施的（飲用水集中處理的村的比率、完成改廁的村的比率），而且農村數據的基尼系數值普遍比城鄉綜合系數值偏高，可見加強農村基礎設施建設是提高均等化的重要著力點。

第三，廣電通信類公共基礎設施的均等化水平高于其他三類的均等化水平。從表 2的數據中可以看出，廣電通信設施均等化水平的所有項目都處于絕對均等的水平，而其他三類都出現了大于 0.2的數據?？梢?，廣電通信基礎設施是均等化水平最高的，其余三類的均等化水平還有待進一步提高。

第四，“每百萬人擁有公共交通車輛”、“飲用水集中處理的村的比率”、“污水處理率”和“完成改廁的村的比率”四項的基尼系數均超過了 0.2，屬于比較均等的水平，表明公共交通體系、農村飲用水的集中供給、污水處理和農村改廁的均等化程度偏低，也是今后應該重點建設和完善的公共基礎設施項目。

四、推進浙江省公共基礎設施均等化的政策建議

浙江省要加快推進公共基礎設施均等化，就必須根據當前經濟發展水平和財力的限制，滿足百姓的期望和需求，按照“低標準、廣覆蓋”的目的，把資源投向市場機制無法調節或不便調節的領域，更多地扶持薄弱設施的建設，充分保障人民群眾生存、發展的基本權利。

（一）明確基礎設施均等化的總體目標和階段任務

基本公共服務均等的標準是從最低角度界定的，即人人享有社會最低標準的公共服務。當然，在社會經濟發展的不同時期，人們對“最低”的理解也是不同的，人民的各種需求不斷地提升，最低的標準也在不斷地提高。公共基礎設施是人民生存和發展最基本的物質基礎，根據浙江省的政策安排，交通、水電、廣播、電視和通信的供應，污水和垃圾的處理，這些是居民每天日常生活必須接觸的，它們的正常運轉是百姓生活質量的保證。以廣播電視為例，能夠接收電視節目是對這一設施有效運作的基本要求，能夠安裝有線電視則是進一步的要求，而目前開始實施的數字電視等新的信息傳輸模式則是農村基礎設施供給水平、技術能力和均等化服務標準不斷提高到表現。

任何事物的發展和實現都不是一蹴而就的，公共基礎設施建設是一項長期工程，設置分階段的目標對整體目標的實現尤為重要。階段目標的設置依據主要是一地的經濟發展水平和速度，以及配套設施的建設水平和群眾的需求態度等。在浙江省內，各個地區的基礎設施雖然存在差異，但提高廣大農村的設施質量和供給水平顯然更為迫切，因此當務之急是盡快發展農村基礎設施，先使農民享有基本的公共服務，縮小其與城市居民的差距，再想辦法提高服務標準，進一步改善各項設施。階段任務不僅限于城鄉之間，還體現在地區之間。在現有財力的約束下，可以考慮優先支援落后地區的基礎設施建設，讓先進帶后進，在均等化的發展過程中互幫互助、共同發展。具體實施時，可以適當向浙西南地區傾斜，考慮讓杭州、寧波等經濟發達地區與麗水、溫州等落后地區結對子，定向扶持，以提高地區間均等化的效用。在具體類別上，應該優先發展廢棄物處理設施，尤其是農村地區的污水處理和垃圾處理設施。

（二）以省政府為第一主體，合理劃分各級政府權責，建立分工問責機制

我國現階段實行的是五級政府結構，在推進公共基礎設施建設上，中央政府、省政府、市政府、縣政府和鄉政府應該做到各司其職、分工合作，也即實行基礎設施發展的政府分權制度。

目前我國農村公共產品供給實行的政府分級負責制在實際操作中還存在很多缺陷，突出表現為公共產品供給的錯位與缺位及事權與財權的不對稱。①屈群蘋：《對農村公共服務供給問題的思考》，《中共浙江省委黨校學報》，2007年第 3期。一方面是本應由上級政府承擔的職責被強行推卸給下級政府，造成省級以下地方政府在各項公共服務職責之外還要承擔過多的指標壓力；另一方面是將本應由政府承擔的職能推卸給廣大農民群眾，加重群眾的負擔。

結合浙江省的實際情況，本文認為公共基礎設施均等化的第一責任主體應是省級政府，省政府需要對全省各市基礎設施的發展水平和進度做總體規劃，在財政上支持各地的設施建設，并監督下級政府的落實情況。各市、縣、鄉政府則要在省政府的統一指揮下分頭負責自己管理區域內基礎設施的均等化建設，接受上級的監督，積極配合兄弟部門的工作，并及時向上級政府匯報成績和困難。此外，還應確定負責各類基礎設施建設的責任主體，在各司其職的基礎上通力合作，以求最大限度地提高基礎設施均等化的水平。

（三）遵循規律，全盤規劃，提高基礎設施投資效益

基礎設施的規劃是指根據國家或地區經濟的發展需要，在充分考慮與權衡效率、公平和環保目標的基礎上，對基礎設施的發展進行數量、結構和項目選擇的設計和計劃。從浙江省經濟發展的現狀來看，四類基礎設施建設都已經取得了不錯的成果，下一步要做的是提高各類設施的供給水平。以公共交通設施為例，全省農村通公路的比率達到了 97.63％，但每萬人擁有公共交通車輛仍然偏低，而且村內主要道路有路燈的比率只有 58.28％。也就是說，農村公交體系建設仍然是相對薄弱環節，在均等化建設上應將重點轉向提高交通設施的質量和服務水平，如可實施“村村通公交”或“村村通路燈”工程，提高群眾的滿意度。

浙江省內也有許多空間范圍大、時間周期長的基礎設施項目，需要各級政府合理規劃，積極協作，以預測可能存在的問題和難點，在盡可能完滿的目標下協調各方，設計出最科學的基礎設施發展規劃。從全省來看，均等化包括三個層面。一是同一地區內部各縣市間以及同一縣市內部各鄉鎮間的均等化；二是 11個設區市之間的公共基礎設施的均等化；三是全省 58個縣市之間的均等化?；诟鞯貐^經濟發展差距較大的客觀現實，11個市之間以及發達地區與欠發達區縣之間的公共基礎設施差距難以在短期內消除。因此，應首先縮小同一地區內部縣市間的差距，再逐步在全省層面縮小各縣市間的差距。從均等化的內容看，現階段應重點解決人民群眾需求最迫切的污水和垃圾處理設施的均等化問題，再逐步向更大范圍和更高水平推進。從均等化的投入看，當前重點要用好增量資源，確保增量資源向欠發達地區、農村和弱勢群體傾斜，再逐步盤活和優化存量資源。①鄧淑蓮：《中國基礎設施的公共政策》，上海：上海財經大學出版社，2003年，第 97、107頁。

（四）完善公共財政體系，加大公共基礎設施的投資力度，嚴格資金管理

公共基礎設施的發展水平與財政資金投入的多少息息相關。深化財政體制改革，完善財政轉移支付制度是從輸入角度對公共基礎設施均等化的支持。

在浙江，完善財政制度的關鍵是妥善處理省與市縣的關系，明確事權與財權的劃分。根據統計，縣（市）級政府財政收入僅占全省的 1/3左右，卻承擔了義務教育、基層醫療衛生事業、農業基礎設施等剛性很強的事權，形成了很大的財政壓力，影響了公共基礎設施的有效供給。當前縮小基礎設施區域差距的一個重要任務是縮小同一地區內部的縣市差距，但由于浙江長期實行省直管縣的財政體制，在增強基層政府財政能力的同時，也帶來市級政府事權財權不對稱問題，影響了市級政府對縣級轉移支付的積極性。②胡麗偉：《經濟社會轉型中的公共服務型政府建設——以浙江為例的研究》，浙江大學，碩士學位論文，2007年，第 41頁。因此，要盡力完善由稅收返還、轉向補助和一般性轉移支付等各種形式組成的轉移支付體系。第一，在保證轉移支付總量的同時要做到結構合理，上級政府要有針對性地安排財政資金，使縮小地區間財力差距最終落實到縮小地區間公共服務水平差距上。第二，從省級到鄉級政府，都應該建立?？顚Ｓ玫馁Y金管理制度，減少多頭管理，提高管理效率和水平。第三，各級政府、社會各界都要加強對財政資金的監督，杜絕浪費和挪用現象，保證資金按時、足額到位。

（五）設置考評指標，完善基本公共服務均等化的績效管理

建立公共基礎設施均等化的考評指標體系的主要目的包括兩方面，一是以此評估各地公共基礎設施的均等化水平，使各部門對現處的地位和今后的發展有比較清醒的認識；二是以考評結果來約束、引導公共部門的行政行為，提高其在基本公共服務供給方面的效率。

浙江省公共基礎設施的績效評價體系應該包括公共交通、水電供應、廣電通信和廢棄物處理四個方面的單項和綜合評估。同時，還要完善評估系統，包括目標制定、執行、評價等環節的規范。要建立相應的制度框架，保證評估體系發揮其應有的作用。要引入多元化的評估機制，既運用國際通行的指標，又要選擇適合浙江省實際的計算和評價方式，同時必須堅持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，建立多元化、全方位的績效評估體系。

（六）正確定位政府職能，合理利用市場機制，以競爭促均等

本文所研究的公共基礎設施是基礎中的“基礎”，引入市場競爭是手段，可以作為有益的實現方式。但在以競爭促均等的過程中必須把握好主從關系，政府是第一責任主體，在與私人部門合作時必須掌握所有權、定價權等關鍵權力，以保證基礎設施的公益性。浙江各級政府的職能轉變已經取得了積極的進展，但不容回避，仍沒有徹底擺脫計劃經濟體制下的職能框架模式。在新的經濟形式和管理理念下，浙江政府應該充分利用省內市場經濟發育較好的優勢，合理定位政府角色，做好企業參與基礎設施建設的導航員和護航者，既為企業創造機會，又為政府排憂解難，同時還利于提高公共基礎設施均等化水平的最終目標的實現。

在農村基礎設施的建設方面，應該構建一套多中心治理模式，以保障公共物品供給的高效優質。①顧金喜，李繼剛：《農村發展促進型公共產品的多中心治理機制——基于浙江的實證研究》，《浙江學刊》，2008年第2期。首先，政府是最大的供給主體，以公權力為憑借的政府是社會公共事務和國家事務的主要管理者。涉及到整個省甚至國家的公共基礎設施應該由中央政府和省政府提供，涉及到本地區相關的設施則由地方政府提供。其次，農村社區的集體供給和治理是有益補充，比如富裕農村集體出資修路、建設垃圾處理廠等。再次，各類非政府組織也可以成為公共基礎設施建設的供給主體，比如省內的慈善機構、行業協會和各類專業協會等，除了出資，還能出力、出點子，促進基礎設施建設的發展。最后，社會捐助是基礎設施建設的又一重要資金來源。浙江的一些先富群體，致富不忘回饋社會，他們的熱心與慷慨在公益事業上得到了很好體現。比如浙江省麗水市小安村在修路時就得到了部分富裕村民的積極捐助。當然，在倡導社會協同、多方參與之時，一方面要明確政府在公共基礎設施產品供給與決策中的主體作用，另一方面要推進基層民主建設，完善民意表達機制和溝通協調機制。

五、結語

公共基礎設施均等化的現實意義與潛在效益一目了然。目前我國正在從生存型社會向發展型社會過渡，推進公共基礎設施均等化已經成為我們實現科學發展、建設和諧社會的關鍵。廣大民眾日益迫切地要求政府能夠為他們提供基本而有保障的公共設施和管理服務，廣大百姓越來越期望建設一個切實為人民利益著想、有現實能力的政府。

在這一新的歷史條件下，政府部門必須清楚地認識到，平等地享有基礎設施是人們的基本權利，是公民自我發展的前提。政府必須肩負提升城鄉和地區間基礎設施均等化水平的重任，即意味著各級政府首先必須正確定位角色，積極轉變職能，構建并完善基礎設施供給機制和服務體系，努力提升公共服務的均等化水平；其次，必須改革公共財政轉移支付制度，設立基礎設施建設的專項資金和管理制度；三是要設計基礎設施均等化指標體系，確定各級政府之間的分工合作和行政問責機制；最后必須合理利用群眾智慧與社會多元主體的力量，既要實行項目決策的民主化，提高公民參與程度，也要充分吸納社會力量，參與基礎設施建設，以形成對公共基礎設施建設必要的有益的補充。