武漢市城郊耕地保護與對策研究

○劉 筱 柏振忠

（1、華中農業大學經濟管理學院、土地管理學院 湖北 武漢 430070 2、中南民族大學經濟學院 湖北 武漢 430070）

耕地自古就是人民的生存之本，耕地資源是人類生存和社會發展的基礎。保護稀缺的耕地資源不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。武漢是我國的大都市，中部地區的經濟中心，是全國著名的商品糧棉油基地，耕地保護對于全國的糧食安全、長江水域生態系統和兩湖平原濕地生態系統的保護有著重要的意義。本文通過對武漢市城郊的調查，探討目前耕地資源保護和利用中存在的問題，并對這些問題進行分析后結合經濟發展的具體實際，提出了武漢市城郊耕地保護的政策建議，以期合理利用耕地資源，提高農業綜合生產能力，為經濟的可持續發展奠定良好的基礎。

一、武漢市城郊地理位置與社會經濟發展狀況

1、地理位置。武漢市郊區位于江漢平原東部，長江中游與長江、漢水交匯處，介于東經 113°41'～115°05'，北緯29°58'～31°22'之間。地形北高南低，屬殘丘性河湖沖積平原，北部為山地丘陵，其余均屬沃野千里的江漢平原，地勢平坦，河道縱橫，湖泊星羅棋布。它地處中低緯度，屬典型的亞熱帶季風氣候，夏熱冬冷，四季分明。

2、社會經濟發展狀況。近年來，武漢市國民生產總值在不斷升高，按現行價格計算，2008年整個武漢市生產總值是3960.08 億元，一、二、三產業比重 3.7：46.1：50.2（見表 1）；全年城市居民人均可支配收入16712.44元，農民人均純收入6349元。

武漢市郊區在武漢市發展的帶動下，各產業都有很快的發展。武漢市郊區圍繞農業增效、農民增收，大力推進農業農村經濟結構的戰略調整，社會經濟各個方面均取得了較快發展。以洪山區為例，2008年全區生產總值達到2798947萬元，地方財政收入為85716萬元，城鎮居民人均可支配收入為17064.91元，農村居民人均純收入為7925元（見表2）。

表1 武漢市地區生產總值及構成情況一覽表單位：億元，%

表2 武漢市郊各區社會經濟發展狀況（2008年）

二、武漢市城郊耕地非農流轉現狀

本研究選擇了武漢市城郊作為調查區域，于2010年8月，采用入戶訪問的問卷方法，調查了188戶涉及耕地非農流轉的農戶。據詳查數據顯示，1996—2009年，武漢市耕地共減少13893.47公頃，同期耕地非農流轉數量為8399.78公頃，占耕地減少數量的61.15%。從耕地減少的區位看，主要集中在城郊。

1、調查對象對耕地非農流轉影響的認知。根據調查整理結果，本次調查有效問卷涉及的農民161人，其中初中及以上文化程度的人數占總人數的52.17%；本次調查涉及的村干部18人，17人為高中和中專文化程度，年齡段主要分布在30—50歲之間。由此可見，本次調查的受訪者具有較好的代表性，對調查內容有一定的理解和認知能力，調查結果有較高的可靠性。

對于“耕地非農流轉可以給當地人帶來哪些好處”的調查中，農民和村干部在“1”和“3”的分歧最大（見表4）。村干部比農民更支持耕地非農流轉，農民則普遍認為耕地非農流轉不能增加他們的收入、提高他們的生活水平。

農民對當前耕地征收政策“不滿意”的人數比例比村干部高70.55%（見表5）。大部分村干部和農民都認為，當前耕地非農流轉中存在的問題是農村所有耕地都被征收，很多農民沒有找到合適的工作。對“希望當前耕地征收政策改進的方面”的回答結果，農民和村干部的意見相對較一致。

表3 被調查農戶基本情況

2、耕地非農流轉過程中農民與村集體的收益分配。據調查，村集體從耕地非農流轉中獲得的收益遠遠高于農民，1998—2009年間，雖然相差的相對倍數從3.15倍下降到2.52倍，但是相差的絕對數卻從1.30×104元/畝，上升到1.86×104元/畝。這種差距正是村集體促進耕地非農流轉的動力。

問卷顯示，當受訪者回答對當時的補償費用不滿意時，他們所希望能接受的平均補償意愿金額是3.40×104元/畝。2009年農民實際獲得的補償費用僅占平均接受補償意愿的35.86%。實際獲得的補償費用大大低于希望獲得的補償費用是農民保護耕地的主要原因之一。

3、菜地是耕地非農流轉的主要地類。據武漢市城郊的調查結果顯示，所有調查農戶發生流轉的耕地面積共1088.87畝，其中，旱地面積占21.47%，菜地面積占39.33%，水田面積占30.24%，園地面積占6.81%，林地面積占1.38%，養殖水面面積占0.75%。由此可見，耕地非農流轉發生的區域特征、近郊區耕地內部結構和實際調查結果都說明了菜地是耕地非農流轉的主要地類。

表4 對耕地非農流轉影響的認知

表5 對當前耕地征收政策和所得耕地補償的態度

4、流轉的耕地在質量等級上多為優質耕地。在對武漢市城郊流轉地塊的質量調查中，我們以詢問受訪農戶流轉地塊常年以來的畝均產量和本村當年同種作物的畝均產量為標準，兩者進行比較，得出此地塊常年產量是高產、中產或是低產，以此反映地塊質量的優劣。根據調查結果的統計，所有流轉地塊中，高產地塊面積占總流轉面積的56.65%，中產地塊面積占41.90%，低產地塊面積僅占1.44%。

三、武漢市城郊耕地保護中存在的問題

現階段正是武漢市工業化和城市化加速的時期，基礎設施的興建、城市建設和產業的發展、各項建設用地將不可避免地占用大量的耕地，這無疑給耕地保護加大了難度，武漢市郊區耕地面臨著一系列問題。

李打油卻依然成天樂呵呵的，一進村小就像個財大氣粗的大老板，告訴我該置辦的教具器材校長說了算，他只管掏錢。說是再窮不能窮孩子，對了，這句口號刷得到處都是，村委會門前那條，字大得太夸張，顯得別有用心似的。見村小好久沒找他報賬，李打油指示我重新成立學校鼓號隊，鼓號服裝全換新的，而且要抓緊排練，他想在六一那天，把有關單位領導請來和祖國的花朵聯歡，最大限度地調動他們支持農村辦學的積極性。

1、耕地總量逐年遞減，人均耕地占有量呈下降趨勢。受區域經濟發展和武漢市中心城區經濟輻射的影響，非農建設不斷增大，且近年來人口一直呈上升趨勢，加之其他方式占用耕地和災毀的發生，使耕地總量逐年遞減，人均耕地占有量呈下降趨勢（見表 6）。

表6 2008年武漢市郊分區耕地面積情況 單位：千公頃

隨著區域優勢的增強，國家重點建設及基礎設施建設等用地需求迅速增加，在耕地后備資源緊缺、補充耕地面積非常有限的情況下，武漢市郊區耕地總量將會進一步銳減，人均耕地占有量將繼續下降。

2、耕地質量不斷下降，水土流失、土壤污染嚴重。隨著城市化、近郊工業化的發展，勞動密集型工業開始從城區遷至邊緣地區發展，城鄉結合部承接著城鄉擴展和城市中心區處理生產生活垃圾壓力的雙重使命，這在一定程度上加大了耕地的污染，同時由于水土流失、耕地利用不當等原因，局部耕地質量逐年下降，增加了耕地保護和改造成本。

3、耕地資源浪費嚴重，并趨于惡化。由于城市市區用地緊張，城市中的企事業單位紛紛在城鄉結合部租地建房，特別是各種開發區也開始在城市外圍建廠布點。加之不同產業間利潤上的差異，郊區農民種植糧食的積極性不高，對土地的投入下降，不少耕地或出租給外來民工，或日趨荒蕪。同時，在城鄉結合部發展過程中，由于管理不嚴和沒有相應的保護耕地的思想，各種非農用地擴展失控，占地指標超標現象極為普遍。

4、耕地的后備資源不足。耕地的后備資源多來自未利用地，武漢市現有未利用地148427.49公頃，占土地總面積的17.36%，但絕大部分都分布在山區、丘陵地區，一般難以開發利用，新增耕地面積的潛力十分有限。

5、耕地功能“非糧化”趨向明顯。建設用地、生態退耕以及農業結構調整，都引起了耕地的大量流失。建設用地方面，由于土地制度存在漏洞，土地利用疏于整體布局規劃，在城鎮化過程中大量占用耕地。生態退耕方面，由于武漢市郊區存在大量的低湖田和不同坡度的耕地，這些耕地在使用上有較大的限制性，且不利于生態環境保護，容易造成水土流失、河床抬高、農田水毀等生態問題，為保護生態環境在進行生態退耕時沖毀分坡耕地要逐漸退耕。在農業結構調整方面，耕地將以效益為中心向富裕型農業轉變，農民將耕種糧食作物的耕地改為其他附加值高的肉類、禽蛋、水產品、水果、蔬菜等非糧食農產品生產。

四、武漢市城郊耕地保護存在問題的原因分析

2、城市規模不斷擴大導致耕地數量急劇減少。城市化戰略的實施與武漢城市群的形成、發展和壯大，使武漢城市規模加速外延。據有關資料統計，武漢市2003—2005年城區面積在兩年間增加了1763.6平方千米。城市規模的發展和擴大，城鄉結合部的耕地是城市用地擴展的對象，因而耕地數量急劇減少。

3、比較利益差異致使耕地功能的“非糧化”。在市場經濟體制下，任何經營行為首先考慮的是經濟利益問題，經濟利益的驅使也加速了耕地的非農轉用。一方面，在農副產業與糧食種植比較利益巨大差異的驅使下，一些質量較好的耕地紛紛轉為漁業養殖、畜牧業、林果業發展用地。另一方面，作為城鄉結合部，它的區位優勢雖然比不上中心城區，但是要遠遠優于遠離城市的鄉村地區，這也成為了項目建設鄉村布局與城市布局博弈后的折中選擇之地。在巨大的經濟比較利益的驅使下，增加了城鄉結合部土地資源的壓力，非農建設用地在不斷地增加，而耕地卻在不斷地減少。

4、法制建設滯后使得耕地保護不力。從現有土地產權制度來說，產權的不明晰是城鄉結合部耕地保護不力的最大原因之一?！吨腥A人民共和國土地管理法》第八條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，都屬于農民集體所有。但從產權完整的角度講，目前農戶實際上只掌握了土地的使用權與收益權，并沒有對土地的處分權，沒有享有完整的土地產權。這就增加了農民土地經營的不確定性及農地投資的風險，使農戶對耕地過度或粗放使用。在土地流轉制度方面，低征高出的“剪刀差”無疑也成了耕地保護的阻力。

五、耕地保護的政策建議

1、積極推行耕地儲備制度，積蓄和挖掘耕地潛力。建立國家、省、市三級耕地后備資源儲備庫，堅持以耕地整理和復墾為主、適度開發未利用地的原則，將基本農田保護區以外的現有耕地以及通過耕地整理復墾開發活動新增的耕地、具有開發潛力的耕地后備資源按一定比例儲備起來后，采取以下措施實施耕地保護。一是鑒于目前我國耕地資源匱乏，補充耕地區位不好，耕地質量較差，沒有統一考核標準的現狀，建議由國家統一組織實施大面積的耕地開發整理，取代各地小規模零散地實施保護，這樣既有利于耕地利用總體規劃的實施，能夠保證補充耕地的數量和質量，又減輕了地方實施保護的壓力。二是根據不同地區實施保護的緊迫程度，建議積蓄耕地后備資源潛力，并集中實施保護，這樣既利于實施遷村并點、規整耕地，使耕地連片發展，又可以解決城中村改造、舊村改造過程中零散小規模的實施保護的問題。三是針對地塊的過分零碎化已嚴重影響耕地資源可持續利用的問題，建議建立小塊耕地合并和地塊不可分制度，采取措施促進小塊耕地的合并，同時制止大地塊的進一步分割。四是對違法占用耕地、臨時占用耕地、退耕還林及農業結構調整實行備案制，建立檔案資料和臺賬，以避免耕地的隱性流失。五是實行耕地開發整理項目庫與耕地后備資源相掛鉤、建設用地審查報批與新增耕地儲備庫相掛鉤、耕地開發整理項目與繳納新增建設用地有償使用費相掛鉤，在耕地數量、質量不降低的情況下，保障經濟建設占用耕地的需求。六是建立耕地“占一補一”信息庫，借助信息化工具，對耕地占補信息進行有效地組織管理，對耕地補充工作進行定位、定量、定時管理，實現對耕地總量動態平衡的高效、全面、動態、科學地管理。

2、加強對新開墾耕地的后續管理，創新監管方式。一是加強耕地開發、整理、復墾耕地的持續利用管理。通過制定優惠政策，鼓勵基層政府、企業單位和個人加大對新開墾耕地質量的改良力度，同時，完善耕地承包責任制，正確引導耕地承包人員加強對耕地的利用管理，加大后續資金投入，科學種植，合理耕作，逐年培肥地力，提高耕地生產率和生產水平，防止新增耕地出現撂荒。二是創新補充耕地監管方式。隨著“二調”成果出爐、耕地利用“一張圖”和綜合監管平臺等技術手段的進步，以及監管、獎懲等手段的完善，建議建立“補、備、核、用、考”耕地保護全面監管制度。在技術上，可充分利用“二調”成果、“一張圖”和監管平臺等現代技術的成果，掌握耕地保護情況，實現實時監管；在手段上，一旦發現違法違規占用耕地行為應立即嚴肅查處，防止“未批先占”、“只占不補”等現象的發生，以確保耕地數據的真實性和保護的實際效果。

3、加大耕地整理、復墾力度，轉變保護方式。樹立耕地數量與質量相統一的思想，拓寬耕地保護思路，耕地的保護實質是耕地生產能力的保護，可采取“以質抵量”來實現耕地保護這一目標。鑒于我國目前大約有2/3的耕地為中低產田，從耕地生產力的角度考慮，建議在宜農后備耕地資源缺乏和生態脆弱地區，保護方式由耕地開發逐步向以耕地整理、復墾為主轉變，用灌溉條件、排水條件、土層厚度、土壤質地和肥力等田間條件對補充耕地質量進行綜合評價，在補充耕地與占用耕地的針對性比較和耕地質量量化的基礎上，科學地確定耕地開墾費的數量和改造中低產田的數量及標準，通過改善耕作條件，抓好中低產田的改良，取得由質到量變的效果。比如在占用質量較好的耕地時，若補充的耕地與其質量不相當時，還應投入一定資金用于改造一定數量的中、低產田來平衡占用和補充耕地兩者質量的差異，或者直接以改造較大面積的中、低產田來代替補充耕地，從而達到耕地生產能力的平衡，并可以有效地避免開發耕地帶來的生態風險。

4、完善耕地質量評價體系。目前耕地分等定級工作全面開展，并已取得初步成果，要結合耕地分等定級工作，研究耕地保護中的耕地質量評價標準，從耕地的土壤理化性狀以及配套設施條件等方面入手，盡快制定科學合理、簡便易行的耕地質量評價體系，為評價補充耕地的質量提供可靠依據。

5、構建多樣化的耕地占補模式。在設置相關標準進行綜合評價的基礎上，有區別地選擇相應的耕地占補方式。如對占用耕地面積不大、但優質耕地所占比例大的建設項目，必須嚴格執行“先補后占”；對占用大面積耕地的單獨選址建設項目，尤其是國家、省等重點建設用地項目，因時間要求緊，資金短缺，補充耕地難以做到“先補后占”，所以，對這類工程項目用地建議在依法批準后可在規定期限內實行“邊補邊占”，以此來確保補充耕地的數量和質量。

此外，還需要改善耕地質量和生態環境、加大對重點工程補充耕地的監管力度、建立健全與耕地保護相銜接的耕地利用規劃體系等。

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