探索西峰區農村土地流轉可持續發展之路

劉建峰

（慶陽市西峰區發展和改革局，甘肅 慶陽 745000）

探索西峰區農村土地流轉可持續發展之路

劉建峰

（慶陽市西峰區發展和改革局，甘肅 慶陽 745000）

土地流轉是一個復雜的社會問題和經濟問題，涉及面廣，政策性強。如何科學加快農村土地承包經營權的流轉，推進農村社會經濟的發展和農民收入的增加，中央一直在積極地探索。筆者從西峰區農村土地流轉的現狀及特點分析入手，針對流轉中暴露出的突出問題，探索目前農村土地流轉應采取多種形式流轉、發展各種組織、完善保障機制、實現科學規劃、加快明晰產權、規范行政行為等。

西峰區；農村土地流轉；可持續發展

1 農村土地流轉概述

土地流轉是一個復雜的社會問題和經濟問題，涉及面廣，政策性強。如何科學加快農村土地承包經營權的流轉，推進農村社會經濟的發展和農民收入的增加，中央一直在積極地探索。20世紀70年代末期，我國逐步在全國范圍內的農村建立了農村集體所有制，實行了家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制實現了土地所有權和使用權的分離，調動了億萬農民的生產積極性，糧食產量迅速上升，在短短的幾年時間里就解決了全國人民的溫飽問題。20世紀80年代后半期，當家庭承包責任制推動生產力發展的能量基本釋放完以后，它對生產力發展的促進作用開始減弱。在堅持雙層經營體制的基礎上，我國土地流轉的政策隨著農村的發展演變很快。1986年頒布的《土地管理法》的第二條規定：“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地?！倍?987年國務院就批復了一些沿海發達省、市就土地適度規模經營進行試驗，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。1993年通過的《農業法》第十三條具體規定了承包方享有生產經營決策權、產品處分權、收益權和在承包期內，經發包方同意，將農業承包合同的權利和義務轉讓給第三者的轉讓權。1995年國務院批轉的農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》正式肯定在堅持農村土地集體所有和不改變農村土地用途的前提下，經發包方同意，允許農村土地使用權依法、有償轉讓。1998年頒布的《土地管理法》對1986年頒布的《土地管理法》做出修改，規定國有和集體所有的土地使用權可以依法轉讓。2003年實施的《農村土地承包法》對調整承包地做出了嚴格規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。這是國家第一次以法律的形式認可了土地使用權流轉的合法性，使承包經營權體現出部分所有權、物權的性質，這為此后的土地流轉實踐提供了必要的法律基礎。同年的十六屆三中全會明確指出：“農戶在承包期內可依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，完善流轉辦法，逐步發展適度規模經營?！边@是對土地使用權流轉經驗的肯定和規范。2005年3月頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，又為土地流轉管理工作提供了具體的指導辦法。至此，我國關于土地流轉的政策已經比較完備了，我國農村土地承包政策始終維持集體所有、家庭經營和允許在農民自愿的前提下進行土地流轉的大格局。

2 西峰區農村土地流轉情況

西峰區農村土地流轉按照“試點先行、典型引路、穩步推進、服務三農”的總體要求，積極推進農村土地流轉與組建農民合作組織、培育規模經營主體有機結合，開展農村土地流轉試點，新建土地流轉合作社5個，入社128個農戶。并及時成立了業務工作組，實行“科級領導包鄉、一般干部包村”的工作責任制，逐村入戶開展工作。統一設計并印制了標準合同范本，建立了“一賬、一表、三冊”的管理措施，逐步規范了農村土地流轉的合法程序。截至2009年3月，全區農戶耕地承包經營權流轉面積1.34萬畝，占總耕地面積的2.3%，涉及46個行政村、195個自然村、3 865個農戶，其中，經營面積達到20畝以上的大戶938個、100畝以上的大戶37個。盡管如此，農村土地流轉在總體上仍處于一個較低的水平，農村土地流轉無論是在規模上，還是在速度上，都落后于當前農村社會經濟的發展。

3 西峰區農村土地流轉應遵循的原則

任何形式的土地流轉，都必須遵循一定的原則才可能達到預期目標，否則，自發性的、盲目的土地流轉，可能會導致土地資源配置效率的低下與土地利用的不合理。因此，根據國外發達農業國家的先進經驗，結合我國農村土地制度變革的現狀，西峰區在農村土地流轉過程中，始終應遵循如下原則。

一是優化配置原則。任何方式的土地流轉都必須立足于土地資源的優化配置，都必須有利于土地資源與其他生產要素的有效結合。這樣才能擴大土地經營規模，實現適度規模經營，從而提高土地的資源配置效率。

二是有機結合原則。采用宏觀調控與組織協調機制，在家庭承包制度穩定的前提下，認真貫徹與堅持“自愿、有償、規范、有序”的基本原則，切實做好指導、協調、服務、監督及管理工作，從而保障農村土地流轉市場運行的制度化與規范化。

三是因地制宜原則。對于具備土地流轉條件的鄉（鎮）、村、組和農民自愿要求進行的土地流轉，政府應予以全方位支持、保護，并提供必要的信息支持，以減少交易成本。對于不具備土地流轉條件的鄉（鎮）、村、組，則應待機而動，決不能搞“一刀切”，更不能違背農民意愿，推行所謂的人為土地流轉。

四是自愿互利原則。在土地流轉過程中，必須充分尊重農民的意愿，不能過多地采用行政強制手段；將宏觀組織協調機制與市場機制相結合，堅持互利原則，不能以侵犯農民產權利益、挫傷農民土地經營積極性為代價來實現土地流轉目標，這一原則的實質就是尊重農戶家庭作為經濟當事人的自主自治，即農戶是否進行土地流轉、土地流轉的具體過程以及權利分解等，只要不違背國家法律與社會公共利益，均應由農戶這一當事人自主決定。

4 西峰區農村土地流轉呈現出的特點

一是流轉形式的多樣性。從流轉形式上看，主要是出租、代種、互換、轉包、轉讓及入股等形式。在流轉的土地中，出租5 070畝，涉及農戶1 426戶；代種3 321畝，涉及農戶963戶；互換1 856畝，涉及農戶643戶；轉包1 739畝，涉及農戶482戶；入股312畝，涉及農戶15戶。初步形成了以出租、代種為主，其他多種方式并存的格局。

二是流轉主體的多元化。從經營主體上看，農村種植業、養殖業都在逐步擴大經營規模，農業企業、農民專業合作組織都積極參與流轉，實行集中、統一經營和規?；l展。從經營形式上看，主要有“經營大戶帶動、合作組織引領、龍頭企業帶動、集體組織帶領、農業項目牽動”的流轉模式，產生了一批新的農業經營主體。截至2009年3月，全區經營大戶975個，農業企業32個，農民專業合作組織28個，為農村的發展注入了新的活力。從經營產業上看，主要有以蘋果營銷為主的企業13個，從事蔬菜、花卉、藥材、養殖業的企業分別有12個、10個、8個、13個。

三是流轉期限的長期性。從流轉期限上看，主要以中長期為主。流轉期限在10～20年的有9 867畝，占流轉面積的73.8%；流轉期限在10年以內的有3 507畝，占流轉面積的26.2%。

5 西峰區農村土地流轉中暴露出的問題

一是流轉程序不規范。土地流轉在西峰區農村早已存在，但大多數土地流轉都是私下進行的，是沒有經過有關部門的批準而進行的違法交易，如存在私下流轉多，組織流轉少；口頭協商多，文字協議少；零星流轉多，集中流轉少等問題。至2009年3月，簽訂流轉協議的流轉土地面積有4 580畝，占總流轉土地面積的34.2%，涉及農戶1 637戶。農村土地流轉正式合同簽訂率較低，即使簽訂了合同書、協議，也存在內容不規范、權責不明確的問題。

二是流轉機構不完善。目前，西峰區農村土地流轉的價格評估機制和體系不完善，農村土地流轉的咨詢業務不成熟，公證、仲裁等中介機構不健全，在一定程度上影響了農村土地流轉。

三是流轉信息不暢通。西峰區農村土地流轉信息網絡尚未形成，供求雙方不能及時、全面掌握農村土地信息，使農村土地流轉對象、范圍選擇余地小，影響了農村土地流轉的進程。

四是流轉政策不配套。有關于農村土地流轉的問題，《土地管理法》及《土地承包法》遠滯后于政策及行政法規、司法解釋。全國性的可上升到法律地位的文件很少，因而對在農村土地流轉中出現的糾紛和矛盾處理起來缺乏明確的法律依據，這不便于農村土地流轉的規范運作。

6 西峰區農村土地流轉可持續發展的對策及建議

一是探索農村土地流轉的多種形式。農村土地流轉形式要多樣化，要學習國際上通用的一些流轉形式，如買賣、招標、委托經營、抵押等形式，原則上都可以試點探索。農村土地流轉要逐步向規?；?、效益化、產業化的“三化”方向發展。首先要搞好農業招商引資工作，努力培植支柱產業，推動農村經濟發展。其次要搞好農村土地資源優化配置，鼓勵農村土地向種田能手專業戶集中，大力發展高科技、高產出、高效益的“三高”特色農業。再次要搞好品牌產業優化發展，逐步建成“一鄉一業”、“一村一品”的新格局，最終達到農業增效、農民增收的目的。

二是發展農村土地流轉的各種組織。首先要完善農村土地承包經營權能，建立健全農村土地承包經營權流轉市場。建立區、鄉、村土地流轉站、點，形成三級農村土地流轉網，為農村土地流轉創造一個良好的服務平臺，并明確各自的工作職責。通過三級服務網絡建設，實現跨區域、全覆蓋、多層次的土地流轉服務。其次要培育農村土地流轉的中介機構，鼓勵群眾創辦類似于房地產中介的農村土地流轉交易所，政府要對交易所予以適當的扶持和獎勵，促進其發展壯大。再次要建立健全農村土地承包經營權流轉市場定價機制，引導流入、流出雙方對土地承包經營權流轉合理定價，建立價格調整機制，保障農民土地承包經營權收益。

三是完善農村土地流轉保障機制。首先要制訂配套政策。對長期外出務工、自愿退回承包地的農民，要制訂補償、補助政策，鼓勵和調動農民參與農村土地流轉的積極性。其次要建立價格指導機制，成立農村土地流轉評估機構，合理界定流轉土地的質量、等級，根據市場價格，制訂最低保護價，以免因價格過低損傷農民利益。再次要建立風險預防基金。對農村土地流轉面積大、涉及農戶多的，每年從流轉土地經營收入中提取一定比例的基金，建立風險預防、控制和處置機制。

四是實現農村土地流轉科學規劃。西峰區各鄉（鎮）在依法、自愿、有償的基礎上，充分尊重農民的意愿，結合各自的經濟水平合理確定土地使用初期規劃，改變現在布局過小、過散、過亂的問題，把耕地流轉與荒地開發結合起來，把中心塬面與塬邊咀稍結合起來，統籌安排，統一規劃。對流轉的土地統一管理，使經營土地向規?；D變，耕作向機械化轉變，種植技術向科學化轉變，土地流轉向市場化轉變，使農村土地流轉工作逐步走上規范的道路。

五是加快明晰農村土地產權。首先要明晰土地的處置權由集體行使，可用于農業生產、發包、入股、租賃等活動，并可借此獲取土地所有權收益。其次在土地使用年限內，土地可以入股、轉包、租賃，經集體同意，可以用于抵押、融資。在國家征用土地時可獲取損失補償。再次是土地經營權依附于承包土地使用權，農戶可以將其土地耕作經營權單獨以轉包、分包、出租等方式流轉，對本集體經濟組織內的土地流轉，同組織的農戶可以獲得優先權。

六是規范農村土地流轉行政行為。要精簡政府職能，規范政府行政，注重發揮市場機制的調節作用，鼓勵獨立的經濟實體承擔土地流轉的組織和引導責任，要充分發揮基層行政組織在農村土地流轉中的服務、監督及協調作用。建立農村土地流轉檔案，簽訂農村土地流轉合同，完善農村土地流轉的政策法規。按照國家法律、政策要求和當地經濟狀況，制訂操作性強的政策措施，加大宣傳力度，增進農民對農村土地流轉的認識和對有關土地法規和政策的了解。

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