新生代農民工社會保障制度建構中的利益分析

黃 闖

(南陽師范學院政治與公共管理學院,河南南陽 473061）

·經濟探求 ·

新生代農民工社會保障制度建構中的利益分析

黃 闖

(南陽師范學院政治與公共管理學院,河南南陽 473061）

建立農民工特別是新生代農民工社會保障,是推進城市化、擴大內需、促進社會和諧發展的重要舉措。但是新生代農民工社會保障制度的建構存在著政府、企業 (雇主)和新生代農民工群體之間的不同利益主體。建立新生代農民工社會保障的關鍵性因素是協調好不同主體之間的利益關系,發揮政府在利益博弈中的主導作用。

新生代農民工;社會保障;利益分析

2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中,首次使用了“新生代農民工”的提法,并要求采取有針對性的措施,著力解決新生代農民工問題。解決新生代農民工問題,當前最重要和緊迫的任務就是積極推進新生代農民工市民化進程。因為新生代農民工市民化與社會保障之間有著緊密的關聯性,所以,推進農民工市民化離不開社會保障制度的實行。然而,新生代農民工社會保障的缺失和滯后正成為阻礙和制約我國新生代農民工市民化進程的主要因素[1]。因此,為了推進我國的城市化進程,必須加快解決新生代農民工群體的社會保障問題。建立合理的新生代農民工社會保障制度不僅有利于實現新生代農民工市民化,推進城市化進程,而且還有利于增強新生代農民工的消費能力,擴大內需,促進新生代農民工群體的向上流動,有利于和諧社會的建立,同時對于改變城鄉二元結構、促進城鄉統籌發展具有促進作用。

雖然建立新生代農民工社會保障制度具有重大意義,但是,現實生活中新生代農民工社會保障制度推行的效果并不好。一方面,新生代農民工社會保障的參保率較低。比如在失業保險方面,據農業部2005年的調查顯示,全國范圍內只有 9.6%的用人單位為農民工購買了失業保險;在養老保險方面,據2008年上半年在浙江省范圍內的調查,有 83%的農民工沒有參加社會養老保險[2];社會保障無法覆蓋大多數的新生代群體。另一方面,退保率較高。加入社會保障制度的群體,在農民工集中的廣東省,有的地區農民工退保率高達 95%以上。本文試圖從利益相關者的角度,分析新生代農民工社會保障制度建構中的利益主體的策略選擇,以及新生代農民工社會保障建構中的利益協調。

一、新生代農民工社會保障政策建構中的利益主體

社會保障制度是以國家或政府為主體,根據法律規定,通過國民收入再分配,對公民在暫時或永久失去勞動能力以及各種原因生活發生困難時給予物質幫助,保障其基本生活的制度[3]。其實質是通過資金籌集和給付的方式來實現國民收入的再分配,而分配則是不同主體間利益關系的重新調整。根據我國現階段社會保障制度運作的實際情況,新生代農民工社會保障制度建構中利益關系主要集中在政府、企業和新生代農民工群體之間。因為社會保障基金作為社會保障制度運行的基礎,其資金籌集主要來源于政府、企業 (雇主)和個人三方主體。而不同的資金籌集主體利益和地位的不同,決定了他們在社會保障制度建構的過程中存在著不同的策略選擇。

1.政府

政府特別是新生代農民工流入地政府的資金支持是社會保障制度良性發展的一個重要資金來源。但是,由于政府作為一個利益主體,一個理性的逐利者來說,本身存在著其利益需求。在自身利益的需求下,政府的選擇策略更加傾向于拒絕建立新生代農民工社會保障制度,或者即使建立社會保障制度也使得其在正常運作過程中有偏離政策公平性的特征,不能很好地維護新生代農民工群體的利益。

首先,地方政府重經濟建設輕社會建設。建立完善的新生代農民工社會保障制度,一方面會增加地方政府的財政支出。由于社會保障制度的建設需要政府投入大量的資金來彌補資金來源的不足,政府不愿意把資金投入社會建設而更愿意投入經濟建設中。另一方面會減少地方政府的財政收入。由于企業 (雇主)是社會保障資金籌集的主要來源,建立完善的農民工社會保障勢必影響到企業的經濟效益,進而可能影響到地方政府招商引資、發展經濟的成績。政府不愿意通過減少企業利益的方式來增加新生代農民工的利益,使得政府在制定政策時的取向偏好于企業的利益,而忽視流入城市的新生代農民工的利益。在經濟發展、GDP政績考核指標的驅動下,地方政府更加注重經濟發展,而忽視新生代農民工社會保障制度建設;對于新生代農民工流入地的政府來說,它們優先選擇的是使用廉價的、沒有任何社會保障待遇的農民工來實現經濟增長和 GDP增長的目的。

其次,地方政府的地方保護。由于區域經濟發展的非均衡性,不同地方的居民獲得社會保障的能力存在著一定的差異,而社會保障差異性主要通過社會保障的統籌層次來實現。在經濟比較發達的地方,由于具有更強的經濟能力來滿足本地居民的社會保障需求,自然會排斥社會保障統籌層次的提高。我國社會保障的統籌層次一般都主要集中在地市級,不同地方居民的社會保障權益存在很大的差異。而新生代農民工比較集中的地方都是經濟比較發達的地方。地方政府出于地方利益的考慮,拒絕農民工享受本地居民相對較高的社會保障制度,即使納入社會保障制度,也是一種不合理的社會保障。農民工的社會保障權益就成為一種邊緣化的利益,無法享受同本地居民同等的社會保障等公共服務。因為在經濟資源一定的情況下,讓新生代農民工享受到相關的社會保障福利,就相對減少了本地居民的福利。比如城市居民的最低生活保障就是以戶籍作為享受低保的資格條件,如果不具有本地戶籍,即使非常貧困仍然不能享受到低保政策帶來的利益。

2.企業

企業作為一個經濟性的組織,其目的就是獲取經濟利益,通過各種方式來減少成本。由于企業的社會保障繳費責任是影響其利潤最大化的一個重要因素,對于企業來說最好的選擇就是不參加社會保障。在地方政府沒有強制性的規定下,企業一般不愿意為農民工建立任何形式的社會保障。即使地方政府強制企業參加社會保障,在大量的個體和私人企業存在以及就業壓力較大的情況下,也會存在一定的監管漏洞。比如不少企業把農民工作為廉價的臨時工使用,根本就沒有和農民工建立正式的勞動關系,也不可能加入現有的國家已經規定的應該參加的農民工社會保障體系。同時很多企業仍然可以通過各種方式偷逃社會保障繳費或者以經濟效益不佳欠繳社會保障費。從總體上來說,企業不為農民工群體辦理社會保障的原因是:一方面,由于企業經濟利益驅動、社會責任欠缺。另一方面,由于社會保障負擔較重,根據相關的政策規定,企業繳納的社會保障費用總額過高。如養老保險費用占到工資總額的 20%,醫療保險 6%,工傷保險 1%,失業保險2%,再加上住房公積金等支出占工資總額的 40%,對企業造成一定程度的負擔。在地方政府的政策沒能嚴格執行時,企業的理性選擇就是逃避社會保障的責任,使得社會保障的參保率較低。

3.新生代農民工群體

除了政府和企業的利益選擇之外,還有新生代農民工群體本身的利益需求同樣影響社會保障制度的選擇。新生代農民工群體作為社會保障制度的對象,是社會保障制度的直接受益群體,社會保障制度的建立必須有新生代農民工群體的積極參與和配合。據調查,45.1%長三角地區新生代農民工希望政府在社會保障上提供幫助[4]。但現實是新生代農民工群體本身參保率并不高。有些人把原因歸結為農民工群體的觀念落后,只關注眼前的利益而不關注長遠的利益。實際上主要的原因是現有的社會保障制度無法給予其合理的收益,這是其基于利益的現實選擇。如果現有的制度能夠給予農民工群體合理的預期,增強社會保障制度的實際效果,就能提高新生代農民工群體的參與熱情。因為新生代農民工群體需要的不是一個純粹的社會保障制度,而是制度帶來的收益。

從以上分析可以看出,社會保障制度建立和實施過程中利益主體的策略選擇,實際上是地方政府、企業和新生代農民工群體三者作為經濟人在各自追求利益最大化。地方政府為了政績、地方利益或者經濟發展的需要,在勞動者與企業的利益之間更加傾向于維護企業的利益,因為維護企業的利益實際上就是維護政府的利益;而企業為了減少勞動力成本的需要,主動或被動地逃避社會保障責任;而對于新生代農民工而言卻沒有任何的話語權,雖然有強烈的社會保障需求但是卻無法影響政府政策的制定。由于不同的主體利益需求的不同,決定了在社會保障政策建構過程中,需要關注不同利益主體之間利益關系的協調,盡量減少利益沖突。

二、新生代農民工社會保障制度建構中的利益協調

雖然新生代農民工社會保障制度建構的過程中存在著政府、企業和新生代農民工群體之間的利益沖突,但這并不意味著他們之間不存在利益協調的可能性。實際上,在一定程度上,合理的社會保障制度建設是能夠有效地協調不同主體之間的利益不均衡、對所有的利益主體都有利的制度建設,在制度化建設的過程中通過一定的措施來減少各利益主體追求個人利益最大化的傾向,來實現社會保障政策的公平性。社會保障作為一種公共政策,是政府對社會實行權威性的利益分配。因此,在社會保障制度建構中首先就需要提高政府的保障能力,推進基本公共服務均等化,限制地方政府的過分追逐利益化的取向,保障新生代農民工群體的利益。

1.限制地方政府的逐利行為

地方政府是地方社會保障政策的制定者和執行者,地方政府的價值取向和行為對社會保障制度的建構至關重要。但地方政府存在自身利益的需要,建設新生代農民工社會保障應盡量減少地方政府的利益阻力。

首先,改變現有的政府官員績效評價機制。由于其利益來源是通過發展經濟、實現地方 GDP的高速增長,滿足個人政績和地方利益的需要,所以首先需要改變現有的政府官員的績效考核機制。長期以來,對地方政府的績效評價主要遵循的是經濟建設的標準,以 GDP的多少為依據,而忽視民生社會保障等社會建設的標準。因此,在政府官員的評價機制中需要增加民生社會保障部分,促使地方政府更加注重社會建設。建立一套綜合考察經濟增長、社會發展的政府績效考核指標,使其與政府官員個人收入、職務升遷等掛鉤,這就直接減少了地方政府偏好發展經濟的利益沖動,這樣政府就有可能拿出更多的資金進行社會保障等社會建設。

其次,提高社會保障的統籌層次,加快城鄉一體化社會保障建設。由于區域經濟發展的差異以及城鄉二元化的社會管理體制,導致社會保障水平存在著明顯的區域和城鄉之間的差異。差異的存在實際上一種利益的存在,因此為了減少利益的存在就需要減少社會保障水平間的差別,提高社會保障的統籌層次,加快城鄉一體化社會保障制度建設,減少新生代農民工社會保障建設的利益障礙。

第三,轉變傳統思維觀念。除了從外部減少地方政府排斥建立新生代農民工社會保障制度的利益沖動,還需要地方的執政者轉變其執政觀念。不再把社會保障制度的建設僅僅看做一種負擔,而更應該看做一種具有現實好處的利益。(1)由于新生代農民工群體的加入,會提高社會保障制度的覆蓋率,減少社會保障制度可持續發展的風險。因為新生代農民工的加入更容易滿足社會保障大數法則的要求來分散風險。(2)在城市人口老齡化不斷加劇的情況下,通過建立農民工社會保障,可以減緩城市社會保障的資金運行壓力,特別是養老保險支付的壓力。因為新生代農民工群體的年齡結構都比較年輕,現階段不需要支出大筆的社會保障資金,利于緩解城市人口老齡化背景下的社會保障資金壓力。(3)可以緩解城市社會出現的民工荒。勞動者從農村流向城市,從內地流向沿海,既有高工資的預期,也受高福利的驅動。如若不能提供理想的社會保障待遇,民工荒的出現將是不可避免的。因為農民工不再是無限供給的勞動力,他們學會了用腳來進行選擇。(4)通過建立新生代農民工社會保障制度可以增加社會的公平性,增加他們對城市社會的歸屬感,利于城市社會的和諧穩定,降低了城市社會管理的難度。從宏觀和長遠的視角看,一個高活力的群體由于體制性的“制度屏蔽”而被長期壓抑于城市社會的底層乃至外圍,既得不到城市的認可接納又沒有社會保障解決他們的后顧之憂,長此以往,就會積蓄社會張力,激化社會矛盾,危及城市穩定和社會和諧[5]。

2.增強企業的責任意識和加強政府政策監管

企業支持和參與社會保障建設,不是一種純粹的利益輸出,實際上也是一種利益的輸入。雖然不參加社會保障可以減少企業成本支出,但是會增加其人力資源管理的難度,降低員工對企業的歸屬意識和認同感,甚至可能出現一系列惡性事件如罷工等不良行為,這都有可能影響企業的正常運轉而增加其成本的支出。據一項調查,當權益受到侵害時,新生代農民工中因為怕被報復而不向有關部門投訴的只有 6.5%,僅是傳統農民工的一半;采取投訴行為時,以集體投訴方式進行的 (幾個人一起去投訴)新生代農民工為 45.5%,高出傳統農民工 17.6個百分點[6]。從長遠的角度來說,企業應該轉變傳統的觀念,不應該把社會保障僅僅當成一種負擔,應該主動地參與社會保障制度的建構,通過社會保障制度建設把企業的命運同員工的命運結合起來,增強員工對企業的歸屬感。實際上企業單位承擔繳費的義務并不完全是一種沒有任何利益的消極行為,正如有人指出企業單位要負為職工出資的責任,一方面,職工的保障資金,實際上是由職工在工作中自己創造的,企業單位無非是按一定的比例替職工代繳而已;另一方面,職工得到健全的社會保障,就能維持勞動力的生產和再生產,從而促進社會生產的正常運行,就能給企業 (雇主)帶來更多的利潤[7]。如果企業不能轉變其固有的觀念,不支持配合社會保障制度建設,就需要相關的政府部門加強對企業的政策監管。如對于那些不簽訂勞動合同、不參加社會保障的企業或者逃避社會保障繳費責任的行為進行嚴厲的懲處。當然也可以采取相對溫和的辦法,適當的降低現有的社會保障費率來減少其利益阻力。

3.加強新生代農民工群體的組織化程度

新生代農民工已經成為農民工的主體并必將成為產業工人的主體,但與其主體地位不相稱的是其獲得權益保障的能力還比較弱。新生代農民工群體無法同城市工人一樣獲得各種社會保障權益,但這并不代表著其不需要社會保障制度的保護。實際上新生代農民工多處于勞動年齡且絕大部分未婚 (約85%),無須照顧老小,加上受到城市新觀念的影響,更愿意投資于未來的保障。只是在強勢的政府和企業面前,其獲得社會保障的能力較弱或者無法獲得合理的社會保障制度。其中一個重要的原因就在于新生代農民工群體的合作化或組織化程度較低,與強勢的政府和企業相比,沒有合理的利益表達渠道,無法獲得話語權,不能夠影響到政策的制定。當政府的社會保障政策偏離其利益時,或者所在企業不為其繳納、少繳納和逃避繳納社會保障費時,單個的新生代農民工基本上處于一種失語的被動地位。因此,需要把單個的農民工組織成群體化的力量,增強其獲取其社會保障的能力。

三、結論

新生代農民工社會保障制度的建立涉及到中央政府、新生代農民工流入地地方政府、企業和新生代農民工群體的不同利益主體,由于利益主體在利益博弈中的權力和地位的不均衡,使得新生代農民工的利益難以得到有效的保護。因此,政府、特別是地方政府在制定政策時需要從大局的角度來維護社會弱者的利益,把社會弱者的潛在的利益需求轉化為現實的利益行為。通過建立社會保障制度讓新生代農民工能夠從中獲取更多的利益,減少他們實現城市夢想的障礙,縮短其現實與夢想之間的距離。在他們為城市作出巨大的貢獻的同時,讓他們享受與市民相同的養老、醫療、就業、工傷等社會保障待遇,減少對城市生活的不適感。如果不能合理地解決不同主體之間的利益沖突,就無法給予新生代農民工群體實實實在的利益。如果不能通過社會保障制度建設減少農民工進入城市的生活成本,就無法實現農民工的市民化。

[1]唐踔.新生代農民工市民化進程中的社會保障問題初探[J].勞動保障世界,2010,(10).

[2]夏麗霞,高君.新生代農民工市民化進程中的社會保障[J].城市發展研究,2009,(7).

[3]孫光德,董克用.社會保障概論 [M].北京:中國人民大學出版社,2007:38.

[4]楊帆.45.1%新生代農民工需要政府跟進社會保障[N].中國經濟導報,2010-09-21.

[5]符平,唐有財.倒“U”型軌跡與新生代農民工的社會流動[J].浙江社會科學,2009,(12).

[6]史柏年.社會保障概論 [M].北京:高等教育出版社,2004:65.

[7]楊菊華.對新生代流動人口的認識誤區[J].人口研究,2010,(2).

F323.89

A

1008-8520(2011)01-0022-04

2010-11-09

黃闖 (1981-),男,河南淮濱人,教師,管理學碩士。

[責任編輯:梁桂芝 ]