論民主參與的適度原則

丁成榮

(中共上海紡織黨校,上海 200060）

·科社新探 ·

論民主參與的適度原則

丁成榮

(中共上海紡織黨校,上海 200060）

民主參與必須遵循民主參與的適度原則,民主參與的適度原則表現為主體適度、范圍適度、頻率適度和強度適度。我國社會主義民主在體現民主參與適度原則時,存在著過與不足的問題。堅持民主參與的適度原則,必須培育與民主參與適度原則相適應的民主文化,必須建立與民主參與適度原則相適應的制度體系。

民主參與;適度原則;社會主義民主;民主文化;制度體系

社會主義民主的發展,是通過人民群眾的廣泛參與實現的。當今中國,人民群眾的民主參與,無論是廣度還是強度,都是以往任何時候無法比擬的。人民群眾的民主參與必須遵循一定的規律和原則,民主參與的適度原則是民主參與的基本原則。

一、堅持民主參與的適度原則是民主發展的必然要求

民主參與,通常又稱為公共參與、公眾參與,是人民群眾對公共政策和公共生活發生影響的活動,是人民權力或人民自治的直接體現。民主參與除了有質的規定性外,還有量的規定性。民主參與量的規定性是指民主參與主體的數量、參與的范圍、參與的頻率和強度等規定性。民主參與的度是人民群眾民主參與的量的界限,是民主參與質和量的統一。民主參與必須適度。所謂“適度”,指的是人民群眾在民主參與過程中,以適當的人力物力投入,達到有效影響公共決策的行為。

民主參與的適度原則是由下列原因決定的。

第一,民主參與的適度原則是由民主參與的本質決定的。民主參與是人民群眾的參與。人民從量的規定性來說,指的是人口的大多數,但不是一個國家人口的全部。如果是全部,民主就失去其人民性,如果是一小部,這種民主只能是虛假的民主。究竟這個大多數是多少人,有一個度的把握,太少了,不能體現民主的本意;太多了,民主的參與也難以實現?？v觀人類民主發展的歷史,民主參與總有一定數量的限制。根據羅伯特·達爾提供的資料,一個希臘城邦成年男性的公民人數一般都在2 000～10 000人之間,在雅典民主達到頂峰的時候,人數大約在60 000人左右,結果由于人數太多,使得雅典作為一個城邦無法運轉?，F代民主參與,也有一定的數量規定。以選舉為例,法國 18世紀有選舉權的只有 10萬人,只是到了 1848年所有成年男性才有選舉權;英國選舉權在總人口中 20歲以上的人數百分比 1831年是 4.4%,1832年是 7.1%,1921年是74%,1931年是 97%。這種民主參與主體逐步擴大的制度設計,在一定程度上適應了當時民主發展的需要。

第二,民主參與的適度原則是由民主參與的歷史條件決定的。民主參與和民主一樣,是歷史的產物。民主參與首先受經濟條件的制約。列寧指出:“任何民主,和任何政治上層建筑一樣……歸根到底是為生產服務的,并且歸根到底是由該社會中的生產關系決定的?！盵1]經濟發展產生民主參與的需要,經濟發展為民主參與提供物質條件和手段。

人的一切活動的主體是人,民主參與除了受經濟發展水平制約外,還受人自身的全面發展水平的制約。民主參與需要公民具有與民主參與相適應的文化素質、民主素養和參與能力。

民主參與的條件是一個不斷形成和發展的過程,這就決定了民主參與的廣度、深度等是一個不斷提高的過程。在一定條件下,它有一個量的規定性,受量的制約。正如亨廷頓所說:“高水平的政治參與總是與更高水平的發展相伴隨,而且社會和經濟更發達的社會,也趨向于賦予政治參與更高的價值?！盵2]從現代民主發展來看,資本主義國家公民選舉權的逐步擴大,除了資產階級民主的階級本質,維護資產階級利益外,經濟社會發展水平也是一個重要原因。正因如此,一些國家往往以財產資格和識字或教養測試的方法限制選民,使公民參與控制在一定范圍。

第三,民主參與的適度原則是由民主參與在國家和公民生活中的地位決定的。從國家公共生活來看,民主只是國家生活的一部分。國家生活包括政治、經濟、文化、社會、外交、國防等諸多方面,而且經濟生活往往是國家生活的根本。這就決定了民主參與只能保持在適當的范圍內,超出這個范圍,必將影響國家生活,特別是經濟發展。當今世界一些國家,公民參與過度所引發的經濟發展遲緩就是例證。

從公民個人生活來看,現代民主理論認為,民主是一種生活質量,但不是生活的全部。公民除了政治參與外,還需參加經濟、文化、體育等生活,這些生活的一些方面,往往并不是以民主參與的形式來實現的。即使是在政治參與的領域,公民的參與也不能過度,過度的參與往往是公民個人難以承受的,特別是這種參與在難以取得實際效果的情況下過多的參與可能成為公民的一種負擔。誠如一些學者所說的那樣:“如果你認為同可以期望從其他活動中得到的報酬相比,從政治介入中得到的報酬價值較低,你就不大可能介入政治?！盵3]從現代西方國家來說,由于民主制度的發展,政黨施政綱領的分野日益減少,以及腐敗的存在,公民參與政治的積極性減弱,政治冷漠現象滋長,在一定程度上說明了這一問題。

二、民主參與適度原則的表現形式

1.主體適度

主體適度是指在特定決策過程中參與者人數的適度。人類社會是由無數個體組成的社會體系,設想所有的人,不論在什么情況下都能成為決策的主體,實際上是不可能的。全社會成員中決策參與者應占多大比例可算做適度,盡管難以準確測定,但這種比例是客觀存在的。以選舉為例,無論是選民數,還是實際投票數,都應有一定比例,如果比例過低,這樣的選舉一般不會被承認,如果比例過高,肯定會引起質疑。以美國為例,美國近年的大選有 50%多一點的選民參與投票,這樣的投票率,一般認為是在適度的范圍內。百分之百的投票率,或百分之百的得票率,很難說是公民真實意思的表示。因而,選民數和投票數始終是各國選舉關注的重點。

主體適度還指各利益集團代表者人數在比例上的適度。公共政策的制定過程,實質上是一個利益分配和調整的過程,參與決策的每一方都想充分表達自己的意見,以實現自己的利益。由于人們參與決策都是為了某種利益,因此必須“永遠應當在各種個人利益之間保持著這樣一種平衡”[4]100?！叭绻承┏蓡T擁有更多的機會表達自己觀點,他們的政策就更有可能獲得成功?！盵5]為了達到公平和正義的要求,現代民主國家,在民主的設計中,總是把利益集團的平衡作為民主制度的重要內容。在一些西方國家存在的兩院制以及選舉中對選區的劃分和比例代表制等,則是各方利益平衡的產物。特別是比例代表制,它是最常見、最有效的方法。用密爾的話說:“在一個真正的民主制國家里,每個部分或任何部分的人都會有其代表,當然不是不按比例的,而是按比例的?！盵4]102

2.范圍適度

范圍適度是指公民參與決策的問題或對象的適度。在復雜多樣、變化無常的社會里,一切問題或大多數問題由全體公民直接參與決策是不可能的。社會不但無法承擔這樣的成本,而且與代議制民主要求不符。即使美國這樣的國家,僅每屆國會都要通過 600～1 000個議案,這些議案全部交給公眾決策,事實上也難以做到。交由公眾決策的問題或對象受到許多限制。

現代民主本質上是一種代議制民主。這種代議制民主形式適用于任何意識形態的民主國家和社會團體?！按h制政體就是,全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權,這種權力在每一種政體中必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權力,無論什么時候只要他們高興,他們就是支配政府一切行動的主人?！盵4]68從這里我們可以看到,在有關國家和社會的重大問題上,人民群眾是由人民選出的代表參與決策的,人民群眾一般不直接參與決策。

現代政府是公共行政機構,為了使政府工作行之有效,政府組織實行的是首長負責制,并不是民主制。誠如有的學者所指出:“民主制度——無論多么重要——僅僅是影響公民的諸多公共制度中的一種。法院、中央銀行、警察、武裝部隊、某些獨立的管制機構、公共服務機構和公共醫院都不是以民主的方式管理,其官員也不是由公民選舉產生?！盵6]首長負責制,就是首長對工作全面負責,首長有最終的決策權?！靶姓嗟氖啄X為了履行職務和承擔全副責任的重擔,應有充分的自由去親自挑選下屬和隨意撤免他們,而立法機構主要應當監督而不是指導總統?！盵7]145公民參與受首長負責制的限制,受政府組織形式的限制。

現代政府是一個專門機構,每一個公共行政部門都從事一種技術性業務,它有自己的特殊原則和傳統的規則,完成這種職務需要具備特殊的專業性的條件,其中許多東西除了在某個時候參與過該業務的人以外甚至實際上無人知道,只有多少具備這些條件或者具有這方面經驗的人才能對這種條件作出適當的評價。事實上,在許多國家,復雜的或技術性強的問題,公民一般不參與,公民參與往往受專業技術的限制。

3.頻率適度

頻率適度是指公民在一定時間內參與的總次數或對同一問題參與的次數的適度。公民民主參與是有頻率的。頻率過快,必然消耗過多的精力,不僅公民難以承擔,政府工作也受影響,因為“一臨近選舉,甚至在選舉前的一段時間,政府的車輪就仿佛自行停止轉動了”[7]144。頻率過短,公眾難以實行對公共事務的最后控制。各民主國家,總是把民主參與的頻率作為民主設計的重要內容。以議會選舉為例,議會選舉應該多長時間為一個周期,從世界上一些國家的習慣做法來看,議會選舉一般三至五年,少于三年,或每年一次,顯得過于頻繁,會變成年會,多于五年,又太長,公民無法對選出來的官員進行實質的控制,會失去選民的地位。

4.強度適度

強度是指公民政治參與時投入的程度。強度容易受到忽視但又是其中最獨立、最有威力的要素。公民的投入必須是適度的。公民過少的投入,不能達到有效參與的目的;過多的投入,會影響結果的公正。對此,薩托利有深刻的闡述:“強有力的一聲‘反對’常常會壓倒兩聲軟弱無力的‘贊成’。反過來說,一聲頑固的‘贊成’通常會擊敗兩聲無力的‘反對’?！盵8]在公民民主參與選舉的過程中,適度參與包括投票行為以前的諸多活動,特別是對選舉對象的充分了解,如果對選舉對象情況不了解作出投票,這樣的參與是低度的。如果以自己的投票意志去影響他人,甚至采用一些非法的方法影響他人,這樣的投入是過度的。公民參與具體公共政策制定也必須適度。公民過弱的投入,不能產生影響公共政策的結果;過強的投入,特別通過請愿、示威、靜坐,甚至盲目的狂熱沖動等方式,這不僅不利于決策的公正,而且會危害社會的正常秩序,引發公民參與的危機。

三、當代中國民主參與的過與不足

改革開放以來,在經濟發展的同時,我國的社會主義民主政治展現出更加旺盛的生命力。人民群眾政治參與的積極性和政治參與的有序性不斷提高,體現了民主參與的適度原則,但與此同時,仍存在過與不足的問題。

1.參與主體的過與不足

我國社會主義民主是廣泛的民主,我國民主參與的主體是最廣泛的。中國憲法規定,年滿 18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,除依法被剝奪政治權利的人外,都有選舉權和被選舉權。中國的縣、鄉兩級人民代表大會代表都由選民直接選舉產生。多年來享有選舉權和被選舉權的人數占 18周歲以上公民人數的 99%以上,參選率在 90%左右。我國農村的村民選舉,據不完全統計,全國農村居民的平均參選率在 80%以上,有的地方高達 90%以上。體現了適度原則。

在全國各級人民代表大會代表比例中,也體現了適度原則。全國各級人民代表大會代表共有 280多萬人。各級人大代表來自各民族、各行業、各階層、各黨派,具有廣泛的代表性。各級人民代表大會中均有相當數量的工人、農民代表,能夠較好地平衡各方面利益。

在我國人大代表比例中,還存在著過與不足問題。省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額,由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。這樣的比例使得農民的利益在人大會議上難以得到充分保證。在人大代表中,多年來,政府官員代表過多。一般群眾代表過少,在第十屆全國人民代表大會代表中,工人、農民代表僅占總數的 18.4%,還缺少農民工的代表,基層群眾的代表也不足。第十一屆全國人民代表大會代表,雖然一線工人代表比上屆增加了一倍以上,基層農民代表比上屆增加了 70%以上,3名農民工代表也進入最高國家權力機關,但這一問題還未能根本解決,這就難以平衡政府和群眾的利益。

此外,在社會決策過程中,公民的參與也存在過與不足?，F代中國社會公民的參與,在許多情況下是通過網絡進行的,網民往往成為政治參與的主體。但在當代中國,網民具有年輕化和知識化等特征,并不代表公民整體。這樣就存在網絡公民參與過度、而一般公民參與不足的問題。

2.參與范圍的過與不足

我國公民民主參與的范圍是極其廣泛的。公民有參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利,公民依法參與國家事務和社會事務管理、經濟和文化事業管理。這種參與的廣泛性,呈現出豐富多彩的形式。

特別值得一提的是,近年來與生活密切相關的決策和法律政策制度的出臺,納入公民參與的范圍,公民對此有發言權和建議權。公共決策聽證會、咨詢會、論證會等,在中國越來越廣泛地推行。公民的政治參與涉及政府工作的各個方面。

我國公民民主參與仍有過與不足的問題。這種過與不足主要是一些有關利益分配的決策問題,并未都“暴露于陽光之下”,敞開面對公眾,還缺少公民的參與,存在決策主體利益化、部門化情況。比如有關政府部門的工資分配和社會保障待遇標準等,不僅一般公民沒有參與,甚至人大和人大代表也沒有參與。人民代表大會這一最高決策機構還未在這些問題決策中充分發揮作用,這就造成某些政策未能充分體現公民的民主意志和社會公正原則。

3.參與強度的過與不足

近年來,我國公民的政治參與強度呈上升趨勢,公民的參與在社會生活中發揮越來越大的作用。國務院就公眾關心的節假日調整方案向社會發放征求意見表,公開征集意見。圍繞著這一關系切身利益的問題,社會公眾通過媒體討論、網絡留言等渠道發表自己的觀點,形成了社會共識,體現了應有的參與強度?！霸颇隙阖埌浮?、“湖南羅彩霞案”、“湖北鄧玉嬌案”、“重慶高考造假案”等社會事件在公眾的參與下得到了公正解決,體現了應有的參與強度。但是,在參與強度上,參與過強與過弱同時存在。

以民主選舉為例,在各種選舉中,我們往往會有很高的投票率和得票率,但實際上有些公民對選舉并不關心,投入強度也不夠,選舉只是按照領導要求劃一下選票,選舉走過場。在選舉中,也有些人采用封官許諾或對他人進行惡意攻擊誹謗等不正當競爭手段參與選舉,以這樣的方式參與選舉顯然參與過強或參與不當,甚至是違法的。

在社會參與中,參與過強與過弱同時存在。廣泛存在的物價聽證會往往變成漲價聽證會,顯示出公眾參與過弱?！爸芾匣⑹录钡挠邢藿鉀Q和問題官員的頻繁復出,也在某種程度上說明公民參與的過弱。近年來群體性事件頻發,這些事件有的采取了極端化方法,違背了法制化的軌道,又說明了公民參與的過強。

四、堅持民主參與的適度原則,擴大公民的有序參與

擴大公民的有序參與是我國民主政治發展的既定方針,在民主參與的問題上,我們既要反對對民主參與不聞不問的冷漠態度,又要反對不顧條件和可能的狂熱激情,堅持民主參與的適度原則,發展公民的有序參與。

1.堅持民主參與適度原則要有一定的民主文化基礎

民主參與總是與民主文化緊密聯系在一起的。堅持民主參與的適度原則必須培育與此相適應的民主文化。在民主文化培育過程中,教育具有重要意義。多年來,通過民主教育,公民的權利意識、自由意識、參與意識有了普遍提高,但還缺少對民主參與必須適度的教育,造成人們對民主參與的片面化理解。在民主參與的教育中,我們要教育公民正確認識個人在民主參與中的地位作用:民主參與是公民的權利,這種權利使其能公正地享有一份參與決策的權利,但并不能保證使其在政治參與的決策中個人意見得到承認,即使是正確的。而且,隨著民主參與的人數增多,個人的作用越發顯得微不足道,多數人的決定必須執行,這是集體和組織行動的需要。我們的公民必須具備這樣的民主文化:相信錯誤難免,重視實踐的驗證,持批判態度,要有靈活性,要有現實的態度,愿意妥協,能容忍,要客觀地看待問題[9]。

民主參與還是一種實踐,民主文化的培育也重在實踐。公民自己通過政治參與的連續的、反復不斷的實踐,正確認識自己在民主參與中以及民主參與在自己生活中的地位和作用,培育服從、妥協、靈活和寬容等品質,提高民主參與能力,掌握適度參與的藝術。

2.建立與民主參與適度原則相適應的制度體系

民主參與,制度建設是根本。我國的民主制度體系建設必須體現民主參與的適度原則。

從參與主體來說,當今中國社會是個利益集團多元化的社會,為了實現各利益集團的利益平衡,我國的民主參與制度設計必須保證各利益集團有同等的話語權。在人大層面上,首先,要提高人民代表大會這一最高決策機構在利益分配決策中的作用,事關工資分配、社會保障等利益分配的法律應由人大制定,克服行政部門決策的弊端。其次,優化人民代表大會代表結構,確保普通群眾在人大代表中的比例,克服人大代表官員化的傾向。在代表中,要根據黨和國家關于“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”和“在農民工比較集中的省、直轄市,應有農民工代表”的要求,使農民的利益得到有效的表達。在社會層面上,與公民利益密切相關的重大事項的社會公示制度、社會聽證制度要廣泛聽取利益相關者意見,使各方利益代表都有發言權。如事業單位改革,事業單位職工應該有話語權;房屋拆遷,被拆遷者也應有話語權。

從參與強度來說,當今中國社會利益集團的參與強度事實上影響著利益分配,為了實現各利益集團的利益平衡,我國的民主參與制度設計必須保證各利益集團有同等的參與強度。首先,在人大層面上,每一個人大代表都有同樣的發言權,發言的內容有同樣的影響力,克服領導干部代表發言影響力大,而普通代表發言影響力弱的狀況。不久前修改的《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》規定:“在全體會議上的發言,不超過十分鐘;在聯組會議和分組會議上,第一次發言不超過十五分鐘,第二次對同一問題的發言不超過十分鐘。事先提出要求,經會議主持人同意的,可以延長發言時間?！边@是一個很好的規定,在一定程度上保證了每一委員具有同樣的參與強度。我國人大代表會議也可作出類似規定。其次,在社會層面上,我們的制度設計要保證公民的參與是一種有實際效果的參與,而不是一種參與秀。為此,信息公開要及時、充分,公眾意見表達方式與行政部門表達方式要對等。再次,要特別重視社會團體的作用。目前,我國的公眾參與往往是單個分散、應時短暫的,由于“每個特定組織的利益都是很密切的,而更廣泛的公眾在對抗這種特殊請求中的利益則是虛弱而分散的”[10],難以形成與穩定的組織化的團體相對稱的強度,在決策中往往處于弱勢。因此,在公眾參與過程中,要有計劃地發展中國特色的社團組織。

此外,在參與范圍上也要加強制度建設,逐步做到有關公共利益問題,特別是常識容易判斷的問題,除了涉及國家機密和專業性特別強的問題,都要吸收公民的廣泛參與。在參與頻率上,要研究怎樣的頻率才是合理的,保持頻率的適度狀態。

總之,發展中國特色的民主參與制度,必須堅持適度原則。只有這樣,民主參與才能有序發展,民主參與才能對我國政治、經濟、文化、社會的發展起到積極的推動作用。

[1]列寧全集:第 40卷 [M].北京:人民出版社,1984:276.

[2][美 ]亨廷頓.難以抉擇——發展中國家的政治參與[M].北京:華廈出版社,1989:173.

[3][美 ]羅伯特·達爾.現代政治分析 [M].上海:上海譯文出版社,1987:133.

[4][英 ]密爾.代議制政府 [M].北京:商務印書館,1982.

[5][美 ]羅伯特 ·達爾.論民主 [M].北京:商務印書館,1999:45.

[6][日 ]豬口孝,等.變動中的民主 [M].長春:吉林人民出版社,1999:76.

[7][法 ]托克維爾.論美國的民主 [M].北京:商務印書館,1988:145.

[8][美 ]喬 ·薩托利.民主新論 [M].上海:東方出版社,1998:254.

[9][美 ]科恩.論民主 [M].北京:商務印書館,1988:175.

[10][美 ]弗里德曼.經濟增長的道德意義 [M].北京:中國人民大學出版社,2008:380.

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1008-8520(2011)01-0029-05

2010-10-12

丁成榮 (1954-),男,上海人,副教授。

[責任編輯:趙延民 ]