悲劇能否撞開鐵路改革之門

周政華

從2008年到2011年，幾乎每年鐵道系統內部都要進行安全大檢查，但溫州動車追尾悲劇還是發生了。這種內部監督的失控，最終凸顯了外部監督的必要性

7月23日晚發生在浙江溫州的動車追尾事故，為中國鐵路事故史新添了一筆殘酷的紀錄。此時，距“4·28”膠濟鐵路特大事故，不過三年零三個月。

但這起動車追尾事故，只是國內近期的鐵路事故中最為嚴重的一起。僅從7月10日到7月25日兩周之內，經媒體公開報道的動車故障累計7起，導致超過50趟以上的列車晚點，所幸其他事故未造成人員死亡。

鐵路是僅次于飛機的第二安全的交通工具，然而近期頻繁發生的列車事故，正在迅速透支公眾對于鐵路的信任。7月25日，在新浪微博上，一張被涂改成骷髏頭形狀的中國鐵路標志，被數十萬網友轉載。次日，投資者選擇了用腳投票：當天滬市，高鐵概念股大跌，航空股逆勢大漲。

改革的議題再次被拋向了鐵道部。鐵道部集鐵路運營和管理于一身，這種政企合一的模式被詬病多年，自1980年代以來，鐵道部內外就已出現改革呼聲。但三十多年后，鐵道部的管理體制依然沒有根本改變。

此次溫州動車追尾特大事故，能否重啟中國鐵路改革的閘門，目前尚不明朗。

又見“內部整改”

溫州動車追尾事故發生24小時后，鐵道部黨組書記、鐵道部部長盛光祖宣布要發起一場持續兩個月的安全生產大檢查。

7月25日晚，在溫州香格里拉大酒店會議室里，盛光祖布置了這場整改內容的重點：以高鐵安全和客車安全為重點，采取拉網式檢查的方法，全面排查問題，制定針對性的措施逐項整改。

一位接近鐵道部的投資人士告訴《中國新聞周刊》，這次會上，盛光祖要求他的下級，“迅速深入運輸一線，對安全工作進行全方位的包?！?。

這是盛光祖上任后掀起的第二次安全大檢查。今年2月15日，盛光祖到任鐵道部的第三天，即掀起了一場為期一個半月的安全生產大檢查活動，檢查的重點也是高鐵線路。

但是，始于2月份的這場運動式的安全檢查活動，并未取得預期的效果。

就在檢查期內的3月24日，一列從武漢開往合肥的D3070動車組因供電線路故障，晚點兩小時。檢查期后，高鐵事故仍未完全杜絕。4月15日和17日，合武客運專線上再度發生供電接觸網故障。

隨著6月30日京滬高鐵開通，高鐵安全又有了新焦點。

這條僅耗時兩年多即告建成的高鐵，開通后便故障不斷。據媒體公開報道，從7月10日到14日，四天發生四次故障，其中近三起事故系雷電導致供電系統失效，據不完全統計，從開通至今，京滬高鐵已經累計發生五次大的行車故障。

安全大檢查——這種內部整改的抓安全方式在鐵道部由來已久。

早在2008年膠濟鐵路4·28事故發生的次月，時任鐵道部部長劉志軍隨即開展了安全大反思、大檢查活動；僅一個月之后，廣西柳州再度發生列車脫軌事故，導致4人死亡，此時，鐵道部的安全大檢查仍未結束；2009年，湖南郴州發生的“6·29”列車相撞事故后，鐵道部同樣開展了類似的內部整改。

從2008年到2011年，幾乎每年鐵道系統內部都要進行安全大檢查，但溫州動車追尾事故還是發生了。這種內部監督的失控，最終凸顯了外部監督的必要性。

財經評論人士葉檀建議，應盡快拆分鐵道部門，讓鐵道部變成鐵路監督委員會，成為徹底的監管者，下屬鐵路公司、投資公司、設備公司成為徹底的市場主體，才能讓中國的鐵路建設擺脫在大干快上中噩夢不斷的險惡境地。

目前，全國18個地方鐵路局名義上都是獨立法人，但在實際運作過程中，它們仍然是鐵道部各種行政命令的執行端。

改不動的“鐵老大”

“現在正是鐵道部門慌亂的時候，改革要慎重?！?/p>

楊洪年，國家發改委綜合運輸研究所原研究員，幾乎經歷了中國鐵路改革的全過程。他在接受《中國新聞周刊》采訪時說，改革要是搞不好，安全情況可能比現在更糟糕。

楊洪年的觀點，從某種程度上代表了政府對于鐵路系統改革的慎重態度。

早在2008年，國務院討論機構改革時，時任國務委員兼國務院秘書長華建敏就表示，考慮到我國鐵路建設和管理的特殊性，建議保留鐵道部。在當時大范圍的機構合并中，鐵道部保留了交通領域里獨立王國的地位，游離在大交通部之外。

中國鐵路的特殊性最早形成于1949年前后。當時，政府一改鐵路分路線分地區的分散管理方式，仿效前蘇聯，建立了全國統一的調度指揮系統，并沿用至今。在此過程中，鐵路系統也發展成為政企合一的計劃經濟單位，實行半軍事化管理，擁有獨立的司法、教育、醫療系統，在國內交通格局中，占據了鐵老大的優勢地位。

1980年代，隨著公路和航空的興起，鐵路的改革壓力也日漸增大。但此后的改革目標，大都圍繞著鐵道部對下級鐵路局放權讓利的內部管理機制上。

據楊洪年回憶，中國鐵路改革最早也是始于上世紀80年代，時任鐵道部長丁關根最早提出了“以路建路、以路養路”的“大包干”承包制改革思路。后來，由于鐵道部不掌握鐵路客貨運票價的決定權，無法自負盈虧，再加上1988年丁關根在“1·24”特大鐵路安全事故后引咎辭職，這場試圖市場化試驗才戛然而止。

政企分開的改革口號，直到2000年前后終于成為鐵道部內外的共識。

傅志寰在1998年至2003年擔任鐵道部長期間，先提出了資產經營責任制，自1999年起，國內的14個鐵路局全面實行資產經營責任制，打破了大鍋飯核算體制。隨后，他又提出了以“網運分離”的改革思路，把具有自然壟斷屬性的國家鐵路路網基礎設施，與具有市場競爭性的鐵路客貨運輸分離，組建國家鐵路路網公司和若干家客、貨運公司，并以此為基礎形成了《鐵路體制改革方案》（討論稿）。

“網運分離”的改革思路，某種程度上借鑒了當時國內電力、通訊行業的改革經驗。這份討論稿雖前后歷經20多次修改，終未獲得國務批準。鐵路改革栽在了“最后一公里”。

2003年3月劉志軍就任鐵道部部長后，鐵路改革開始讓位于“跨越式發展”。至此，國內鐵路改革經歷了從1980年代開始的全路經濟承包制、資產經營責任制、路網分離，鐵路改革再次經歷階段性停頓。

“政企分開尚未提上日程”

在楊洪年看來，2008年那場改革沒有把鐵道部并入新成立的“大交通部”，還有一個重要原因是，“鐵路建設的工程任務很重，鐵道部直接管理使得工程進度和質量有保障”。

事實上，鐵道部政企合一的管理方式，與當時的交通部、民航總局等的政企分離管理方式已存在較大差異。楊洪年對《中國新聞周刊》表示，當時的建議是，等到鐵道部完成政企分離的改革之后，再并入新成立的大交通部。

但2008年以來中國鐵路系統所發生的行車事故，以及劉志軍、張曙光等高官的重大違紀行為，顯示出改革政企合一的運作模式的迫切性?！叭绻l展不考慮改革，可能風險更大?！北狈浇煌ù髮W經濟學教授趙堅說，鐵道部政企不分是中國鐵路各種問題的癥結所在。

政府也意識到這一問題的重要性。今年4月14日，國家主席胡錦濤在乘坐海南東環線高鐵列車時提出，要加快轉變鐵路發展方式。

盛光祖就任鐵道部長之后，也陸續釋放出來一些改革信號，比如給予地方鐵路局一定的票價浮動自主權，建立鐵路職工工資增長機制。但多位鐵路業內人士預測，因近期鐵路安全事故頻發，考慮到諸多因素，短期內鐵路改革不會有大動作。

趙堅曾多次參與發改委有關鐵路系統改革的課題研究，他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，近期，鐵路改革尚未提上政府日程，因此，所謂改革時間表則是更久遠的事情。