節水型社會建設與用水效率控制

徐春曉，李云玲，孫素艷

（1.南京水利科學研究院，210029，南京；2.水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京）

水資源是人類生存和發展的基礎，是經濟社會可持續發展的重要物質保障。我國是一個水資源短缺的國家，水資源短缺已經成為我國經濟社會可持續發展的主要制約因素之一。目前我國水資源利用整體效率還不高，水資源利用方式較為粗放，在生產和生活領域存在較嚴重的結構型、生產型和消費型浪費，水污染嚴重、水生態惡化的狀況還沒有得到根本扭轉。因此，必須強化需水管理，大力提高用水效率和效益，將節水型社會建設作為一項戰略方針長期堅持，把節水工作貫穿于經濟發展和群眾生活全過程。厲行節約用水、建設節水型社會是緩解水資源短缺的有效手段，是水資源合理配置的重要前提，是解決我國水資源問題的一項戰略性任務。

一、節水潛力分析

我國水資源利用水平和效率雖然一直在不斷提高，但目前總體上水資源利用方式還很粗放，用水效率較低，與國際先進水平相比，尚有較大差距，節水潛力較大。節水一方面可以減少浪費和無效損耗，控制用水無節制增長，另一方面還可將部分節水量通過轉換用途等方式增加供水，用于擴大農業、工業生產規?；蛴糜诟纳骗h境、維護生態。

挖掘節水潛力主要通過4個途徑：一是通過合理調整產業結構與布局，依靠技術進步，提高工藝、農藝水平等措施，將水從低效益用途配置到高效益領域，提高單位水資源消耗的經濟產出。二是加強需水管理，合理調整水價，發揮市場調節作用。三是通過工程節水措施，主要包括實施灌區節水改造，發展高效節水灌溉提高灌溉用水效率；實施工業節水改造，提高工業用水循環利用率；實施城鎮供水管網改造，降低漏損率；推廣節水器具等。四是通過加強宣傳教育，增強全民節水意識，樹立節約保護水資源的良好社會風尚。

節水潛力是指以現狀為基準，在可預見的未來通過采取各種力所能及的工程與非工程節水措施，可能達到的最大節水量。節水潛力是以各部門和各行業(或作物)通過綜合節水措施后所能達到的節水標準指標為參照，分析現狀各項用水定額及用水效率與確定的節水標準指標的差值，并根據現狀的實物量指標和與節水標準指標相對應的用水定額（下限值）及用水效率指標（上限值），計算在充分考慮節水條件下的最小用水量，其比現狀用水量減少的水量，即為反映節水潛力的可能最大的節水量。全國各水資源一級區現狀用水指標與先進指標比較見表1。

節水潛力分析以各部門和各行業通過綜合節水措施所達到的節水指標為參照標準（即節水標準）。我國幅員遼闊，自然條件和經濟社會發展水平差別很大，制定節水標準也應該因地制宜，從實際出發。對于水資源嚴重短缺或經濟社會發展水平比較高的地區，標準可以定高一些；對于水資源比較豐富或經濟社會發展水平比較低的地區，標準可定低一些；介于兩者之間的地區，可選取適中的標準。無論定高或定低，都應堅持適度的原則。標準過低，達不到節水的目的；標準過高，則會增加節水難度，提高節水成本。如黃淮海地區人均水資源僅350m3，是全國人均水資源量最少、極度缺水的地區，已經在節水方面付出了巨大的投入，大部分用水定額已達到了國內外先進水平，節水的空間已十分有限，如果大幅度提高節水標準，必將導致節水難度增大，節水成本大大提高。根據我國各地工業、農業和城鎮用水的現狀水平，以同比條件下世界上較為先進的水平或國內用水水平、效率較高的水平作為節水標準，對比節水標準，總體上，我國現狀用水水平和效率提高還有較大潛力。

比較我國各地區現狀用水水平指標與節水標準條件下的水平，考慮節水的投入產出關系，通過各種工程與非工程綜合節水措施，我國未來經濟社會規模和用水水平如果提高到相應的節水標準水平，可減少約1490億m3的需求增量，即全國總節水潛力為1490億m3。其中通過各種工程節水措施可節水835億m3，占總節水潛力的56%；通過調整經濟布局、產業結構及技術進步、加強管理和改革水價等非工程措施可節水655億m3，占44%。全國及水資源一級區節水潛力見表2。

影響節水成本的重要因素為節水水平。在開展節水工作的初期，一般投資成本低、效益高，而節約用水也相當于水資源的再生產，它符合經濟的邊際效益遞減規律。隨著節水工作的深入開展，當節水達到一定水平后，其投入就不再與節水量成正比，對節水措施的技術水平、設備材料等提出了更高的要求，節水投資和難度也會隨之大幅度增加。根據各流域節水投入與產出的調查和預測成果分析，2020年和2030年全國綜合平均的單位節水投資將達8元/m3和12元/m3；節水難度較大的海河區2020年和2030年綜合的單位節水投資將達到13元/m3和17元/m3。目前我國不同地區水資源利用效率存在較大差異，相對而言，東部經濟發達地區用水水平與效率較高，中部地區次之，西部經濟欠發達地區則相對較低；北方缺水地區用水水平與效率較高，南方豐水地區則相對較低。與此相對應，各地區節水標準和節水潛力差異也很大，長江區、珠江區、松花江區和東南諸河區節水潛力較大，而海河區、遼河區及西北諸河區，則由于目前用水水平已經達到了一定的程度，節水潛力相對較小。值得注意的是，我國節水潛力雖然很大，但實施并不容易。為此，不僅需要投入大量的資金，而且要付出很多社會管理、協調方面的成本，這些都只有在長期的經濟社會發展過程中逐步地予以解決。

表1 全國及水資源一級區現狀用水指標與先進指標比較

表2 全國及水資源一級區節水潛力分析

二、節水型社會建設的目標與任務

1.節水目標與用水效率控制

目前我國水資源利用效率仍然不高，用水方式偏于粗放，長期形成的用水結構性矛盾仍然存在，我國農業用水量占總用水量的比重為62%，許多地區農業灌溉方式仍較粗放，水資源短缺和生態脆弱地區仍存在盲目建設高用水、重污染項目的現象，高用水企業轉型降耗仍需要相當長一段時間。迫切需要通過確立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費，把節水工作貫穿于經濟發展和群眾生活全過程，全面提高用水效率，建設節水型社會。

（1）總體目標與主要用水效率控制目標

到2030年，全國萬元GDP用水量降低到70m3以下，比現狀降低75%以上，用水效率和效益顯著提高，主要控制指標達到或接近同期國際先進水平，在維系良好生態系統的基礎上實現正常年景水資源供需基本平衡?；窘ǔ审w系完整、制度完善、設施完備、用水高效、節水自律的節水型社會。體系完整是節水型社會的重要基本要求，制度完善是節水型社會的重要保障，設施完備是實現高效用水的重要手段，用水高效是節水型社會建設的目標，節水自律是節水型社會的重要標志。2030年全國及分區的主要用水效率控制目標見表3。

（2）農業節水目標

到2030年，全國農田節水灌溉工程面積占有效灌溉面積的80%以上，農田灌溉用水利用系數提高到0.60，農田畝均灌溉用水量降低到385m3。

（3）工業節水目標

到2030年，萬元工業增加值用水量要降低到38m3以下，高用水行業主要產品單位用水量指標達到或接近同期國際先進水平。

（4）城鎮生活節水目標

到2030年，全國城鎮供水管網平均漏損率要降低到11%以下，服務業用水效率達到同期國際先進水平。

2.主要任務

節水型社會建設的主要戰略任務是按照科學發展觀的要求，在全國范圍內逐步建設和完善“四大體系”，即以總量控制與定額管理為核心的水資源管理體系、與水資源承載能力相適應的經濟結構體系、水資源優化配置和高效利用的工程技術體系和公眾自覺節水的行為規范體系等，全過程推進節水減排，全方位提高用水效率。

（1）實行最嚴格水資源管理制度,健全以總量控制與定額管理為核心的水資源管理體系

制度建設是節水型社會建設的重要內容。要建立和完善用水總量控制制度，制訂全國主要江河流域的水量分配方案，建立和完善流域和省、市、縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系，嚴格實施取水許可和水資源論證制度，嚴格控制地下水開采；建立和完善用水效率控制制度，加快制定區域、行業和用水產品的用水效率指標體系，加強用水定額和計劃用水管理，實施建設項目節水設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的管理制度；建立和完善水功能區限制納污制度，提出重要江河湖庫的限制排污總量意見，強化入河排污口規范化管理，加強飲用水水源保護；建立水資源管理考核制度，健全責任制，嚴格實行問責制；建立和完善經濟調節機制，健全水資源有償使用制度，完善水價形成機制，完善節獎超罰的節水財稅政策。推進節水標準體系及節水技術創新機制建設。

表3 2030年全國及分區主要用水效率控制目標

（2）推進用水方式轉變，逐步完善與水資源承載能力相適應的經濟結構體系

以《全國水資源綜合規劃》確定的國家水資源合理配置格局為基礎，優化調配水資源，最大限度地把有限的水資源配置到合適的區域和行業，從宏觀上提高水資源配置效率，從微觀上提高水資源利用效率。加快轉變用水方式，優化用水結構，形成節約用水的倒逼機制，大力推進經濟結構和布局的戰略性調整，促使經濟社會布局和發展戰略主動適應水資源稟賦條件，以水定產業，以水定發展，嚴格控制水資源短缺和生態脆弱地區高耗水高污染行業發展規模。根據不同區域的經濟社會發展水平和水資源承載能力，合理調整和控制城鎮發展布局和規模；合理調整農業布局和種植業結構，因地制宜優化確定農、林、牧、漁業比例，妥善安排農作物的種植結構及灌溉規模；合理調整工業布局和工業結構，不斷降低高用水、高污染行業比重，大力發展優質、低耗、高附加值產業；加強公共服務業用水管理，大力發展節水型服務業。

（3）大力發展各類節水設施，完善水資源優化配置和高效利用的工程技術體系

完備的工程設施是保障高效用水、節水減排的重要物質基礎，是有效實施用水效率控制的重要基礎。要穩步推進大中型灌區節水改造工程建設，加快小型農田水利設施建設，因地制宜大力推廣管道輸水、噴灌和微灌等先進的節水灌溉技術，推進節水灌溉規?；l展；重點抓好火力發電、鋼鐵、紡織、造紙、化工、食品等高用水行業節水減排技改以及循環用水工程建設，提高工業用水的循環利用率；加大城市供水老舊管網技術改造力度，不斷降低供水管網漏損率。加強公共建筑、小區和住宅節水設施建設，推動節水器具普及推廣應用，大力推進海水和苦咸水、再生水、礦井水、雨水利用等其他水源利用工程建設，提高再生水利用率；加強能力建設，完善計量監測、監控設施及水資源管理信息系統建設。

（4）全面加強節水宣傳教育,完善公眾自覺節水的行為規范體系

充分利用各種媒體展開節水宣傳和教育，強化公眾水憂患意識，培育節水文化，將節水行動滲透到日常的生活、工作和生產中，加深公眾對節水減排的認識，提高公眾節水自覺性和節水技能。完善公眾參與機制，積極構建公眾全面參與平臺，倡導節水的生產和消費方式，形成自覺節水的社會風尚。

三、節水型社會建設的戰略與布局

1.總體戰略與要求

全面貫徹科學發展觀，根據經濟社會可持續發展對水資源可持續利用的總體要求，以提高水資源利用效率為核心，把加強需水管理、轉變用水方式、促進經濟發展方式轉變作為主要目標；把落實最嚴格水資源管理制度作為節水型社會建設的重要內容，突出全方位、全過程節水減排；把節水工作貫穿于經濟發展和群眾生活全過程，促進全社會形成節水型經濟結構、生產方式和消費模式。持續加大農業、工業、生活各領域節水力度，全面加強節水制度和節水基礎設施建設，全方位提高用水效率。充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，綜合采取法律、行政、經濟、科技和宣傳教育等手段，全力建設節水型農業、節水型工業和節水型服務業，建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會體系，促進經濟社會發展與水資源相協調，促進水資源可持續利用，為我國經濟社會全面、協調、可持續發展提供水資源保障。

（1）要求區域發展與水資源承載能力相適應

各流域和地區應根據自身水資源條件，量水而行，以水定發展，產業布局和結構調整要與當地水資源條件相適應；按照“在發展中調整，在調整中發展”的動態調整原則，通過統籌規劃、合理布局和精心管理，協調好生活、生產和生態用水的關系，將農業、工業的結構布局和城市人口的發展規?？刂圃谒Y源承載能力范圍之內。注重水資源的宏觀調控，科學調配水資源，促進產業結構優化升級和區域協調發展，將水從低效益用途配置到高效益領域，提高單位水資源消耗的經濟產出。

（2）必須立足于區域水資源整體優化配置

科學統籌不同供水水源和用水需求之間的關系，通過結構調整優化配置水資源，實現水資源的優化配置，這是從整體上提高水資源的利用效率和效益的關鍵。建設節水型社會，只有立足于水資源的整體優化配置，才能發揮水資源的最大效益。

（3）核心在于提高水資源利用效率和效益

建設節水型社會核心在于全面提高水資源利用效率和效益，這是我國的基本國情、水情和未來社會經濟發展的客觀需要。采取各種措施，減少水資源開發利用各個環節的損失和浪費，降低單位產品的水資源消耗量，提高全社會的用水效率，不僅可以產生巨大的經濟效益，還可產生很大的社會效益和生態效益。生產企業減少用水量直接可產生經濟效益。在生產活動中，特別是用水量多的企業，通過改進生產工藝流程，提高用水效率，節約用水量，既可節省用水費用，同時也減少了廢污水產出量、處理量，達到降低廢污水處理費用的直接效果；提高用水效率能產生顯著的社會效益。通過轉變生產、社會服務和生活用水方式，提高用水效率，可有效控制需求過度增長，遏制水資源過度開發。通過提高用水效率，節水減排，少排放廢污水，可大幅度削減進入水體的污染物負荷，有利于生態和環境的改善。

（4）必須強化水資源開發利用全過程管理

節水型社會建設必須注重加強取用水從源頭到末端全過程的管理，特別是對一些關鍵環節的控制，大大降低了水資源的無效或低效損耗。在蓄水環節，通過加強水情預報、對入庫洪量進行科學的汛期水位動態控制，在保證防洪安全的前提下，盡量減少水庫棄水，最大限度地利用蓄水工程的蓄水能力；在取水環節，全面強化需水管理，實行用水總量控制和定額管理，加強水資源論證和取水許可管理；在供水環節，加強對供水企業的管理和輸水過程的管理，降低了自來水廠的耗水量和公共供水管網的漏失量；在用水環節，不斷提高工業用水循環利用率，推廣農業節水灌溉措施，推廣普及節水器具，完善水價形成機制，合理調整水資源費和污水處理費征收標準，嚴格實行超定額和超計劃用水加價制度；在排水和再生水回用環節，加大投入，強化管理，不斷提高污水收集、處理和回用能力，提高再生水利用率。這些基于水資源開發利用全過程的精細化管理措施，將使得水資源開發利用行為得以規范約束，使得各個環節的用水效率和效益得到普遍提高。

（5）必須建立健全制度體系

制度建設是節水型社會建設的重要內容。必須以落實最嚴格的水資源管理制度為主線，全面實施用水總量控制和定額管理，嚴格控制入河湖污染物總量，完善節水型社會制度體系，從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。節水型社會的制度建設，要解決的是全社會的節水動力和節水機制問題，需要建立一整套制度，建立一種體制、機制，使得各行各業、社會成員受到普遍的約束，依照要求去節水。通過制度創新，使全社會能夠獲得制度的收益，愿意去節水，變“要我節水”為“我要節水”，使節水成為公眾自覺、自發的長效行為，而不是僅靠行政推動的權宜之計。

（6）必須推行以市場機制為基礎的經濟調節機制

一是按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則，完善水價形成機制，使其既充分體現我國水資源緊缺狀況和符合市場經濟規律，又兼顧社會可承受度和社會公平，有利于節約用水和優化水資源配置。完善水資源費征收管理制度。二是制定節獎超罰的激勵政策，全方位調動用水戶節水積極性。三是加大財政對清潔生產、節能減排等節水項目的資金補助，引導社會資本進入節水型社會建設。

（7）應因地制宜，突出重點

節水型社會建設在我國東、中、西部各地區全面推進，但因自然條件、經濟社會發展和水利發展水平差別很大，節水型社會建設要因地制宜，制定的節水標準，應從實際出發，統籌考慮需要與可能、成本與代價。對于水資源嚴重短缺或經濟社會發展水平比較高的地區，標準可以定高一些；對于水資源比較豐富或經濟社會發展水平比較低的地區，標準可定低一些；介于兩者之間的地區，可選取適中的標準。無論定高或定低，都應堅持適度先進的原則。標準過低，達不到節水的目的；標準過高，則會增加節水難度，提高節水成本。比如黃淮海地區人均水資源量僅350m3，是全國人均水資源量最少的地區，現狀用水已接近或超過水資源可利用量，屬于極度缺水地區，目前已經在節水方面付出了巨大的投入，大部分用水定額已達到了國內外先進水平，節水的空間已十分有限，如果大幅度提高節水標準，必將導致節水難度增大，節水成本大大提高。各地區應根據自身特點和條件，抓好側重點，加強薄弱環節、薄弱地區及重點行業、用水大戶的節水減排。

2.分區重點

全國主體功能區規劃和區域經濟發展規劃已經明確了不同區域經濟發展的總體布局和經濟結構調整的空間布局。不同區域的水資源條件及開發利用方式和生態環境狀況各異，應緊密結合區域經濟發展規劃，立足于區域水資源約束程度、對節水的需求和節水難易程度，合理確定不同區域節水型社會建設的方向和重點。水資源短缺、生態脆弱地區要根據水資源承載能力，實行嚴格的用水總量控制，以水定發展規模，加大產業結構調整力度，嚴格控制高耗水和高污染項目，推廣先進的節水工藝、技術和設備。大力推進農業高效節水規?；l展，在有條件地區，集中連片，建設節水型優質高效農業產業帶和高效節水園區。水資源相對豐富地區要突出水資源保護，加強用水總量控制和定額管理，控制單位產品和服務的取水量，推進高效農業節水示范區和示范項目建設。積極發展循環經濟，推行清潔生產，嚴格控制廢污水排放。我國東北地區、黃淮海地區、長江中下游地區、華南地區、西南地區和西北地區的節水型社會建設重點如下：

（1）東北地區

包括遼寧、吉林和黑龍江3個省。東北地區土地資源豐富，是我國主要商品糧和大豆生產基地。全區水資源分布不均，北豐南欠，東多西寡，供水保障程度和灌溉水的利用率不高。應圍繞老工業基地振興戰略及重點經濟帶發展規劃的要求，合理布局各類開發區域和產業結構，加快傳統產業改造和產業升級，加大企業節水技術改造力度，強制淘汰傳統產業中工藝落后、耗水量大、水污染嚴重的工藝設備和產品。大力推廣先進適用的工業節水技術，集中力量支持一批重點行業和重點企業的節水改造。大力推進污水再生利用，加強海水的開發利用及海水淡化工程建設。應按照完善現代產業體系和建設國家糧食基地的要求，全面加強高效節水設施建設和生態環境保護，保障供水安全和糧食主產區灌溉用水需求。西部干旱區、遼東半島等地區集中連片、規?；七M高效節水灌溉。嚴格按照節水要求建設三江平原、尼爾基引嫩擴建一期等新建灌區；松嫩平原要大力發展高效節水的旱田灌溉，嚴格控制旱改水的規模；遼河中下游平原區應控制灌溉面積，加強現有灌區的節水挖潛。水稻種植區要推廣控制灌溉技術；玉米種植區積極推廣膜下滴灌技術，因地制宜地應用管道輸水、噴灌和推廣“坐水種”抗旱補水灌溉技術。

（2）黃淮海地區

包括北京、天津、河北、山西、山東和河南6個?。ㄖ陛犑校?。黃淮海地區是全國人均水資源量最少的區域，許多地區現狀用水已接近或超過水資源可利用量，水資源緊缺已成為該區經濟社會發展的重要制約因素。應按照京津冀、河北沿海地區、山東半島藍色經濟區和黃河三角洲高效生態經濟區等區域發展規劃的要求，加快對高用水行業實施節水技術改造，重點發展低用水、高附加值產業，嚴格控制新建高用水項目，鼓勵大型高用水企業向水資源相對豐富地區和沿海地區轉移。積極發展循環經濟，推進清潔生產，提高污水處理率和再生水利用率，培育一批循環經濟示范行業和園區。全面實行最嚴格的水資源管理，加快建立科學的水資源開發利用與保護機制。加大非常規水源利用力度，加快建設一批海水淡化及綜合利用示范工程。應根據水資源條件，因地制宜壓縮耗水量大的作物種植比例，發展耐旱高產小麥品種，發展生態農業，減少農業面源污染。要以完善現有灌溉設施、對現有灌區節水改造和實施地下水壓采措施為重點，大力推進高效節水灌溉，重點在黃淮海平原、黃河下游井灌區等地區集中連片、規?；七M。大中型灌區以渠道防滲和田間節水改造為主；井灌區重點發展低壓管道輸水灌溉工程和田間明渠防滲工程，適宜的地方發展噴灌；山丘區可依托水窖等微型集雨工程，發展噴微灌等高效節水灌溉；井渠結合灌區要在搞好節水改造的前提下，大力提倡節水灌溉和回灌補源。在旱作區積極推廣農業旱作技術，應用地膜覆蓋、秸稈覆蓋、田塊畦格化等田間節水措施。對果樹、蔬菜、花卉、藥材等高效經濟作物，大力推廣微噴灌、滴灌等高效節水灌溉。

（3）長江中下游地區

包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北和湖南7個?。ㄖ陛犑校?。長江中下游地區水資源相對豐富、灌排設施基礎較好，但降水時空分布不均，灌溉水利用率不高，水污染問題嚴重。應加強長江及沿江沿湖水資源保護，建立高效的水資源節約保護體制和機制，保障良好的水生態環境。長江中游的武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶和鄱陽湖生態經濟區應按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，充分發揮沿江地區產業發展潛力，有效地推動產業結構的升級，形成與水資源節約保護相適應的產業結構、增長方式和生產、消費模式。應更加注重生態環境保護，在承接產業轉移中，要嚴禁高用水、高排放的落后產能轉入，大力發展循環經濟，鼓勵清潔生產，提高工業用水循環利用率。長江三角洲地區要按照率先實現水利現代化的要求，加強水資源綜合管理，逐步降低農業和工業經濟比重，大力發展第三產業，促進產業結構優化升級，著力抓好高用水行業的節水改造和循環利用。實行嚴格的地下水保護政策，遏制地下水超采。長江中下游地區是我國糧、棉、油和果、茶、桑生產基地，應繼續加大現有灌區續建配套與節水改造力度，實施大型灌排泵站更新改造，推進末級渠系節水改造，提高灌溉水利用效率和灌溉保證率。積極推進農業高效節水灌溉示范區、示范項目建設，平原區重點發展管道輸水灌溉，經濟作物區積極發展噴微灌。注重工程措施和管理措施、農藝措施相結合，鼓勵發展和應用適宜的節水灌溉技術。積極開展農業面污染源的監控和治理，科學合理使用化肥、農藥，推廣生態養殖，鼓勵畜禽糞便綜合利用，減少面源污染。

（4）華南沿海地區

華南沿海地區總體上水資源豐富，但部分地區季節性缺水嚴重，水污染問題突出。要加快推進高用水行業和重點用水企業的節水減排工作，大力推廣先進節水技術，積極發展節水產業。珠江三角洲地區應按照水資源和水環境承載能力積極調整產業結構與布局，轉變發展方式和用水模式，限期淘汰和更新落后的用水設施、技術和產品。海峽西岸經濟區、北部灣經濟區和海南國際旅游島等沿海重點開發區在建設過程中，要積極促進產業升級，限制高污染產業的發展。應結合發展節水灌溉，適當增加灌溉取水工程，完善農田灌排體系，不斷提高農業綜合生產能力。積極建立一批現代化農業高效節水示范園區。在沿海平原區適度發展管道輸水灌溉；在山區和丘陵地區，要利用小水源或提水設施發展旱作物噴微灌；有條件地區積極發展設施農業，積極推廣管道輸水、噴微灌等高效節水灌溉技術，控制化肥和農藥的使用，減少農業面源污染。積極發展海水淡化技術，實現海水資源綜合利用。

（5）西南地區

包括四川、貴州、云南、重慶和西藏5個?。ㄗ灾螀^、直轄市）。西南地區水資源相對豐富，但田高水低，水資源開發難度大。應合理調整工業生產布局，積極發展高科技產業和特色產業，重點對化工、造紙等高用水行業進行節水技術改造；嚴格實行建設項目水資源論證管理，強化工業用水項目源頭管理。成渝、滇中、黔中經濟區要按照國家統籌城鄉發展，綜合配套改革試驗區建設要求，強化水資源統一管理，實施入河污染物排放總量控制制度，按照資源環境承載能力進行產業和重大項目布局，構建長江上游生態安全屏障。

農業節水應以小型農田水利建設為重點，水源條件較好的丘陵區和山間平原，結合坡改梯，修建微型抗旱工程和坡面防洪工程，配套建設“三溝”（截水溝、沿山溝、引水溝）、“三池”（沉沙池、消能池、蓄水池）和小微型集雨蓄水工程建設，發展旱作農業，提高降水利用率。水源條件較好的山丘區和河谷平原區，大力發展自壓噴微灌；壩地、有條件地區發展管道輸水灌溉；貧水山丘區積極發展集雨節灌工程，提高灌溉保證率，增強抗旱能力。

（6）西北地區

包括內蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆6個?。ㄗ灾螀^）。西北地區水資源短缺，生態環境十分脆弱，生產與生態環境用水矛盾尖銳。重點經濟區、能源化工基地和重點城市群應立足于當地水資源優化配置和合理利用，適度控制產業發展規模和結構，大力發展循環經濟，建立節水型產業結構。要嚴格限制發展高用水工業發展規模，加強對現有高用水行業和企業的節水技術改造。應根據生態保護的要求，合理配置水資源，科學確定水土資源開發和灌溉發展規模，限制和壓縮高耗水作物種植面積。繼續抓好以渠道防滲為主的大中型灌區節水改造，大力推進農業高效節水，重點在新疆及黑河、石羊河流域等地區集中連片、規?；七M。以發展膜下滴灌為主，山前區適度發展自壓噴灌；自流灌區逐步發展管道輸水和噴微灌。積極推廣覆蓋集雨、保護性耕作、深松蓄水保墑等旱作節水技術，建設一批旱作節水灌溉示范區，提高降水利用率。積極推進水權轉換工作，在保障灌溉面積、灌溉保證率和農民利益的前提下，建立健全工農業用水水權轉換機制。

四、重點領域節水措施

1.農業節水

農業節水要根據各地水資源條件，結合新農村建設和農業現代化進程，緊緊圍繞糧食增產、農民增收、農業增效，提高水資源的集約高效利用水平。要在優化農業生產布局與種植結構，因地制宜合理調整農、林、牧、漁業比例，建立與水資源條件相適應的節水高效農作制度，合理制定和調整農業水價，加強計劃用水和需求管理，嚴格限制和壓縮水資源短缺和生態脆弱地區高用水、低產出作物種植面積的基礎上，促進農業發展從粗放向節約高效精細農業發展；以提高灌溉水利用效率為核心，加大對現有大中型灌區續建配套和節水改造力度，建設高效輸配水工程等農業節水基礎設施，加快推廣和普及優化配水、田間灌水、生物節水與農藝節水等先進農業節水技術，綜合運用工程節水措施與非工程節水措施，大力發展節水型農業。農業高效節水核心是減少無效蒸發和滲漏損失，提高水分利用效率。在北方地區應統籌安排精細化農業高效節水灌溉工程，以大田節水技術為重點，因地制宜發展渠道防滲、管道輸水、噴微灌和膜下灌等節水灌溉技術，抓好輸水、灌水、用水及管理過程節水；在南方地區則重點是田間節水及農田排水的合理處理，大力推進現代化的灌溉制度和灌溉方式，逐步推進全面節水。通過灌區節水改造等工程節水措施，到2030年，全國形成460億m3的農業年節水能力，其中約60%的節水量用于改善現有灌區和新增灌溉面積，約25%用于改善生態環境用水，約15%的水量用于支持工業及城鎮生活用水；通過農藝措施、管理措施等多種非工程節水措施，提高水分利用效率，減少無效蒸發量，可進一步提高農業綜合節水能力。農業節水主要對策措施如下：

（1）加快大中型灌區續建配套與節水改造

全面推進大中型灌區續建配套和節水改造，重點抓好糧食主產區、嚴重缺水地區以及生態脆弱地區灌區改造力度，優先安排支撐新增千億斤糧食生產能力的大中型灌區改造項目，到2020年基本完成全國430多處大型灌區的續建配套與節水改造。加強對末級渠系和田間工程的節水改造，提高田間用水效率。同時加強灌區計量、監控等基礎設施建設。

（2）加強高效節水灌溉工程建設

結合現代農業發展，大力發展管道輸水、噴微灌等先進的高效節水灌溉，加強高效節水技術的綜合集成與示范。抓好農業高效節水示范區、示范項目建設，有條件的地區推進農業高效節水灌溉規?；l展，建設一批特色農業規?；澦喔仍鲂痉秴^。

（3）積極推廣先進的田間節水增效技術

加強田間渠道及田間灌溉設施建設與改造，綜合運用工程、生物、管理和農藝、農機、化學等措施，因地制宜推廣各種先進的田間節水新技術和新方法，提高灌溉水分利用效率。鼓勵發展和應用噴灌技術、微灌技術和精準控制灌溉技術，推廣抗(耐)旱、高產、優質農作物品種。

（4）積極推進井灌區和重點小型灌區節水改造

加強井灌區特別是北方冀魯豫等地區井灌區的配套和高效節水改造，重點發展噴微灌等高效節水技術以及低壓管道輸水、井渠結合灌溉技術，提高井灌區灌溉水利用效率和效益。結合農田水利基本建設，加快糧食主產區、水資源短缺地區重點小型灌區的節水改造進程。

（5）因地制宜地發展牧區節水灌溉和集雨節灌

積極建設牧區節水灌溉飼草基地,發展和推廣草原草場節水灌溉技術和節水耕作技術，推廣草地節水灌溉制度。在黃土高原丘陵溝壑區、華北地區、東北地區、西南山丘區等地區，開展集雨補灌、坡耕地整治、退耕還林、保墑固土等措施，提高旱地蓄水、保水、供水的能力，提高天然降水的利用率，發展旱作補水節灌，緩解旱作區水資源供需矛盾。

（6）合理調整農業布局和種植業結構

根據經濟社會發展水平、水土資源條件，合理調整農、林、牧、漁業比例，合理安排農作物的種植結構及灌溉規模，建立與水資源條件相適應的節水高效農作制度。水資源短缺和生態脆弱地區要根據農業水源分布情況，嚴格限制和壓縮高耗水作物種植面積，廣泛發展經濟作物、設施農業、林果和畜牧水產養殖等低耗水高效農業。

（7）大力發展旱作節水農業

充分利用天然降水，大力發展旱作節水農業，有效增強耕地蓄水抗旱能力，實現自然降水與灌溉水的綜合利用。根據我國旱作節水農業發展的客觀需求，開展旱作節水農業示范工程和技術支撐工程建設，加強農田基礎設施建設；采取深松（深耕）改土、平整土地等農藝措施，增加土壤保水能力，建設土壤墑情監測和信息網絡體系，為旱作節水農業提供科學依據。

（8）積極發展林果和養殖業節水

以經濟林果節水、防沙治沙林節水和城市綠化林節水為重點，開發推廣林業耐旱節水品種。積極發展養殖業節水技術，發展集約化節水型養殖技術和家畜集中供水與綜合利用。推廣環保畜禽舍、稻田養殖和集約化循環水等水產養殖技術，提高養殖業用水效率。

2.工業節水

工業節水兼有節水和防污雙重任務，要按照走中國特色新型工業化道路和循環經濟促進法的要求，大力發展循環經濟，切實轉變工業發展方式和用水方式，加強科技進步和技術創新，加大結構調整和技術改造力度，加強污水綜合治理回用，全面提高工業用水效率，降低工業單位產品取水量，建設節水型工業。要重點抓好鋼鐵、火力發電、石油石化、造紙、化工等高用水行業節水改造，鼓勵企業加強污水綜合治理回用，提高工業用水循環利用率。通過工業節水改造等措施，到2030年，全國形成295億m3的工業年節水能力，其中70%左右用于擴大生產，約30%用于解決現狀工業供水不足和提高供水保證程度。工業節水主要對策措施如下。

（1）促進工業結構調整和發展方式轉變

各地區要根據水資源條件和工業發展水平，通過加強用水總量控制與定額管理、嚴格實行水資源論證等措施，限制高耗水、高排放、低效率、產能過剩行業的盲目發展，科學引導和促進工業結構和工業布局合理調整，優化配置水資源。資源型缺水地區、生態環境脆弱地區、地下水超采地區要嚴格控制新上高耗水工業項目。

（2）大力發展循環經濟，推廣先進節水技術和節水工藝

要按照“減量化、再利用、資源化”的原則，大力發展循環經濟，全面推行清潔生產和高效用水，加強循環用水，一水多用，努力提高工業用水重復利用率。加快建立節水和廢水處理回用專業技術服務支撐體系，鼓勵高新技術開發區、經濟技術開發區、工業園區推行清潔生產技術。加大以節水為重點的企業技術改造力度，推廣先進節水技術和節水工藝，根據節水技術的成熟程度、適用的自然條件、經濟社會發展水平、成本和節水潛力，采用“推廣”“限制”“淘汰”“禁止”等措施，指導節水技術的發展。

（3）加大高用水重點行業節水技術改造力度

重點抓好火力發電、石油石化、鋼鐵、紡織、造紙、化工、食品等高用水重點行業節水技術改造，積極研發和大力推廣少用水和不用水的節水生產工藝技術和設備，提高工業用水循環利用率，降低工業單位產品取水量。

（4）強化工業企業用水管理

工業企業特別是高用水企業應根據國家和地方節水規劃及用水定額的要求，把節水工作貫穿于企業管理、生產全過程，制定企業節水目標、節水計劃，通過強化管理、加強技術改造、開展水平衡測試等措施，挖掘節水潛力。要強化工業用水源頭監管，加快建立和實行工業節水設施“三同時”制度，推進工業企業節水設施與工業主體工程同時設計、同時施工、同時投入運行。制定和完善重點工業行業取水定額，建立和完善工業節水標準和指標體系。規范企業用水統計報表，強化用水計量管理，完善取水、用水計量體系。加快建設用水、節水管理信息系統，開展用水在線監測。

（5）加強非常規水資源利用

加強海水、礦井水、雨水、再生水、微咸水等非常規水資源的開發利用。大力推進工業廢污水處理回用，鼓勵沿?；穑ê耍╇?、石油石化、鋼鐵等高用水行業積極采用海水淡化、海水冷卻技術，降低對新鮮水的取用量。

3.城鎮生活節水

城鎮生活高效節水核心是減少供水管網漏損率、全面推廣節水器具普及率，減少用水浪費；加強和規范服務業用水管理，大力發展節水型服務業，加大海水利用等其他水源的開發利用力度。到2030年，通過城鎮供水管網改造等工程措施，全國形成約40億m3的年節水能力，主要用于新增人口生活用水及改善生活條件、提高居民生活用水標準。城鎮生活節水主要對策措施如下。

（1）合理控制和調整城鎮發展規模和布局

城鎮發展要與水資源條件相協調，城市綠化和景觀建設應與當地水資源條件相適應。要嚴格執行水資源論證制度和用水總量控制制度，量水而行，合理控制和調整城鎮發展規模和布局。城鎮經濟社會發展規模以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應進行科學的水資源論證，使區域發展戰略和經濟布局與當地水資源條件相適應。

（2）加快城鎮供水管網節水改造

進行城鎮供水管網優化配置?？茖W制定和實施管網改造技術方案，加快對運行使用年限長及老城區漏損嚴重供水管網的更新改造，加大新型防漏、防爆、防污染管材的更新力度，降低供水管網漏損率。完善管網檢漏制度，推廣先進檢漏技術，發展用水遠程計量技術。鼓勵缺水城市建設再生水輸配系統。

（3）加強公共用水管理，發展節水型服務業

城市公共用水應實行計量用水、按實結算。強化自備用水管理，城市公共供水管網覆蓋的區域要逐步關停自備井。加強賓館、洗浴、洗車等服務業的用水管理，注重價格杠桿的調節作用，合理調整水價，發展節水型服務業。

（4）全面推廣節水器具

加快節水型設備和器具及節水產品的推廣應用，嚴格市場準入機制，禁止使用國家明令淘汰的用水器具，全面使用節水型設備和器具，提高節水器具普及率。

（5）積極推廣中水利用

推廣城市建筑中水利用技術，完善促進中水利用的政策。建設中水利用示范工程，促進建筑中水和生活小區再生水的循環利用。

五、結 語

節水型社會建設是控制用水總量、提高用水效率、減少污水排放的重要措施和平臺，是實行最嚴格水資源管理制度的關鍵。通過全面推進節水型社會建設，將不斷促進發展方式轉變及產業結構調整和升級，顯著提高我國水資源利用效率和效益，控制水資源需求過度增長，有效節約水資源，緩解資源環境約束，減少水資源開發利用對當地水環境及生態的影響，促進水資源可持續利用和經濟社會可持續發展，使經濟效益、社會效益和環境效益顯著提高。

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