略論參政黨的民主監督——基于權利的分析視角

崔 玨

(廣州市社會主義學院,廣東 廣州 510030)

在政治領域里,監督的實質是對公共權力即國家權力的控制和約束。關于如何對公共權力進行制約,18世紀的法國思想家孟德斯鳩提出:“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力?！边@一理論的合理內核毋庸置疑,但社會發展到今天,各國復雜的政治問題和社會關系勢必要求監督制度、監督形式更加豐富和多樣。針對我國的現實狀況,對公共權力進行監督,必須包括對權力的授受、運作、功效等方面實施全方位的控制、評估、警示和糾補,必須健全國家權力的自我約束和外部約束,必須注重社會各界的監督參與。也就是說,監督形式不僅有以權制權,還應包括社會各界以民主權利對權力開展的各種制約。民主黨派在多黨合作制度中開展的民主監督,就是其中層次較高、受到執政黨和政府高度重視的一種以權利制約權力的監督形式。

一、參政黨民主監督:從權利出發的社會監督和以制度為依托的政治監督

民主監督是新中國成立后民主黨派存續的重要原因,也是當今參政黨的兩大職能之一。但參政黨民主監督作用的弱化,令人們對這一職能的定位問題一直存在各種爭議,有學者直指問題關鍵,提出“權力還是權利”的思考[1]。

一般而言,按照監督的主體劃分,一國之內的監督有國家監督和社會監督兩類:一是國家監督,其監督主體包括國家立法機關的監督、司法機關的監督、行政機關 (行政監察機關、行政職能機關、上級行政機關、行政主管部門等)的監督等;二是社會監督,其監督主體包括在野黨、社會團體、群眾組織、利益集團、新聞媒體、公民個人等。前者是從權力出發的監督,往往引起某種法定程序或導致某種法律后果;而后者是從權利出發的監督,一般是提出批評、建議、抗議、申訴、檢舉等,沒有處理的權力[2]。前者表現為“以權力制約權力”,后者表現為“以權利制約權力”。

我國政黨體制下不存在在野黨、反對黨,民主黨派是與中國共產黨長期合作的參政黨,但參政黨不是國家機關,其監督沒有充分的權限,不是權力的行使,其提意見、作批評的監督方式理應屬于從權利出發的社會監督,它是人民民主權利的體現。我國憲法明確規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民在國家政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活的各個方面,依法享有選舉權和被選舉權、知情權、參與權、表達權和監督權等。這些權利是不受民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況等差異限制的平等權利。民主監督權是憲法和法律賦予每個公民包括參政黨的合法權利。由于民主黨派的民主監督來自多黨合作制度中的“長期共存,互相監督”,涉及與掌握公權力的執政黨之間的相互關系,因此,互相監督的定位看似包含權力監督和權利監督等多重屬性。對此,2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》已有明確規定:“中國共產黨與民主黨派實行互相監督。這種監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督,是我國社會主義監督體系的重要組成部分?！庇纱丝梢?執政黨與參政黨之間的監督,均屬于從權利出發、以批評和建議方式進行的監督。

由于參政黨的民主監督權利具體來自我國的基本政治制度——中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,因此,如果按照內容劃分,民主監督又屬于政治制度框架內政黨之間的政治監督。當今世界大多數國家里,非執政黨對執政黨的監督是一個普遍現象。在實行競爭性政黨政治的國家,非執政黨主要表現為在野黨或反對黨,這些政黨雖然沒有執掌行政權力,但在議會中仍占有一定席位,它們以法律為依據,以議會為平臺,通過質詢、批評、辯論等形式對執政黨權力進行監督和制約。我國實行合作性政黨制度,民主監督是多黨合作制度的價值和功能之一,也是多黨合作制度賦予參政黨的基本職能,它要求參政黨以諍友的身份對執政黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評和建議,促進公共決策的科學化、民主化。參政黨擁有較高的政治地位,其民主監督是以國家基本政治制度為依托,以國家政府系統為活動平臺的有組織的體制內活動,其影響力自然不能等同于其他社會監督,而是在與執政黨通力合作的基礎上,在參政的獨特空間內對執政黨和政府進行的高層次的政治監督。

值得進一步思考的是,我國相關文件、研究成果在論及民主黨派的民主監督時,通常注意強調民主黨派對中國共產黨的監督“與競爭型政黨制度中反對黨和在野黨通過權力制衡、相互掣肘甚至相互攻擊、街頭抗爭等方式對執政黨進行的鉗制有著本質的區別”[3],強調民主監督與西方國家的政黨制衡是根本不同的,“西方的政黨制衡理論不適用于我國的社會主義民主政治建設”[4]。誠然,我國執政黨和參政黨之間是合作型政黨關系,有特定的政治原則、共同的政治目標,參政黨在監督形式上也不同于國外的在野黨和反對黨,但作為對權力的一種制約,中外政黨監督應該存在某種內在一致性。西方在野黨、反對黨的活動主觀上是為了奪取執政權,客觀上則起到了幫助執政黨修正政策失誤、降低社會發展成本的作用。另有一些國家如荷蘭,執政黨和反對黨開始尋求將國家利益置于第一位的“共識民主”,用合作協商代替激烈沖突,其政黨監督的形式尤其值得我們關注?？傊?全面分析中外政黨監督的異和同,相互借鑒一些工具性的運行機制,有助于民主監督權利的有效行使。

二、參政黨民主監督權利的基本要素

由于權利表現形式的復雜性,人們要全面認識和把握一種權利,通常要分析權利的基本要素。有學者認為,權利的要素包括個體的主體地位、利益、自由、權力[5];也有學者認為,權利有利益、主張、資格、權能、自由五大要素[6];還有學者提出權利包括四個必不可少的根本要素:主體的行為意志自由要素、主體的肯定性利益能力要素、社會評價的正當性要素、社會規范的認同和保障要素。這四個要素構成的權利的基本內容,決定了權利的最基本的效能屬性[7]。這些觀點,為我們分析權利現象提供了有益的線索。落實到一種具體的權利,則需要既從共性上又從個性上進行認識。參政黨民主監督權利作為一種有著特定內涵和制度規范的權利,構成其權利體系的基本要素應當包括五個方面:主體的自主性、客體的認同、監督范圍、監督權的依據和準則、監督形式和條件。

(一)主體的自主性

多黨合作中互相監督的主體包括執政黨和參政黨,就民主監督權利而言,其主體是參政黨組織及其成員。明確主體地位,有助于參政黨及其成員樹立權利意識,從人民民主權利以及政黨制度賦予的職能的角度充分認識民主監督的價值和意義,掌握有效行使民主監督權利的途徑和方式,在制度規范的范圍內充分行使這一民主權利。

主體的行為意志自由被普遍視為權利必不可少的基本要素,這種自由包含行為的自主性、選擇和決定的自由以及一定程度的自我限制和規范。參政黨作為民主監督的主體,其自主性自然十分重要。參政黨的自主性主要指組織的獨立性、與執政黨平等的法律地位、開展活動的主動性。有觀點認為,中國各民主黨派接受中國共產黨的領導,就等于喪失了自主性,其實不然。這種選擇本身不僅是選擇了自己生存發展的歷史機遇,而且使參政黨“獲得了一種高層次和超脫的政治地位,從而可以充分發揮自己的作用”[8]。從執政黨方面看,中國共產黨對民主黨派的政治領導也不是取代參政黨組織上的獨立性。李維漢早就指出:“我們黨對民主黨派的政治領導,決不意味著我們黨有超越它們之上的權力,絕不意味著我們黨可以把它們當作附屬的團體,決不意味著我們黨可以去命令、干涉或者控制它們。因為,各民主黨派都有它們組織上的獨立性,它們同我們黨之間是平等的友黨關系。我們黨必須承認和尊重它們這種獨立平等的地位?！盵9]參政黨的自主性是民主監督權利不可或缺的要素之一,沒有參政黨的自主性,民主監督就無法有效開展,多黨合作也將名存實亡。

(二)客體的認同

由于參政黨的民主監督是政黨監督,因此,參政黨民主監督權利的客體首先是執政的中國共產黨及其領導干部,這是民主監督最重要和最主要的方面。民主黨派與中國共產黨在長期的中國革命和實踐中形成了“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的合作關系,其核心內容就是互相監督,尤其是參政黨對執政黨的監督,對執政黨和國家的方針政策、法律、法規,對中共領導干部依法辦事、廉潔自律情況的監督。此外,監督權利的客體還包括憲法、法律的實施情況及國家大政方針的貫徹執行情況、政府機關工作人員履行職責的情況等。

在我國政治制度框架內,參政黨民主監督權利的有效行使,既要強化主體的自主性和權利意識,同時也要增強客體對監督的認同即自覺接受監督的意識,將其作為為民執政、治國安邦的必需。作為執政黨,中國共產黨歷來有接受監督的自覺要求。早在 1945年,毛澤東在與民主人士黃炎培著名的“窯洞對”中就指出:只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈;只有人人起來負責,才不會人亡政息。周恩來也提出:“我們一旦取得了全面政權,就帶來了一個危險,就有一些人可能會被資產階級的糖衣炮彈所腐蝕,被勝利沖昏頭腦,滋長官僚主義,脫離群眾,甚至會出現個人野心家,背叛群眾?！@個問題怎么解決?最好的辦法是有人來監督。當然,共產黨員首先要有黨的監督,可是整個黨的工作,也還要其他黨派來監督。同樣,每個黨員也要其他民主黨派監督?！盵10]2004年,黨的十六屆四中全會明確提出,要把“真誠接受民主黨派監督”作為加強執政能力建設的重要舉措。由此可見,民主監督從某種角度看,也是執政黨和政府自我約束的一種機制。

(三)監督范圍

民主監督是我國監督體系的重要組成部分。根據我多黨合作制度的相關文件,參政黨民主監督的主要內容是:國家憲法和法律法規的實施情況;執政黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況;黨委依法執政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。這種黨際之間的政治監督,具有高層次、組織化和范圍廣泛的特點。

民主監督是在執政黨和參政黨之間展開的監督,以制度化渠道和國家機關為活動平臺,監督內容集中圍繞大政方針制定、執政政法行為等問題,必然是高層次、組織化的監督。與此同時,由于這種監督反映和代表著各民主黨派成員、各民主黨派所聯系的群眾以及其他社會民眾的具體利益,因此,民主監督的視角不僅觸及宏觀、整體性的大政方針,也直指微觀、具體的政策和利益。

(四)監督權的依據和準則

民主監督是人民民主權利的重要組成部分。人民是國家的主人,執政黨和政府都應該自覺接受人民的監督,憲法是民主監督最重要的法律依據。參政黨的民主監督權利同時還是我國基本政治制度所賦予的政治權利和職責。在 1989年頒布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》、2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、2006年頒布的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》以及人民政協的章程和相關文件中,都對參政黨民主監督的性質、內容、形式等作了明確規定。當然,參政黨民主監督要真正成為一種現實權利,仍需要不斷健全和完善各種具體制度和機制。

在任何社會,一項權利的運行都需要法律、制度的控制和規范。作為我國基本政治制度框架內的民主權利,參政黨的民主監督有共同的政治基礎,是以“提意見、作批評”的方式進行的。意見和批評可以提到什么程度,即監督權利的邊界是什么呢?這就是堅持四項基本原則。參政黨是與執政黨長期共存的親密友黨,監督不是以否定執政黨的領導地位為目的,而是以幫助執政黨改進工作、提高執政能力為目的。

(五)監督形式和條件

參政黨的民主監督是從權利出發、以“提意見、作批評”方式進行的監督,其監督形式主要包括:在政治協商中提出意見;在深入調查研究的基礎上,向黨委及其職能部門提出書面意見;應邀參加人大及其常委會和各專門委員會組織有關問題調查研究;通過政協大會發言、提案、視察調研提出意見、批評和建議;參加有關方面組織的重大問題調查和專項考察等活動;應邀擔任司法機關和政府部門的特約人員等。這些形式體現了民主監督權利監督的定位。

我們談權利常將其與義務聯系在一起,從“國事是國家的公事,不是一黨一派的私事”的角度來看,參政黨民主監督權利是一種責任和義務。事實上,權利與權力也不能截然分開,要使民主監督權利有效行使并能在權力運行中得到應有的尊重和重視,需要賦予民主監督適度的權力如知情權、批評權、質詢權等,保障民主權利得到落實,民主監督取得實效。

三、參政黨建設與民主監督權利的明晰和保障

在當今中國政治領域中,參政黨民主監督職能的履行還不充分,未能達到權利制約權力的效果。究其原因,主要受制于我國民主政治的發展水平和國家監督體系的完善程度,同時也與參政黨建設直接相關。參政黨建設的水平在一定程度上決定和制約著多黨合作的現狀和水平,這里從參政黨理論、參政黨工作機制建設角度,對民主監督權利的明晰和保障提出幾點思考。

(一)參政黨內涵的表述中應體現民主監督內容

根據我國多黨合作的制度安排,參政黨具有參政議政和民主監督兩大職能。而相關制度文本論及參政黨的基本內涵時,常使用“一個參加、三個參與”的概括方式,即參加國家政權,參與國家大政方針和國家領導人選的協商,參與國家事務的管理,參與國家方針、政策、法律、法規的制定執行,其中沒有體現民主監督的內容。這極易造成人們認識上的矛盾和模糊不清,似乎參政議政工作即是參政黨行為的集中體現,甚至認為參政議政內容已基本涵蓋了民主黨派的全部職能。我們知道,這種理解與多黨合作制度建立的初衷并不符合。多黨合作的重要內容是互相監督?！盀槭裁匆屆裰鼽h派監督共產黨?這是因為一個黨同一個人一樣,耳邊很需要聽到不同的聲音?！盵11]因此,參政黨的內涵應當進一步充實,在“一個參加、三個參與”的基礎上加入參政黨與執政黨互相監督的內容,彌補參政黨政黨特性缺失的問題,同時為參政黨民主監督權利的行使提供充分的依據。

(二)進一步明晰參政議政和民主監督的邊界

在參政黨兩大職能中,由于參政議政涵蓋面極廣,內容形式豐富,因此,廣義上的參政議政幾乎覆蓋了參政黨活動的所有內容。一直以來,民主監督的獨立性不強,民主監督權利的行使往往是與政治協商、參政議政結合在一起進行的,協商的過程包含監督,參政議政的過程也是監督的過程。然而,民主監督與參政議政作為參政黨的兩大職能,有無明確的邊界?我們在 2011年廣州市民主黨派基層成員學習班的問卷調查中發現,作為參政黨成員,許多學員對民主監督的認識是比較模糊的,多選題“民主黨派發揮民主監督作用的基本方式是什么?”64名學員中有 53人選擇“建言獻策”,33人選擇“協商討論”,只有 20人選擇“提意見、作批評”。

雖然參政議政與民主監督之間具有共通性、互補性,但作為參政黨的兩大職能,應當有明確的邊界,彼此不能相互替代,否則,職能的劃分乃至制度設計就值得我們進一步思考?？傮w上看,參政議政主要是對大政方針決策前的協商和決策執行過程中提出完善政策、改進工作的建議;民主監督主要是對決策執行行為和效果的督察。參政議政的內容是經濟、政治、社會生活中的重大問題和具體利益,廣泛體現在公共領域;民主監督的內容則主要是執政黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況以及黨委依法執政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況,集中開展于政黨之間。參政議政提出的問題主要屬于建設性建議,民主監督則是對存在的問題提意見、作批評。

(三)建立和完善民主監督具體制度和工作機制

一般來說,應有權利和現實權利之間差距越小,相關保障制度就越完善。我們在評價參政黨民主監督權利和享有的水平時,不應只看制度文本所規定的權利內容,還應看這一權利的行使是否有具體制度和機制作為依托,是否為監督主體、客體以及社會所廣泛尊重和遵循。為此,需要進一步制定和完善相關條例,明確參政黨民主監督的性質、內容、對象、途徑和方法,明確參政黨民主監督的職責與權利,明確各級黨委和政府接受監督和對監督作出反饋的責任。要健全監督程序和溝通機制,在知情環節、溝通環節、反饋環節提供具體保障,規范監督行為,使監督的主體和客體有法可依、有章可循,彰顯參政黨在民主監督中的主體性和自主性。

此外,還應建立民主監督工作機構,實現民主黨派向執政黨和政府開展民主監督的組織化?，F代社會有效的政治參與不僅要依靠制度,還要依托組織。參政黨的民主監督雖然屬于非權力性的社會監督,但又不能等同于一般的社會監督,它不是自發的、無組織的監督,而是通過規范的組織形式進行的有序的、高層次的監督,具有咨詢功能、警示功能、評價功能、制約功能,具有一定的權威性和社會影響力。目前,參政黨的民主監督主要表現為個人開展的監督多,以參政黨組織開展的監督少,組織在監督中的主體地位不能彰顯,制約了監督的政治和政策水平。因此,要探討在民主黨派組織機構中設立民主監督工作部門,逐步推進參政黨民主監督的專職化、專業化,使之成為我國社會主義監督體系卓有成效的組成部分。

[1] 朱世海.權力還是權利——對民主監督的理論思考[J].新視野,2006,(6).

[2] 吳丕,袁剛,孫廣廈.政治監督學 [M].北京:北京大學出版社,2007.20.

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[10] 周恩來統一戰線文選[M].北京:人民出版社,1984.351.

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