西方分權化改革對我國省直管縣體制的啟示

毛濛

西方分權化改革對我國省直管縣體制的啟示

毛濛

隨著經濟全球化、信息化與知識經濟的到來，西方各國進入了公共部門管理，尤其是政府管理改革的新時代。我國也在這期間進行了數次以分權為主要內容的行政體制改革，其中最為顯著的就是近年的“省直管縣”改革。但隨著市場經濟的發展，這一體制改革雖有利于減少行政層級、降低行政成本、發展縣域經濟，但卻面臨著眾多阻力。借鑒西方分權改革的成功實例，積極探索“省直管縣”體制改革的實現路徑，對建構符合中國國情的行政體制具有重大意義。

分權化改革；“省直管縣”；體制

西方發達國家在20世紀80年代掀起了以新公共管理為標志的行政改革運動，主張采用商業管理主義的理論、技術和方法對公共部門進行全方位的改革，分權化改革成為公共部門管理尤其是政府管理領域的一股新的改革潮流。

一、分權的涵義

分權是世界各國政府行政改革的主要側重點，從各國政府的分權實踐上看，分權總是與放松管制相關聯的。分權改革的旨向主要是通過削減行政系統內部和外部的多余規章和限制，為行政系統釋放更多的活力，以達到更有效管理的效果。政府管制(或規制)，通常是指政府內部控制，有時也指政府對經濟活動的強制性干預。在美國，它泛指所有政府的干預活動。與此相對應，放松管制也有三個方面的理解：一是指政府放松對下級部門和公務員的嚴格控制，賦予其一定的自主權；二是指減少政府對經濟的強制性干預，利用市場機制來調控企業的行為；三是指減少政府對經濟和社會事務干預的范圍［1］。

二、西方分權化改革概述

西方在分權方面做了大量的實踐工作，大體上表現在：（1）減少管制范圍，（2）評估管制質量，在此基礎上提高管制的效果，（3）改革管制方式，放松進入管制，嚴格產出管制，以便在保護消費者利益的同時兼顧市場活力?？v觀西方各國分權的實踐經驗，政府分權主要包括政府系統內部的分權、政府系統內部和外部之間的分權。

（一）政府部門的內部分權

政府部門內部分權主要有中央政府與地方政府的分權；民選政治家與非民選的文官之間的分權以及行政組織內部各層級之間的分權。本文主要分析中央政府與地方政府的分權和行政組織內部的層級之間分權。

1.中央與地方部門的分權。如何處理好中央與地方的關系是所有改革的重要部份。合理地劃分和平衡中央與地方的權力對國家的發展有著至關重要的意義。經濟全球化迫使分權成為世界各國中央與地方關系改革的共同特點。各國的分權，其主要目的就是削弱中央政府的職能，將中央政府的職能轉移到地方政府及非營利機構去。這一表現形式就是中央政府把一些權力，如法規的制定權、財政權、項目管理權、人事管理權等下放給地方政府，讓地方政府擁有一定的自主權，從而達到中央與地方適度的權力平衡。這種政府分權改革事實上存在于每一個國家的改革實踐中。在美國，聯邦政府通過整筆補助、解除規制、減稅以及注重社區自治來實現分權。日本政府于1995年推出了歷史性的“地方政府分權推進法”，并積極實行地方分權來鞏固分權的落實［2］。分權改革最為明顯的是法國，其改革的力度及成效被西方各國效仿［3］。其改革的措施主要包括：（1）重新調整地方行政區域劃分。法國將其行政區劃分為大區、省和市鎮三個層級，并規定三級政府所產生的議會由其自行管理，三級政府作為平行機構。（2）改革地方行政權力結構。取消中央對地方權力的監管，增強地方民選機構權力。將部分地區事務管理權交到民選的地方公務員手中。（3）放寬地方自治權限。最近幾年，法國中央政府陸續向地方政府下放了包括各地區的經濟發展與規劃、城市建設、住房、職業培訓、交通運輸、社會活動、教育、文化等職權，使地方政府的管理權限明顯增大。（4）改革地方公務員職位分布。地方公務員享有與國家公務員同等的法律地位和保障。（5）擴大地方民主，增強地方當選者的決策權和公民的參與權、發言權和知情權。

2.行政組織內部層級間的分權。傳統的行政組織模式——科層制，以其嚴格的等級制度和服從制度保證了行政系統按規則運行，但這種權力過分集中、控制嚴密導致僵化的管理模式和組織模式難以適應經濟全球化對管理的高要求，尤其難以滿足對政府高效率的追求。因此，對于過高的“金字塔”式的組織形式，中間管理層次顯得冗余，把部分管理權限下放給基層組織成為改革的一大趨勢。這主要是依靠高層管理的全權委托，在組織層級進行授權，尤其是擴大基層管理權力，縮減中間管理層次，使組織結構由傳統金字塔向現代扁平化結構方向發展。分權的一種方式是通過財政分權來實現，如英國的改革主要就是采用了財政分權的形式；分權的另一種方式是通過建立內部代理機構來實現。代理機構在決策和執行上更為靈活，能夠享有更大的自主權。

（二）政府系統內外之間的分權

1.公共服務供給上的分權。公共服務供給分權，指的是在公共服務供給領域，政府行政官僚組織與各種非政府組織之間的分權［4］。其形式主要是通過在公共服務領域內引入市場競爭機制，打破政府的壟斷，使公共服務供給更加市場化、多元化。西方公共服務供給分權的主要方向有：私營企業和各種非政府組織。一般都采用合同、公私合營形式以及非政府組織與民眾相關聯的領域進行公共服務分權［1］。

2.政府與市場的分權。政府與市場的關系歷來都是各國行政改革的中心，圍繞這個中心，由最初的亞當·斯密的“自由市場”，到新自由主義學派的“尊重市場價值，減少政府干預”，政府對市場時緊時松，力圖找到兩者之間最好的均衡點。在這一過程中，人們對政府與市場的作用進行重新審視，政府與市場應是相輔相成的。各國奉行市場為主、政府為輔的原則，西方各國政府的行政改革走向市場化的道路。

三、中國的分權化改革——“省直管縣”

市直管縣體制的確立、發展和延續有著非常復雜的原因，但隨著中國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境的優化和手段的革新，因政府組織層級過多而導致的問題日益凸顯。省、縣、鄉之間多出一個市來管轄縣，層級更加復雜，長期以來導致行政管理低效率、市縣之間競爭發展。

（一）中國“省直管縣”改革的背景和意義

社會主義市場經濟打破了中國多年來傳統體制下的政府管理模式，即資源配置由政府主導轉向由市場主導。這一轉變從根本上減少了各級政府的工作量，尤其是中央和省級政府。 公共管理創新需要政府向扁平化方向發展，這有利于削減行政成本、提高政府工作效率?！笆≈惫芸h”為壯大縣域經濟提供了更廣闊的空間。進行省直管縣改革后，市一級可以集中精力治理本城區，縣可以專心發展本縣域內的經濟、治理隸屬的鄉村。

（二）市領導縣體制弊端

中國的省在實際上很難實現省直管縣，因為中間設立了一個政區，即“地級”政區。管理層次增加了一級，這在一定程度上影響了信息的傳遞速度，降低了行政效率，無法達到政府機構的高效運轉要求。加上近些年很多縣改市，導致“市管市”的現象出現。市縣之間、市市之間的惡性競爭，已引起區域利益沖突。隨著經濟的發展，“市管縣”體制的弊端日益明顯。第一，“市直管縣”缺少相應的法律規章的支持。我國原憲法規定，我國的政府行政管理層次為三級，其中直轄市和較大的市可以劃分為區或者縣等［5］。但是，憲法所說的較大的市沒有一個特定的規模參考。第二，“市”這一層次的增加，導致行政管理成本的提高，影響行政的高效率。第三，“市管縣”本是為了讓中心城市帶動縣區的經濟發展，而在實際操作過程中，城市與縣區脫節嚴重，甚至有的地方縣區向鄉級別下滑。

四、啟示

隨著“省直管縣”體制改革的推進，“強縣擴權”這一詞語開始出現在各大政府報告中，形成了一股值得關注的地方改革新潮。許多省份都進行了試點改革，得到廣大群眾及基層政府的認可，但是在改革的過程中難免存在不完善的地方，因而借鑒西方分權化改革，為更好地推行我國的“省直管縣”改革具有重要意義。

第一，分權不代表“劃界”。市與縣成為平級機構，并不是互不關聯，市級政府仍然具有帶動縣級發展的義務。省級政府應該調整好市與縣的關系，以防止出現市縣再競爭和市縣對峙的情況發生。分權并不代表地方獨立，要遵循中央統一領導，各個政府之間密切聯系與合作，互惠互利，共同發展。

第二，明確劃分中央與地方的權限，平衡事權與財權。省直管縣，省應該賦予縣級機構哪些相應的事權與財權，必須要劃分清楚。應該通過法律明確規定哪些權力為市所專有，哪些權力為縣所專有，哪些權力為市與縣所共有，以防止表面分權，而內部權力無變化。

第三，區分指導，因地制宜。分類指導、區別對待是我國實行各項宏觀管理工作的基本立足點，這對省級行區劃改革這一地域性突出的工作來說顯得更加重要。省級行政區劃改革必須與當地的實際情況相結合，要做到規范化、標準化，特殊問題特殊解決。同時，還要對整個工作進行分類指導，區別對待。要充分考慮民族的地域分布并實施民族區域自治的原則。在劃分新的市、縣區時，應考慮到當地少數民族分布的特點，設置相應的民族自治區。

第四，完善相應的配套措施。我國在調整中央政府與地方政府的權力關系的改革中，其政策難以在現實中得到真正的實施，究其原因主要在于缺乏相應的配套措施。西方在分權改革中對這方面考慮比較周全，在中央向下放權的同時，還配套提供使用這些權利的人以及相應的財力上的支持。很多原本由省長、大區長領導的地方政府機關的大部分或者全部轉交給地方議會主席管理。此外，國家還分別設立了各類專項基金為地方提供必要的財政補償，保證地方分權改革的順利進行。這一系列的配套措施為地方分權改革的正常實施提供了必要的人力與物質基礎［6］。

第五，完善監督機制。分權改革后，地方上獲得了更多的權力，而地方政府在追求自身利益的時候，一般很少考慮到國家整體利益，因此需要有完善的監督機制來保障國家整體利益。西方國家用多種監督相結合來代替過去直接的行政干預方式，堅持依法監督、事后監督、注重防范。如此一來，中央政府既能不直接插手地方事務的管理，又能對地方進行切實有效的調控［7］。

[1]程祥國，韓藝.國際新公共管理浪潮與行政改革[M].北京：人民出版社,2007:260.

[2]丁煌.法國政府的地方分權改革及其我國政府管理的啟示[J].法國研究，2002（1）.

[3]物君德,等.中外行政區劃比較研究[M].上海:華東師范大學出版社，2002.

[4]許淑萍.論現階段中國政府公共服務的供給標準建設[J].學習與探索，2010(1).

[5]張志紅.當代中國政府間縱向關系研究[M].天津：天津人民出版社，2005.

[6]丁煌.法國政府的地方分權改革及其對我國政府管理的啟示[J].法國研究，2002（1）.

[7]許振洲.法國的地方分權改革：理論動因與托克維爾[J].歐洲，1995（1）.

D035

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1673-1999（2011）08-0016-03

毛濛（1986-），女，安徽人，中國礦業大學（江蘇徐州230601）文法學院碩士研究生。

2011-02-23