促進農民專業合作組織發展的政策研究
——以重慶市為例

周向東

促進農民專業合作組織發展的政策研究
——以重慶市為例

周向東

分析現有促進重慶市農民專業合作組織發展的政策及存在的問題，并從產業政策引導、法律法規的完善、財政扶持、稅收優惠，農村金融的完善和土地政策的優化等六個方面提出促進重慶市農民專業合作組織發展的政策建議。

農民專業合作組織；發展；政策

農民專業合作組織是當前我國鄉村的專業合作社、股份合作社、專業協會、各類經濟聯合體、合作社的聯合體等的總稱，它是指在家庭聯產承包經營的基礎上，從事同類農產品生產經營的農戶依法自愿聯合，民主管理，為增加成員收入而實行的生產、加工、銷售以及資金、技術等互助合作的經濟組織［1］。

重慶市農民專業合作組織處于起步階段。據相關調查數據顯示，截止2010年底，全市農民專業合作社10300個，登記率為100%，在西部居于第三位；合作社成員187.6萬戶，農民參合率達26.1%。近年來，重慶市農民專業合作組織發展明顯加快，這與當前重慶市促進農民專業合作組織發展的一系列政策密不可分。發展農民專業合作組織，對豐富和創新農村經營體制，促進農業產業化經營，增強農業競爭力，加快社會主義新農村建設都有著重要意義。

一、現有政策

（一）法律法規保障合作組織發展

為促進農民專業合作組織快速發展，國家有關部委相繼出臺各種法律文件，制定相關優惠政策，對農民專業合作組織給予法律保障。在《農民專業合作社法》頒布實施后，各省、市根據當地實際情況，先后出臺了《農民專業合作社條例》或實施辦法［2］。重慶市也在2010年3月出臺了《重慶市實施〈中華人民共和國農民專業合作社法〉辦法》，對在《農民專業合作社法》實施過程中可能出現的特殊情況和問題，做出具體規定和實施辦法，使農民專業合作組織更加適應重慶地區需要并健康發展。

（二）財政專項資金扶持合作組織發展

從2003年開始，中央財政在預算中撥出專項資金支持農民專業合作組織的發展，并逐年加大投入。2009年重慶市市級財政安排支持 “農民專業合作組織”發展資金1300萬元，以貸款貼息等方式積極支持農民專業合作組織發展，重點支持農民專業合作組織改善生產基地基礎設施、改良品種和開展標準化生產，以提高農民專業合作組織能力和農民進入市場的組織化程度（數據來源：中國農民合作組織研究網）。2010年市級財政安排支持“農民專業合作組織”發展資金增加到1500萬元，中央財政支持也增加至1350萬元（數據來源：重慶農業農村信息網），隨著財政資金扶持力度的加大，重慶市農民專業合作組織發展速度明顯加快。

（三）稅收優惠扶持合作組織發展

近年來，重慶市政府十分重視稅收政策在促進農民專業合作組織發展過程中的作用。市農委積極主動加強與稅務部門的溝通協調，認真貫徹落實財稅［2008］81號文件精神，聯合出臺了專門文件，在免收合作社稅務登記工本費基礎上靈活核定納稅申報期限。渝農發［2009］120號文件—關于做好農民專業合作組織稅收優惠工作的通知，進一步落實了農民專業合作組織稅收優惠相關政策。

（四）加大對優秀合作組織的扶持力度

隨著《農民專業合作社法》和《重慶市實施〈中華人民共和國農民專業合作社法〉辦法》的出臺，重慶市政府高度重視各區縣農民專業合作組織的發展，并采取各種獎勵政策來鼓勵合作組織又好又快的發展。2010年9月，涪陵區南沱鎮生豬養殖專業技術協會被中國科協、財政部表彰為“2010年全國科普惠農興村先進單位”，并獲獎補資金20萬元；2011年1月25日，在梁平縣農委工作會議上，老營場糧食種植專業合作社等18家專業合作社在會上受到了縣政府表彰獎勵，頒發了獎牌，兌現了獎勵扶持資金共計45萬元；石柱縣三紅辣椒專業合作社理事長譚建蘭榮獲連續兩年（2009年、2010年）獲中國經濟女性年度人物創業獎。諸多獎項和表彰，進一步促進了重慶市農民專業合作組織的快速發展。

二、現存問題

（一）法律法規不健全，阻礙合作組織積極作用

近年來，農民專業合作組織的快速發展引起了黨中央、國務院的高度重視。許多與農民專業合作組織相關的法律法規也隨之頒布。按照法律規定，農民專業合作組織是在工商部門登記的法人［2］。據筆者2011年4月對重慶市農民專業合作組織調研情況來看，只有30%的合作組織在工商部門登記，還有30%在農業部門登記，更有高達40%的農民專業合作組織一直沒有注冊登記。這與農民專業合作組織內部的組織管理狀況有關，而更重要的是，由于法律法規的不健全，導致了沒有專門的部門負責合作組織的登記，從而合作組織及其成員的合法權益也得不到法律的保障。此外，一些農民專業合作組織鉆法律的漏洞，其內部的不規范運作和不穩定的組織形態嚴重阻礙了合作組織積極作用的發揮［2］。

（二）財政扶持政策不完善，扶持資金使用效率不高

從2003年開始，中央一再從扶持政策和扶持資金方面促進農民專業合作組織發展，但仍存在政策落實不到位和資金使用效率低下的問題。據筆者2011年4月對重慶市農民專業合作組織抽樣調查數據顯示，僅僅30%的合作組織享受到了中央的財政扶持，幾乎沒有合作組織受到省級財政扶持，大多數合作組織受到縣級、鄉鎮級財政扶持。政府對發展合作組織的支持政策起步也比較晚，對相關政策的統一規劃和配套研究不到位、不全面，各種政策沒有制定量化標準，且扶持政策不夠全面，相關的配套措施還不完善［3］。另外，政府提供的扶持資金一般也不明確專項用途，提供后就不管，任由合作組織支配使用，缺乏監督管理和效果評估，不少資金被轉做他用，沒有用于農民專業合作組織的建設，或者投資失誤，沒有產生應有的效果［4］。

（三）稅收優惠支持力度不大，且可操作性不強

從2011年4月對重慶市農民合作組織進行抽樣調查的問卷顯示，稅收優惠政策很少惠及農民，而更多的實惠則是被涉農企業所占有。稅收方面，農業稅雖然取消了，但現實中農民在生產經營和生活中依然承擔的各種稅費。農民購買生產資料(如飼料、化肥、農藥、農機、農膜等)所含的增值稅無法抵扣，仍需農民自己承擔。另一方面，稅收優惠可操作性不強，發票領取難，申報手續繁瑣等都降低了稅收優惠政策的效率。

（四）金融支持政策滯后，合作組織融資困難

據筆者于2011年4月做的關于農民合作組織發展調查表結果顯示，重慶農民合作組織主要負責人40%都是普通農民，合作組織負責人缺乏相應的金融知識。加之，農村金融體系的不完善，不能為合作組織提供各種信貸，保險等服務，即便有些地方能提供各種金融服務，也因其金融機構內部職責不明確，機制不健全等都導致農民專業合作組織融資難。

三、政策建議

重慶市農民專業合作組織還處于發展的初始階段，合作組織經濟實力還不強，自我積累能力較弱。在此種情況下，政府的政策扶持顯得至關重要，鑒于重慶當前促進農民專業合作組織發展政策的存在的問題，筆者認為，目前促進重慶市農民專業合作組織發展的政策應該主要集中在以下幾個方面：

（一）運用產業政策，引導合作組織發展

根據《中華人民共和國農民專業合作社法》［5］，農民專業合作組織可以為農業發展和農村經濟建設貢獻力量，但其競爭實力還較弱，各級政府應采取積極措施，在制定產業政策時，向農民專業合作組織傾斜。重慶市政府應根據當地農業產業化的發展方向，圍繞農村經濟的發展思路和發展重點，將農民專業合作組織納入執行政府農村經濟政策目標的組織體系中，積極運用產業政策引導、鼓勵、支持各類主體興辦不同類型的合作組織。在農業產業化項目、開展農業科技推廣、發展農業標準化、建設農產品質量安全體系等方面，優先選擇農民專業合作組織作為實施的載體，創造各種機會壯大農民專業合作組織。

（二）健全法律、法規，完善利益分配機制

鑒于當前重慶市大多數農民專業合作組織還沒注冊登記的狀況，應出臺相關法律措施，使工商部門專門負責合作組織的登記，確保農民專業合作組織能享受到各種優惠的政策。健全農民合作組織相關法律法規，規范農民專業合作組織，以保障農民專業合作組織及成員的合法權益。其次，法律還應明確農民專業合作組織的法人地位，保證稅扶持政策得以真正落實。最后還要完善利益分配機制，合作組織的利潤可以按交易額進行分配，也可以將按交易額分配與按股分配相結合，但一般應以按交易額分配為主，并適當提高按勞分配的比重，以更好提現“勞動聯合”的經濟特征［4］。

（三）加大財政扶持力度，提高扶持資金效率

近幾年來，中央和地方財政已按照《中華人民共和國農民專業合作社法》［5］要求安排專項資金，對農民專業合作組織予以扶持：加大對農業生產基礎設施投入，積極支持農民專業合作組織開展信息培訓、市場營銷和技術推廣等服務。作為城鄉統籌試點城市，重慶市政府更應制定一套完善的、量化的財政政策，全面扶持農民專業合作組織的發展。應明確扶持資金用途，合理開展信息技術培訓，引進新品種、開發新技術、推廣新成果，開展質量標準認證、市場營銷等服務，確保扶持資金使用效率最大化。

（四）落實稅收優惠，簡化操作程序

重慶市應嚴格按照《中華人民共和國農民專業合作社法》［5］規定，對農民專業合作組織在采購、生產、加工、銷售等環節給予相應稅收優惠。還應轉變優惠方式，從重直接優惠為主轉向直接優惠與間接優惠并重，可以設計更多的間接優惠政策來惠及農民。比如對合作組織采取加速折舊、投資抵免，加大相關科研、技術推廣、培訓費用的稅前扣除的比例等。我國農民專業合作組織實行業務主管單位和稅務登記管理機關的雙重管理體制，所以管理體制轉變到由非營利組織監管委員會實施登記制和由稅務部門實施免稅資格獨立認證制相結合，將大大減少農民專業合作組織在登記注冊和享受稅收優惠的發票領取難、申報手續繁瑣等障礙。

(五)完善農村金融體系，提高合作組織融資能力

針對重慶市農村金融體系滯后的事實。首先，應不斷吸納高素質金融人才扎根農村，為新農村建設做貢獻，同時加大對農村金融機構原有職工的金融知識培訓和管理知識培訓，使機構內成員職責明確；其次，應加大村鎮銀行、小額貸款公司（如重慶瀚化擔保股份有限公司）等新型農村金融機構的建設步伐。在村鎮銀行、小額貸款公司組建過程中，可以創造性的引入農民專業合作組織為股東，組建資金互助社，通過產權紐帶建立新型農村金融機構與專業合作組織的緊密聯系，運用信貸杠桿、差別利率等手段，對專業合作組織及成員進行扶持；另一方面，也可以在農民專業合作組織的基礎上建立專門信貸服務機構，特許其在合作組織內部辦理存、貸款，開展特定的信貸服務，發展農民自己的NGO組織［6］。從而從根本上解決農民專業合作組織融資難的問題。

（六）優化土地支持政策，保護合作組織成員權利

在不改變農用地用途的情況下，鼓勵農民依法、自愿、有償用土地經營權入股加入農民專業合作組織，以農民專業合組織的形式推動農村土地流轉，促進土地資源的優化配置和合理利用。成立以土地經營權對外融資設定抵押的農業貸款擔保機構，通過這個擔保機構，為專業合作組織向金融機構融資搭建融資平臺。

[1]馬衍偉.支持農村合作經濟組織發展的稅收政策選擇[J].蘭州商學院學報,2007（1）.

[2]呂旺實,等.支持新型農村合作經濟組織的財稅政策研究[J].經濟研究參考,2008(7).

[3]李冬梅.促進新型農村合作經濟組織發展的財稅政策研究[J].石家莊經濟學院學報，2011（2）.

[4]宋軍繼.中國農民經濟協會發展研究[M].北京:中國社會出版社,2009(1).

[5]中華人民共和國農民專業合作社法 [EB/OL].[2006-10-31]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_464328.htm

[6]馮靜生.農民專業合作社:金融支持的國際經驗與借鑒[J].中國發展觀察,2010（6）.

F306.4

A

1673-1999（2011）24-0079-02

周向東（1985-），男，湖北孝昌人，重慶工商大學（重慶400067）長江上游經濟研究中心研究生。

2011-10-13

重慶市教委人文社會科學研究項目“重慶新農村建設中農民合作組織發展研究”(項目編號：10SKH05）