論公有制框架內的農村土地制度改革問題——農村集體土地所有制具體實現形式：土地股份合作制探索

○李曉冰

（云南行政學院）

十七屆三中全會決定指出，要穩定和完善以家庭承包經營責任制為基礎，統分結合的雙層經營體制，并且要毫不動搖地繼續堅持。決定簡要說明了現行土地制度的不足，明確表示要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則進一步完善土地管理制度，搞好農村土地確權、登記、頒證工作，完善土地承包經營權權能，允許農民通過多種形式流轉土地承包經營權。

一、我國農村土地制度目前存在的主要弊端

1、農村土地產權不清晰

《中華人民共和國憲法》第十條規定：“農村和郊區的土地除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》也規定農村土地屬于三級所有，即“鄉集體、村集體、村民小組”。這些規定雖然明確了農村土地集體所有權的代表，但“農民集體”在法律上的具體內涵很模糊，由誰來代表集體實施其權利與義務卻難以確定，“集體”有鄉鎮、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。目前的土地集體所有，對于農民來說，某種程度上是虛無的。從所有權主體來看，村委會作為當地村民的社區性自治組織，充當集體土地財產的所有者代表，在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數人所有。從實踐看，有的基層政府借土地集體之名，違背農民意愿對土地進行大面積流轉。

2、農村土地制度不完善，土地市場化不充分

完善的農村土地管理制度，健全的土地市場體系，是優化農村土地資源配置、促進農村經濟健康發展的重要條件。目前，國家出臺了國有土地流轉管理的相關法律、政策，然而，卻未出臺相關的農村集體建設用地流轉的法律、政策，造成了集體土地管理薄弱。有關法規對農村承包地的流轉也只是抽象規定，對土地使用權的出讓、流轉中各方權利、義務及法律責任并沒有明確規定，致使農村土地流轉過程中存在著嚴重的地方利益和意志傾向，有關部門也難以對集體土地流轉實行全面有效的管理。集體土地使用權發生權屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。同時，流轉農地的用途也缺乏有效管理，一些農戶隨意改變土地用途，將轉入的農地用于非農項目，嚴重干擾了正常的農村土地流轉市場秩序。此外，農村還存在著一些農戶不愿種地也不想把承包地流轉出去的現象，致使土地閑置、拋荒而無人問津，浪費了大量寶貴的耕地資源。

3、土地的社會保障功能過強

我國是農業大國，目前農村人口約占總人口的70%，由于農村社會保障制度呈缺位狀態，對于大多數農民來講，承包土地不僅具有就業生存功能，而且具有社會保障福利功能。農村土地無論面積大小和土質狀況，農業戶口一律按人頭分得一份土地。從實踐上看，這也確實促進了農村經濟的發展和農村社會的穩定，為我國國民經濟和城市經濟的健康發展作出了重要貢獻，但同時也導致了農民過分的戀土情結，只要沒有一個穩定、長期的工作，一般不愿輕易放棄承包地。

二、當前加快農村土地流轉面臨的困難與應對措施

1、當前加快農村土地流轉面臨的困難

胡錦濤總書記2008年9月30日在安徽考察時指出，允許農民以多種方式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營，實行農村土地流轉，有利于解決農村人地矛盾和耕地拋荒問題，保持農村土地承包關系的長期穩定；有利于提高土地利用率，促進農業生產結構調整和穩定農業生產；有利于進一步推進農業產業化經營，加快農業發展，并促進農民增收。但是，目前農村土地流轉面臨以下困難。

一是農村土地流轉的產權基礎問題。我國農村產權制度是在集體所有制下的家庭承包經營。工業化條件下土地家庭承包經營的收益日益下降，是產生農村土地流轉最大的制度壓力，農村土地集體所有制和承包經營權的本質特征和固有缺陷，構成了農村土地流轉的制度約束。

二是運作難規范。絕大多數農民受自然經濟思想支配，習慣于自種自收，參與土地流轉的愿望不強烈。目前我國部分農村還沒有像城市一樣實現基本的社會保障，土地仍然是大部分農民生活甚至生存必須倚重的物質資料，離開土地，其生產、生活甚至生存都將受到嚴重影響。所以，在沒有其他方面的收入可以替代土地產出以維持農戶基本生活需求的情況下，農民是不會輕易將土地流轉出去的。并且現行政策對土地流轉沒有規定程序和手續，土地流轉大多是農戶之間的轉包，多數情況是自找對象，私下協商，很容易引發農戶間的矛盾，造成農村許多工作難以開展。

三是監管難到位。有些地方在鄉村集體組織的流轉中，忽視承包農戶流轉收益的主體地位，截留、挪用農村土地流轉收益，與農民爭利，損害了農民的利益；有的地方鄉鎮政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同，集中土地搞對外招商，強迫承包農戶集中流轉，影響了農村土地承包關系的穩定；有的地方借農村土地流轉，繞過國家有關法規，大量占用耕地，改變農村土地用途。上述現象的產生是由于缺乏對土地流轉的法律保障，有效監督，各種制度和規范缺乏約束力。

2、加快農村土地承包經營權流轉的措施

第一，改革農村土地制度，完善土地流轉立法。缺乏制度保障，是當前農村土地流轉面臨的一大問題。修改和創制法律，為促進農村土地流轉提供有利的制度環境，是十分必要而迫切的?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，土地使用權依法轉讓，然而至今沒有成形的政策法規對農地使用權的流轉進行規范調整。因此必須盡快依法規范農地使用權流轉，建立和完善相應的政策和法律制度。

第二，健全農村土地承包和流轉的管理機構，加強農村土地承包和流轉的管理。為了避免土地流轉與集中過程中可能出現的壟斷，避免官僚資本對農民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定，并建立相應的規治機制。規范地方政府、村委會等特殊主體行為，能有效減少流轉隱性成本，保護農民利益，促進土地流轉。

第三，積極培育健全土地流轉市場。培育健全土地流轉市場是建立和完善土地流轉機制的重要環節，應在保障農戶合法權益的前提下，積極探索通過市場調節土地流轉的長效機制。運用土地評定等級，收集和發布土地流轉市場價格，按照市場供求關系合理確定土地流轉價格標準。成片土地流轉，可引入競價承包、招標租賃等方式，培育健全土地流轉機制。

第四，建立農村土地承包經營權流轉信息網絡和服務平臺。為了讓農村土地合理、有序流轉、促進農村勞動力轉移，適應農村經濟發展的客觀需要，一方面有意愿在農村租賃的龍頭企業和業主越來越多，另一方面外出務工經商環境越來越好，越來越多的農民希望能把土地承包經營權讓渡出去。因此，應盡快建立農村土地承包經營權流轉信息網絡和服務平臺，為雙方提供服務，使土地流轉雙方全面、準確地掌握土地信息。

第五，探索土地流轉新途徑。積極探索土地股份合作制模式，在充分尊重農民意愿保護農民合法權益基礎上，運用市場機制、借鑒現代企業制度的成功經驗，采取農村土地使用權入股，農民變為股民，參與龍頭企業、業主從事規模經營；成立農業股份公司、探索“村企合一”管理模式，實現農民“持股分紅”，使土地使用權逐步向具有高生產種植技術的專業化公司、協會和業主集中、實現土地的規?；?、集約化、專業化經營，不斷提高土地產值和經濟效益，帶動農業增效、農民增收。

三、集體所有制框架內農村土地股份合作制的探索與實踐

1、以農戶擁有產權的土地股份制是較好的制度安排

我國農村傳統的土地集體所有制產生了很多難以解決的與社會化生產和市場經濟要求相矛盾的現實問題，而土地私有化和國有化兩條道路又走不通，那么，現實選擇的可能性就在于對傳統的集體所有制進行產權制度的根本改變上探索農村土地集體所有制新的實現形式。這種改革不是一般地否定土地的集體所有制，而是努力把那種人人都有，人人都沒有感覺到的抽象的集體所有制改革為農民可以實實在在地感覺到的、具體的、人格化的集體所有制。在這種所有制里，農民個人是作為集體的一分子成為土地的現實的所有者的。集體所有的土地通過股權化，折股量化到農民個人頭上，農民既切身感受到自己是集體土地的真正所有者，是集體土地的真正的股東，其股權又可以轉讓、可以抵押，同時農民個人又不會完全與集體相脫離。農民集體是土地股份制的董事會，它由股東構成，同時又可以決定每個單個股東對土地所擁有的產權的流轉和最終處置權。這實際上是由農民自己組織起來的高度自治的農村集體經濟組織，農民之間既是具有獨立經濟利益的土地股東與股東的關系，又是一種土地合作關系，即土地股份制。在這種新的土地集體所有制的實現形式中，農民在土地上的切身利益交給農民集體討論投票決定，農民是擁有土地股權的，對自己所擁有的土地股權可以在一定范圍和一定程度上進行自由處置的股民，是自己土地真正的實際所有者。

2、我國農村土地股份合作制的基本做法

20世紀80年代中后期，探索農村土地集體所有制新的實現形式，讓農民個人作為集體的一個組成部分真正實現其土地權益的實踐在廣東珠江三角洲，以及四川、山東、福建、浙江等地區擴展，農村集體土地股份合作制正是在這樣的背景下出現的。

（1）土地折股。將土地作價投股，即按征地價或者按不同土地的年純收入計算以及按各種綜合因素折算，使土地實行貨幣化。

（2）股權設置?；竟蓹嘟Y構為集體股和個人股。集體股指原集體資產折價入股作為集體經濟組織所持有的股份，持股者是股份合作組織。個人股一般分為土地股、基礎股、貢獻股等幾種。土地股是農民將原來承包的土地折價入股后所占有的股份；基礎股是原集體資產折價后，配給農民所有的股份；貢獻股是根據農民對集體經濟的貢獻大小，以年齡或參加土地承包次數為依據配給農民的股份。

（3）產權界定。社區組織股份合作制的土地使用權全部收歸社區集體經濟組織，對農地采取家庭或專業隊投包，社區成員享有的土地股份不具有完整意義的所有權，不能買賣、轉讓和繼承，只能分紅。

（4）分配方式。股份合作經濟組織的利潤分配方式，是在繳納有關稅費、償還到期債務、彌補上年度虧損、扣除生產發展基金和公益金、扣除固定資產折舊、行政開支和干部報酬的基礎上，以其總余額實行按股分紅。

（5）組織管理。土地股份制實行股東代表大會、董事會、監事會“三會”管理制度，股東由農戶或村民小組產生，股東代表大會是股份合作組織的最高權力機構，實行一人一票表決制。董事會由股東代表大會選舉產生，是股份合作組織的最高決策機構。監事會是股份合作組織的監督機構。

3、土地股份制的主要模式

（1）南海模式。其主要特點：一是根據不同的資產條件選擇不同的折價形式，主要是對集體土地和固定資產進行評價入股；二是根據每個農民不同的情況分別配置股權，具體配股方法有因素配股法、兩級配股法、綜合因素配股法；三是根據不同的情況選擇不同的股份形式，主要形式有社區組織股份合作制、土地股份合作制、企業股份合作制。

（2）蘇州模式。其主要特點；股權設置主要有兩種形式：一是農民以純土地入股的土地股份合作社，土地一般不作價，入股土地由合作社統一整合后實行對外發包或租賃，所得收入按入股土地份額進行分配。二是以農民土地入股為主，資金、技術等參股的股份合作社。入股土地一般要作價折股，合作社經營收益按股份進行分配。

（3）上海模式。其主要特點：一是集體內部的農民將承包土地入股給其所屬的村（組）集體，村（組）集體將農民入股的土地連同未發包到戶的機動地打包以后，以集體的名義再入股到特定的經濟組織；二是特定的經濟組織將集體入股的土地集中起來，打破原有的界限，進行統一規劃整理后，以出讓、出租等形式將土地推向市場，形成一級農村土地市場；三是土地經過一級市場到使用者手中后，在合同規定的期限內，使用者可以依照法律和合同規定有償流轉。

（4）成都模式。其主要特點：一是村民小組成立由村民自愿組織的集體經濟合作社，行使最基本的集體土地所有權；二是集體經濟組織和現有村民小組、村民委員會剝離，村民以其所有權或使用權收益股份入股組成（組級）集體經濟組織即合作社，總合成（村級）集體經濟組織即合作聯社；三是鄉成立農村集體資產監督委員會，行使集體資產的監督權。產權主體明確后，集體經濟合作社在調查摸底的基礎上，向村民進行確權公示，最后由有關的政府部門登記頒證。

4、對土地股份制內涵和性質的認識

土地股份制也叫“股田制”，是指在保持我國現行農村土地經營法律法規及其基本制度不變的基礎上，根據規模經營、農業產業化發展的要求，對建立在家庭聯產承包經營基礎之上的農村雙層經營體制進行調整和完善，并以股份制形式明晰農村土地權屬和建立經營分配機制的一種新型農村土地經營制度。土地股份制是以土地承包權或將集體土地所有權從價值形態上量化為個人股權的形式來克服家庭承包制的缺陷，以實現土地的規模經營。它是農村土地集體所有制具體實現形式中的較好形式。

土地股份制有幾個重要特征：一是社區農戶土地股份共有；二是持股資格的確認以本村農業戶口為準；三是土地作價折股的方法靈活多樣；四是股權結構上的集體股和個人股并存；五是人口的增減采取動股不動地的原則；六是集中的土地經統一規劃和開發后，向愿意繼續從事農業生產的農戶或專業隊發包，多以投標競標辦法，或由投資者直接用于糧食或其他農作物的企業化生產經營；七是利潤分配按照股權平等、同股同利的原則，根據盈利情況進行分配，也可以取得固定的股息；八是在組織機構上，設股東大會、董事會、監事會和經理層，股東會一般能在履行公民權利和義務的持股人中按一人一票的原則行使表決權。

5、當前推行土地股份合作制面臨的主要問題

一是對土地股份合作制缺乏明確的認識。由于中央對土地股份合作制改革還沒有明確的指導性意見，一些地方對土地股份制心存疑慮。一些地方，雖然各方面條件比較成熟，但沒有改革的動力，也沒有引起有關部門的足夠重視，對土地股份合作制缺乏明確的指導性意見和認識。

二是土地股份合作制的組織形式和管理制度有待完善和規范。土地股份合作制是農村基層經濟組織和農民的自發行為，由于缺乏相應的管理辦法和監督指導措施，有一些內部管理制度還有待于規范和完善。

三是土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確。由于國家對土地股份合作制企業沒有立法，不能得到國家法律和行政機關的承認，工商管理部門不予登記注冊。同時，稅務部門按個人所得稅法的規定，對村民獲取的股金紅利將征收個人所得稅。

四、積極推進農村土地股份合作制改革的對策建議

1、充分認識推進農村土地股份制改革的重大現實意義

農村土地股份制改革是對農業經營方式的創新和有益探索，是市場經濟發展的必然要求；是發展農業產業化經營、建設現代農業以及促進農業發展方式轉變、保護農民土地承包經營權益、增加農民收入的客觀要求。通過推進土地股份制，既能使集體經濟和個人優勢得到充分發揮，從而建立起真正的統分結合的雙層經營體制；又能隨著農村土地的統一規劃和開發，尤其是隨著雙層經營體制的建立和完善，還有利于開展農村公益事業建設，加快發展教育、文化、衛生等各項事業，進而提高農村勞動者素質和促進農村文明進步。

2、加強農村社會保障制度建設，消除土地股份制改革后顧之憂

從一些地方的情況看，農村土地流轉中存在著“土地換社?！钡淖龇?，這種做法其實否認了政府應該承受的基本公共服務職責。土地是農民的主要生產資料，而享有基本公共服務應當是農民的基本權利。因此，在加強農村土地股份制改革與管理的同時，必須建立健全農村社會保障體系，完善農民基本生活保障制度。實施失地農民最低生活保障、養老保障、醫療保障等，并根據不同年齡段保障對象的特點和要求，實行不同的生活保障。要按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會保障制度，同時完善農村最低生活保障制度。一是要完善和規范農村最低生活保障體系，農村最低生活保障的管理既要嚴格規范，又要從農村實際出發。二是落實農村最低生活保障資金。農村最低生活保障資金籌集以地方為主，地方各級人民政府應將最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府應加大投入。

3、加快農村勞動力轉移步伐，創造土地股份制改革條件

推進農村土地股份制改革必須有效解決農村剩余勞動力的轉移問題。因此，一是要加大培訓力度，加強中青年農民的技能培訓，提高農民素質，以適應城鎮就業競爭的需求。二是要大力發展不同層次的職業教育，免費職業教育，讓更多的農村勞動力能夠通過職業教育提高勞動技能，從而提高城鎮和非農產業就業能力。三是要建立市場主導、政府指導、網絡調節、機構合作為一體的社會化培訓機構，在發揮引導功能的同時，將職能培訓、技能鑒定和考核納入市場的統一運行過程。四是要積極拓展農村剩余勞動力的就業渠道。要充分發揮全社會的力量，多渠道創造就業機會，并適度發展勞動密集型產業，突出發展特色經濟，大力發展民營經濟，加快發展新興產業，為農村剩余勞動力創造更多的就業機會。

4、明晰土地產權關系，明確土地產權主體

以《憲法》和《土地管理法》為依據，將“集體”界定為鄉（鎮）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權，并在集體與農民之間建立新的契約關系——土地承包關系，所有權與經營權相分離，進一步明確集體委托與農民代理的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式，將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托代理關系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。通過合同關系，將農村集體與農民的關系定格為市場的關系，以便更好地適應以競爭為基礎的市場經濟環境。應當慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍，在社區集體組織內部按人口來界定和分配土地股份權，以體現農民在同一地域內對土地的收益享有平等合法的權益。按照這種方法可以解決農村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農戶的土地承包合同的基礎上，已故的農村人口不再參加土地股權的分配，從而保證農村土地制度穩定性和收益分配的公平性。

5、促使土地產權的價格化

建立現有農業土地產權的價格市場，引入土地價格的評估機制，通過市場競爭科學地確定農村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎，無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調資本本位，符合土地市場發展的趨勢。因此，實現土地產權的價格化實質上是土地產權資本化，通過價格評估確定土地產權股份的劃分和流轉，決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環節中收益分配的問題。

6、確定土地資源增值的經營主體

明晰土地產權股份、確定產權價格后，通過公共選擇將土地劃分為適合個體經營以及規模經營兩種類型。這樣在不宜規模經營的地區可以維持小農經濟滿足落后地區的需要，逐漸推進改革，以免激進的改革帶來負面的影響；又可以在適宜規模經營的地方通過土地產權的合理轉讓建立農業股份制公司，吸引工商業資金投入農業，促進農業與現代市場經濟接軌。允許承包權長期不變并自由轉讓后，外來資本就會進入農村土地市場，從農民手中購買或租賃承包經營權，集中土地進行規?；a，實現農業機械化。

7、保護農村耕地，限制農業用地的用途

股權化以后的農村農業用地原則上應以農業生產、開發為主。農地轉為非農用地的，必須由國務院統一規劃、批準，以確保農村土地的合理、合法用途。國家應不斷完善土地政策，通過修改《土地法》和《土地承包法》等，對非法征地、低價征地、無償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開發商、肆意違反法律等行為進行嚴厲打擊，禁止城市房地產開發商進入農村圈地，建立對地方各級政府的監督體制，確保地方政府嚴格、有效執行國家的土地改革措施，杜絕基層機構腐敗現象的滋生。

將農業股份制公司的組織形式引入我國土地產權制度的改革中，為我國的土地制度改革提供了新的設想，不僅可以建立新型的農村生產模式、發展農村第三產業、提供大量的工作崗位、解決農村剩余勞動力的出路問題，而且可以實現農業規?；ㄔO、引入農業高新技術、提高農村土地的利用效率。如此將極大地推動我國的社會主義新農村建設進程，完善我國的社會主義市場經濟體制。

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