農村信用社變遷的階段性特征及其改革指向

陳儉

摘要：自1951年新中國農村信用社成立以來，農村信用社服務“三農”已經有60多年的歷史了，為我國農村經濟的發展和農民生活水平的提高作出了貢獻。農村信用社的變遷經歷了合作制時期、合作制破壞時期、恢復合作制時期、多元模式改革時期和股份制改革時期：農村信用社的發展演變是適應我國經濟發展戰略不斷調整、不斷深化的過程，也是多個利益主體的博弈過程。在這一過程中，政府處于制度變遷的主導地位，農村信用社缺乏自主發展和創新能力：農村信用社改革要明確改革的理念和目標，特別是產權改革要體現公平與效率的統一，同時.還要正確處理好與政府的關系。

關鍵詞：農村信用社；合作金融；股份合作制；股份制：新農村建設

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）10-0011-05

當前，我國進入了城鄉統籌發展的新時期，建立現代農村金融制度、提升農村金融服務水平成為我國農村金融改革及農村綜合改革的重要內容。

一、農村信用社變遷的歷史階段

新中國農村信用社自成立以來主要經歷了以下五個階段：

1.1951—1957年農村信用社按照合作制要求普遍建立時期

中華人民共和國成立后，廣大農民經過土地改革成為土地的主人，發展生產的積極性空前高漲。而資金缺乏是這一時期面臨的一個普遍問題。如何把農村閑散資金組織起來，支持農業生產的恢復和發展？在政府的組織和領導下，一方面努力將國家銀行機構的觸角向廣大農村延伸，另一方面則開始在農村重點試辦農村信用社。1951年5月中國人民銀行召開第一屆全國農村金融工作會議，頒布了《農村信用合作社章程準則（草案）》，要求各省重點試辦信用社，試點工作采取“典型試辦、逐步推廣”的辦法，形式上實行多樣化，主要有三種模式：一是信用合作社，二是供銷社的信用部，三是信用互助組。試點工作起到很好的效果，農村信用社發展比較迅速；隨著“過渡時期總路線”的提出，1954年，農村信用社開始大發展，當年年底70%左右的鄉建立了信用社，1956年全國97.5%的鄉建立了信用合作社，基本實現了農村信用社的全國性普及。這一時期，農村信用社比較完整地體現了群眾自有、自助、自享的合作性質，發展比較健康。

2.1958—1979年農村信用社合作制遭到破壞時期

從1958年開始，農村信用社管理體制進人了頻繁變動的時期?！按筌S進”和人民公社初期，隨著中國財貿體制的變化，農村信用社下放給人民公社和生產大隊管理；隨后的國民經濟調整時期銀行收回對農村信用社的管理權；“文革”時期，農村信用社又被下放給貧下中農管理，隨后又收歸銀行管理。這樣農村信用社的管理權經過了兩次下放、兩次回收的沉浮，每收回一次，都使農村信用社向銀行靠攏一步，呈現出自身“名義”與“實質”的背離。名義上，農村信用社是“集體”所有的合作金融組織，實際是國家銀行的基層機構。這一時期，農村信用社合作制遭到破壞，完全成為政府的附屬物。其在產權形式、民主管理和經營方式方面背離了合作金融特性。

3.1980—2002年農村信用社恢復合作制改革時期

農村經濟體制的改革和農村商品經濟的發展，使農村信用社服務對象、資金投向和業務內容都發生了根本性的變化，原有“大一統”體制下的農村信用社已經不能適應農村經濟發展的新形勢，需要進行改革，改革的目標就是要恢復農村信用社的合作金融屬性，以適應農村經濟的改革與發展。改革分為兩個階段：一是從1980—1995年，主要是恢復體現農村信用社合作制的“三性”特征，改革取得了一定的成效，但是改革是在不改變農村信用社是國家銀行基層機構的原有體制下進行的，改革未能達到預期目標。二是從1996—2002年以“合作制”要求來規范農村信用社，農村信用社與農業銀行脫離行政隸屬關系，逐步健全農村信用社社員代表大會、理事會和監事會等民主管理組織，加強對社員的服務。這一時期，農村信用社沒有建立起體現社員所有的產權制度，農村信用社的人事管理包括工資制度仍受政府的管理和支配④；在管理體制上，農村信用社由農業銀行管理到人民銀行管理，獲得了一定的獨立性，但在“內部人控制”下農村信用社商業化嚴重，資金大量外流，完全背離“合作制”式民主，農民貸款難、貸款貴問題沒有得到實質性解決。

4.2003—2010年農村信用社多元模式改革時期

恢復農村信用社合作制的改革未能取得預期目標，而且還造成了農村信用社不良貸款比例高，出現整體性虧損。又加上我國存在地區經濟發展的不平衡性，這就客觀上要求農村信用社改革不能固守原有的單一模式。必須適應經濟形勢的發展采取多種改革模式。2003年6月，國務院出臺了《深化農村信用社改革》的試點方案。改革內容是以法人為單位改革農村信用社的產權制度和組織形式，實行試點省份的農村信用社可以結合本地的經濟發展水平和農村信用社本身的情況，從股份制、股份合作制以及合作制三種模式中自行選擇；將農村信用社的管理交給省級地方政府負責，省級地方政府成立省聯社作為其代表機構，負責對農村信用社的管理；中國銀監會作為國家銀行的監管機構，承擔對農村信用社的金融監管職能；同時，國家出臺多項扶持政策，幫助消化信用社歷史包袱，也被稱為“花錢買機制”改革思路。這一時期，農村信用社產權和組織形式上實現了多元化，到2010年年底，全國共成立農村商業銀行84家，農村合作銀行216家，縣一級法人模式的農村信用社1976家⑥。但是，改革沒有建立起完善的產權形式和法人治理結構，農村信用社的改革流于形式。

5.2011年以來農村信用社股份制改革時期

銀監會提出從201 1年開始用五年左右時間將農村合作金融機構總體改制為產權關系明晰、股權結構合理、公司治理完善的股份制金融企業，鼓勵符合條件的農村信用社改制組建為農村商業銀行，不再組建新的農村合作銀行，現有農村合作銀行要全部改制為農村商業銀行，這表明了今后農村信用社的發展方向是股份制，農村信用社的合作制改革終結。這一時期，農村信用社改革取得重要成果，可持續發展能力增強，支農服務能力大大提升，截止2015年底，全國共組建縣一級法人農村信用社1299家，農村商業銀行859家，農村合作銀行71家。

二、內生性制度設計與中國農村信用社發展演變的脆弱性

新中國成立以來.我國經濟發展經歷了不同的時期，農村信用社也經歷了曲折發展，這種曲折性使農村信用社的發展既不同于蘇聯時期的信用合作社，也不同于資本主義國家的合作金融組織，而呈現出獨特的發展特點。

1.農村信用社的發展演變是適應經濟發展戰略而不斷深化改革的過程

不同的時期，國家的經濟發展戰略不同，經濟環境也迥異，整個經濟體系（包括農村金融體系）都要為國家經濟發展戰略服務，而農村信用社作為農村金融的主體、政府與農民聯系的“橋梁”必然被納入國家經濟發展戰略之中。隨著國家經濟發展戰略和經濟環境的變化，農村信用社不可避免地隨之調整，以適應這些變化，從而不斷偏離了合作制度而發生異化。

在國民經濟恢復時期，為解決農村資金短缺問題，在政府支持下，建立起農村信用社，為農業的恢復和發展作出了很大的貢獻。隨著計劃經濟體制的確立，農村信用社在信貸資金上通過“統收統支”的形式也納入準國有制經濟體系，以實現把農村金融資源轉化為對國家工業化的支持，這時農村信用社已經成為向重工業和城市提供農村金融剩余的一條重要渠道，使農村信用社異化為政府獲取農村金融剩余的工具。在“大躍進”和“文化大革命”期間，農村信用社管理體制下放給社隊管理.農村信用社實質上已經異化為人民公社和生產大隊的會計結算部門，或異化為救濟窮人的慈善機構。在收歸銀行管理后，農村信用社執行銀行的決定.完全隸屬于國家銀行，異化為國家銀行在農村的分支機構。1980年代，政府先后啟動了農村經濟體制和城市經濟體制改革戰略，推動農村鄉鎮企業、國有企業和城市私營經濟的發展，由于國有銀行無力滿足城市工業化和蓬勃發展的鄉鎮企業的資金需求，在地方政府的干預下，大量資金投向了鄉鎮企業。這樣，農村信用社異化為政府支持鄉鎮企業發展的工具。1990年代國有商業銀行進行市場化改革，為規避風險，國有商業銀行逐漸退出農村領域，特別是退出農村欠發達地區，農村信用社成為農村金融的“主力軍”，并被賦予“支農”的政策性職能，農村信用社商業化傾向嚴重，社員所有的合作金融性質無法體現，農村信用社已經異化為國有商業性或政策性金融機構。進入21世紀，我國政府實施了統籌城鄉發展、加快社會主義新農村建設戰略。該戰略重視農村信用社在農村金融的突出作用，要求把農村信用社建設成為為“三農”服務的社區性地方金融機構，試圖通過把農村信用社交給省級地方政府管理，農村信用社實行多元化模式改革，以期達到增加農民收入和實現城鄉經濟社會的協調發展之目的。但是，由于缺乏支持“三農”的相關配套措施，資本逐利的本性使農村信用社資金大量流向城市與非農產業，農民融資難、融資貴問題并沒有得以解決。

2.農村信用社發展演變過程是有關各方的利益博弈過程

自農村信用社成立以來，逐漸形成了多個與其利益相關的主體，這些利益主體不斷博弈，農村信用社發展演變的過程也是其利益各方的博弈過程。

1951—1957年是農村信用社按照合作制普遍建立時期，在當時與農村信用社最相關的利益主體是政府（包括中央政府和地方政府）和農民。在這個時期，政府面臨著恢復國民經濟和向集體經濟過渡的任務，農民需要一個為自己真正提供服務的農村金融機構，避免被高利貸盤剝。而國家銀行覆蓋的范圍有限，在工業化戰略下也無法滿足農民的貸款需求，致使高利貸在農村的盛行，博弈的結果就是普遍建立起具有合作制特征的農村信用社。1958—1979年是農村信用社合作制遭到破壞時期，最突出的利益主體博弈就是中央政府（中國人民銀行為代表）和地方政府（以人民公社、生產大隊為代表）：二者目標函數不同，中央政府讓農村信用社有效支持集體經濟、抽取農業剩余支持國有經濟；地方政府在執行中央政策的同時，搭中央政府的便車，謀取地方利益，這時期農村信用社管理體制不斷變動.實質上是中央政府和地方政府不斷博弈。1980—2002年是恢復農村信用社的合作制改革時期，這時期的利益主體除了中央政府（以中國人民銀行為代表）、地方政府、農村信用社（以內部職工為代表）、農民社員，中國農業銀行作為一個獨立的利益主體突出體現出來。這時各利益主體的利益函數是：中央政府要農村信用社支持逐漸市場化的農村經濟，同時還要為工業化、城市化籌集資金：中國農業銀行控制農村信用社，搭中央政府的便車，乘機謀求部門利益；地方政府要支持鄉鎮企業的發展，搭中央政府的便車，乘機謀取地方利益：農村信用社職工要保住自己的“鐵飯碗”及其他利益.控制農村信用社；農村信用社的社員要獲得資金支持，解決自己的生產、生活困難；這些利益主體為了各自的利益，它們之間不斷進行博弈，使農村信用社恢復的合作金融制度異化。2003年以來是農村信用社多元模式存在時期，相關的利益主體是：中央政府（以中國人民銀行和銀監會為代表）、省級地方政府、省聯社、縣聯社、農村信用社和社員。這些利益主體有不同的利益訴求：中央政府的利益函數是將農村信用社的管理權交給地方政府管理.轉嫁風險，同時建立健全農村金融體系，解決農村融資難問題，發展農村經濟；省級地方政府的利益函數是控制農村信用社發展地方經濟，同時，通過管理農村信用社謀求中央補貼及其相應的政策支持，甚至利用中央政府的政策漏洞將金融風險轉嫁給中央政府。省聯社作為省級地方政府的代理機構，在管理農村信用社的過程中追求自身利益最大化，謀求特殊利益?？h聯社謀求對全縣農村信用社控制，農村信用社的職工謀求自己國家干部的身份、控制農村信用社經營管理，維護自己的既得利益。農村信用社社員的利益訴求是從農村信用社獲得貸款支持。各個利益主體為了自己的利益不斷博弈，使農村信用社產權形式和治理機構出現嚴重的缺陷，農村信用社的改革流于形式。

3.政府處于制度變遷的主導地位，農村信用社缺乏自主發展和創新能力

農村信用社發展演變的進程中，其制度變遷的方式屬于強制性制度變遷。強制性制度變遷的主要特點就是政府主導的自上而下，優勢是國家在制度變遷中可以降低組織成本和實施成本。中國農村信用社制度變遷的過程中，政府始終處于主導地位。在農村信用社初建時期，政府在制度構建中發揮關鍵性作用，包括對農村信用社的章程的制定和農村信用社的籌備及其建立步驟。1958年后，隨著我國政治經濟環境的變化，在政府的主導下，農村信用社下放給社隊管理，又收回銀行管理，最后逐漸成為國家銀行的基層機構。1980年以來，為適應農村經濟的發展，政府又主導農村信用社恢復合作金融屬性的改革。2003年以來政府主導農村信用社多元化模式的改革，這個多元化模式由中央政府設定.省級地方政府結合農村信用社的實際情況，在中央政府設定的集合范圍選擇農村信用社的產權形式和管理模式。2011年以來，政府又主導農村信用社向股份制的農村商業銀行方向發展。因此，農村信用社發展演變的過程就是政府（中央政府）主導的強制性制度變遷的過程。