論美國反托拉斯法私人執行制度對我國執法的啟示

○夏藝菡

（華中師范大學政法學院 湖北 武漢 430079）

已于2008年8月1日實施的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）確立了以行政機關執法為主，即公共執法為主的法律執行模式，私人執行基本上無法發揮作用。而最早進行反托拉斯立法的美國，確立的是公共執行與私人執行并軌的二元執體制，收效顯著。我國的《反壟斷法》實施尚處于摸索階段，很有必要借鑒美國成熟的私人執行經驗，促進《反壟斷法》的有效實施，真正發揮其“自由企業的大憲章”的作用。

一、美國反托拉斯法私人執行的歷史淵源

19世紀80年代，美國成為世界上第一大工業國。經濟的發展引起了生產和資本的集中，一批控制主要工業部門的壟斷組織建立起來。1895—1904年間，美國“幾乎有一半企業被兼并”。壟斷組織這種超強的經濟勢力嚴重損害了廣大消費者和中小企業的利益，使社會矛盾激化，不僅威脅到美國經濟賴以存在的基礎，同時也對其民主政府的穩定有惡劣的影響。在巨大的壓力下，國會于1890年通過《謝爾曼法》，其目的在于成為“經濟自由的著名憲章”。遺憾的是，最初的反托拉斯法被稱為“沒有牙齒的怪物”，它是政治的產物，條文的籠統和法院的不支持更讓其成為一紙空文。隨著壟斷的愈演愈烈，客觀形勢的發展要求反托拉斯法被嚴格執行，以保護競爭和保護中小生產者、經營者和消費者利益為核心內容。之后根據不同時期的不同需要，反托拉斯法有過以效率為目的和“消費者保護體制”為宗旨的發展階段，但是，所謂“萬變不離其宗”，對競爭的保護是反托拉斯法的精神之一，而違法壟斷無疑是競爭的巨大阻力。不論反壟斷追求何種價值目標都不能拋棄其最初的精神，因此，這樣的權力不僅可以賦予公共機關，還可以給予私人。

反壟斷法的私人執行制度始于美國1890年的《謝爾曼法》。其第7條規定：“任何因其他人或公司從事反托拉斯法所禁止或宣布為違法的事項而遭受營業或財產損害的人，可以起訴并要求授予其所遭受損害的三倍賠償以及訴訟費和合理的律師費?！痹谠摲▽徸h過程中，議員們擔心，由政府機關來負責反托拉斯法的執行，可能會因為其處事猶豫不決以致不會采取任何行動，所以鼓勵私人執行被認為是至關重要的。1914年《克萊頓法》第4條對《謝爾曼法》第7條稍作修改，即允許私人當事人對任何托拉斯違法行為提出3倍損害賠償訴訟，現在該條實際上成為私人執行的核心規范。根據《克萊頓法》第16條的規定，私人當事人還可以尋求禁令救濟，以避免受到被告反托拉斯違法行為的進一步侵害?！堵摪蠲袷略V訟規則》中確立的集體訴訟方面的規則、《聯邦證據規則》中的審前證據開示規則，也成為反托拉斯法私人執行的法律淵源。而且，作為判例法國家的美國，法院的判例也是重要的淵源。這些規則的配套實施有效促進了私人執行在美國的發展。美國學者們認為，在反托拉斯法執行體制中設置私人執行可以大大增強反托拉斯法對違法行為的威懾力，同時也可以賠償受害人的損失。私人法律訴訟不僅提升了反托拉斯法執行案件的數量，而且部分承擔了政府機關的執行成本，可以節省公共資源。

二、美國反托拉斯法的私人執行制度亮點

美國的私人執行制度十分發達，它實際上是政府公共執行極為重要的補充，其執行者通常被稱為“私人司法部長”。如果單純從案件數量上衡量，私人執行甚至比公共執行更加重要，從19世紀80年代開始，私人執行和公共執行案件的數量基本上維持在10：1左右，究竟是何原因讓私人執行在反托拉斯法實施過程中具有如此舉足輕重的地位？現詳細分析如下。

1、強制性3倍賠償制度——激勵與威懾并重

這是美國反托拉斯法激勵私人執行最有效的手段。由于這種違法行為通常很難被公共機構發現，而私人起訴成本很高，在起訴結果不確定的情況下，私人當事人很少有起訴的動力。因此，3倍賠償制度的首要目標定位于為違法行為受害者提供足額補償，切中要害。正如參議員豪爾所說：“法律之所以這樣規定，其目的在于使提起訴訟的人認為，他們的執行努力是值得的?！比说内吚栽谑艿綋p害或者損害威脅時表現得尤為突出，只有在制度上保證私人當事人的利益在最終裁判時不落空，他們才有勇氣向這種違法行為發起進攻。3倍賠償制度恰好符合這一要件，成為受害者的保護傘。據法院行政部門統計，在1961年曾發生的反托拉斯訴訟中，378件是私人訴訟，21件系聯邦刑事案件，42件系聯邦民事案件。

在激勵私人受害者進行私人執行的同時，3倍賠償制度還能威懾反托拉斯法的違法者。反托拉斯法的最終目的在維護自由競爭，自由競爭的參與者——市場主體必須遵守法律的規定而不是共謀損害消費者和社會的利益，但在自身利益的驅動下，他們存在一種傾向，即通過單獨的或聯合的行為來限制或消除競爭，以求“舒舒服服”地牟利賺錢。而設置3倍賠償機制，市場主體被起訴后，一旦敗訴，根據連帶責任規則與非補償規則，一個被告要為其合謀者所引起的全部損害承擔賠償責任，且不能向其他合謀者追償，這種災難性后果足以遏制違法者。因此，認為“威懾是反托拉斯法最優先，甚至于可能是唯一的目標”也不為過。

2、單方訴訟費用規則——“減壓”與輔助并行

按照《美國聯邦民事訴訟規則》的規定，律師費用一般不計入訴訟費用，不能從對方處得到補償，而是由當事人各自承擔各自的律師費，俗稱“美國規則”。為鼓勵私人反托拉斯法訴訟，《克萊頓法》提出單方訴訟費用規則。這就意味著如果原告勝訴，可以要求被告賠償其已經支付的訴訟費用；如果原告敗訴，被告不能要求原告賠償其已經支付的訴訟費用。如此一來，私人當事人在提起反托拉斯訴訟時至多損失己方律師費用，而不用顧及到高額的被告方律師費用，這樣就將原告的訴訟風險降到了最低，對原告是十分有利的，是一種“減壓”手段。

同時，這一規則是與3倍賠償制度配套使用的，因此，一筆賠償金加上不菲的訴訟費用，對原告而言是一個巨大的誘惑。出于趨利避害的本能，一旦發現有此種違法行為，私人當事人一為維護自己權益，二為獲取高額賠償，必然會考慮提起反托拉斯法訴訟，這種可能性是很大的，從美國大量的私人執行案件就可見一斑（2004年，聯邦反托拉斯案件超過800件）。在這里，3倍賠償制度的激勵機制又一次得到完美發揮，而對市場主體的威懾作用也就不言而喻了。因此，單方訴訟費用規則不僅具有本身的“減壓”功效，更加加強了3倍賠償機制的激勵與威懾效果，一箭雙雕。

3、集團訴訟機制——信息與效益并舉

壟斷企業與作為執法者的反壟斷機關處于信息不對稱狀態，執法機關不能擁有完全信息，且信息的傳播和接收都需要花費代價，行動結果的不確定性、技術條件的局限性和組織機構的不完善性對于任何決策者來說都意味著過高的成本。相對而言，遭受損害或損害威脅的私人當事人大部分是壟斷企業的競爭者或者其收購的目標，對于該領域內的信息掌握更為全面和深入，而當所有被損害者聯合起來時，證據的收集、證人的召集就是便捷與廣泛的。20世紀90年代以來，利用集團訴訟來處理反壟斷這一群體性糾紛已成潮流。

由于并不是每個反托拉斯法違法行為的受害者所受損失都是同樣的，對于那些訴訟請求很小的私人受害者或者受損數額很小的私人當事人，單獨提起反托拉斯訴訟盡管有3倍損害賠償，但是巨大的訴訟費用也是不小的經濟壓力，他們絕對會考慮“投入與產出”的比率，很明顯，3倍損害賠償或許都不夠支付律師費用。因此，群體中訴訟請求小的私人受害者借助于訴訟請求大的力量，凝聚成一股強大的力量，不僅能讓訴訟請求小的受害者獲得賠償，而且高額的賠償費用也能對壟斷企業產生威懾?，F在，集團訴訟已經成為美國反托拉斯訴訟的重要組成部分，并發揮了積極作用，2002年就有超過100件的集團訴訟案件。

三、美國私人執行制度對我國的啟示

1、依靠民眾的力量反壟斷

我國《反壟斷法》確立的是以行政機關為主導的執法機制，在中國當今社會是很難加以克服其弊端的：多頭執法，易形成管轄沖突或監管空白；執法人員均為一般行政人員，缺少專門知識……諸如此類，都讓公共執法陷入僵局。而依靠私人的力量來反壟斷，顯然還未受到足夠的重視。鬧得沸沸揚揚的“中國反壟斷第一案”——四家防偽企業狀告國家質檢總局最終以法院不予受理而告終，足以見得中國私人執行大環境的欠缺。

從中國的實際來看，也是有法律私人執行的成功先例的，如三鹿奶粉中三聚氰胺的發現導致大批奶粉被清查、回收，直至食品免檢制度的撤銷，這是民眾力量的最好體現。時建中教授也認為，如果把私人力量調動起來，就會很好地彌補公力執法的反壟斷力量。在這里。私人不能作狹義理解，而應該認為包括自然人、合伙人、公司、企業聯合體、有關組織等，一切能以自己的名義并承擔責任的私法主體都囊括在內。私人是反壟斷法制約的主要對象，但同時也是反壟斷法的受益者。在反壟斷法的實施過程中，不能忽視民眾的力量，他們比公共執法機構更關心自己利益的得失，當發生違法行為時，私人原告也是最快知道的人。

2、加大對違法行為的懲罰力度

強制性3倍損害賠償制度、單方訴訟費用規則、集團訴訟機制等特色措施的運用，目的都在于鼓勵私人提起反壟斷訴訟，威懾壟斷企業。而我國《反壟斷法》在對法律責任的規定上，對達成并實施壟斷協議、濫用市場支配地位的罰款金額為“上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款”，而對尚未實施壟斷協議、經營者集中的罰款金額為“50萬元以下的罰款”，有業內人士表示，50萬元這樣的金額是在反壟斷的道路上放了一張“壟斷通行證”。區區50萬元，對有能力實施壟斷的企業而言不啻于“毛毛雨”。如此低的罰款金額，不僅起不到威懾作用，而且讓壟斷企業更加有恃無恐，私人執行者不可能有訴訟熱情。所以，很有必要對壟斷企業實施更為嚴格的法律制裁，保護整個社會正常的經濟秩序和消費者的合法權益。

3、配套法律法規的完善

美國私人執行之所以能得到如此廣泛的運用，與其法律法規的完善是密不可分的。近百年來，美國對《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯邦貿易委員會法》這三部基本法律進行了近十次的修改和補充。與此同時，《聯邦民事訴訟規則》、《聯邦證據規則》等一系列非反壟斷法程序性規則的密切配合，讓私人執行得到實體法和程序法的雙重保障。

反觀我國，我國《反壟斷法》短短8章57條，其原則性、抽象性、高度概括性已經讓法律的適用舉步維艱，配套規則的一再延遲，不僅讓公共執法懈怠、失職，更使私人執行者無所適從。盡管最高院也在討論反壟斷民事訴訟，但終究離民事訴訟中相關制度的修改還很遠。由于中國的壟斷大多以行政壟斷為表現形式，即便經濟壟斷，背后也有行政壟斷的影子，私人反行政壟斷，如果沒有法律的保障，只能以“不予受理”而告終。等待配套法律法規出臺之時，難道又會成為中國私人執行《反壟斷法》的空白期？這是許多人都不愿意看到的結果。因此，加快出臺、修改與之相關的法律法規，如《實施細則》、《民事訴訟法》等是反壟斷私人執法的當務之急。

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