構建新農村公共文化服務體系的基本理論分析

○孫士鑫

（武漢科技大學文法與經濟學院 湖北 武漢 430065）

一、公共服務供給理論

蒂伯特（Charles Tiebout）在1956年提出了地方政府提供地方性公共服務的理論模型，即“用腳投票”理論。他認為，人們會像選購商品一樣挑選所愿意居住的轄區，并選擇那種公共服務最能滿足他們意愿而稅收又最合理的轄區去居住。地方公共服務均衡模型突破了公共服務供給中政府壟斷和消費者被動接受的思維禁錮，設計了地方公共服務的偏好顯示機制，引入了“消費者選擇”，從而在地方公共服務的供給中引入了競爭機制，對于探索解決公共服務供給不均等、提高公共服務供給效率具有很大幫助。

服務型政府建設不僅需要轉變政府職能，而且需要創新公共服務體制。政府必須發揮在制度創新上的優勢地位，提供“制度性的公共產品”，通過創新公共服務體制，支持社會組織參與社會管理和公共服務，創新社會管理體制，完善公共財政體系，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。公共服務是服務型政府的核心職能。公共服務有廣義和狹義之分，廣義的公共服務與私人服務相對應，屬于市場失靈的領域，是“政府為滿足社會公共需要而提供的產品和服務的總稱”，它以“滿足公眾需要”和“公民平等享受”為主要特征。政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能均能納入到廣義公共服務的范疇。狹義的公共服務是指政府四大職能中，平行于“經濟調節、市場監管、社會管理”的部分，包括教育、醫療服務、公共衛生、社會保障、就業服務、環境保護、科技服務等內容。本文所論述的公共服務是指狹義的公共服務。

公共服務體制是指公共服務的主體關系、組織建構、責權配置和運行機制，即解決公共服務的供給主體、供給方式和各級政府之間責權分工等問題。

公共服務的體制機制不健全是我國公共服務總量供給不足和結構失衡的重要原因，公共服務的供求矛盾本質上是一個體制機制問題，因此需要建立相應的公共服務分工和規范體制、財政支撐體制、多元參與機制和有效監管機制。在公共服務體制中，公共服務分工和規范體制取決于科學劃分政府間職責分工，當前我國政府間公共服務職責分工取決于上一級政府，改革的難度較大；公共服務財政支撐體制依賴于分稅制改革的深化，現行財政體制導致基層政府財力與事權嚴重不匹配，并難以在短期內加以改變；而公共服務監管機制與多元供給機制有著密切的邏輯聯系，公共服務供給方式不同將導致監管方式也有所不同。相對而言，公共服務供給機制是不同層級政府和政府不同部門都必須面對的普遍性問題，政府的不同層級和不同部門都可以相對獨立地進行操作和創新。在公共財力有限的情況下，如何高效地提供公共服務已經成為各級政府必須面對的緊迫問題。該理論將著重探討公共服務的供給機制對湖北省新農村公共文化服務體系的重要支撐作用，即如何通過體制和機制創新來提供優質、高效、方便、快捷的公共服務。

二、城鄉統籌發展理論

1、從我國經濟發展的階段看，已具備統籌城鄉發展的現實條件。城鄉關系一般是與工業化進程密切相關的。工業化通常要經過三個階段，即依靠農業積累建立工業化基礎的初期階段、工農業協調發展的中期階段以及工業支持農業發展的實現階段。工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，經濟增長的動力機制主要來自非農產業，不再需要從農業吸納資本等要素。農業應獲得與工業平等發展的機會與權利，并逐步成為接受“補助”、“補償”的部門，這個階段就是二元經濟結構向一元經濟結構轉換過渡，工農、城鄉關系開始改善，由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。據有關統計顯示，目前我國已進入工業化中期階段，未來二十年，如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決中國“三農”問題提供難得的機遇；如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，中國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也會使解決“三農”問題的難度陡然增大。所以，在這一關鍵時期，黨中央、國務院提出統籌城鄉發展的思路，既與這一階段我國城鄉關系的基本特征相適應，又具有重要的戰略意義。

2、從我國解決“三農”問題的思路看，必須統籌城鄉經濟社會發展。長期以來，我國政府一直重視“三農”問題，黨的十一屆三中全會就提出了我們黨對待農民的基本準則：要在經濟上保障農民的物質利益，要在政治上尊重農民的民主權利。改革以來，各級政府致力于農村改革和社會發展，但目前中國城鄉差距仍過分懸殊和不斷擴大，“三農”問題依然是制約中國全面建設小康、實現現代化的難題。其主要原因是，過去解決“三農”問題的思路更多地注重于在農村內部考慮農業、農村和農民問題。這種思路的根本缺陷是割裂了農業、農村、農民問題與社會其他單元的有機關聯，把“三農”問題作為一個孤立的系統單獨加以研究，因而實現不了農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。只有按照黨的十六大提出的統籌城鄉發展的戰略思路，創新城鄉發展戰略，才能有效解決“三農”問題，加速全面小康社會的建設步伐。因此，黨中央、國務院提出要用統籌城鄉發展的思路和戰略解決中國的農業、農村和農民問題，就是要在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上有一個大的轉變：跳出“就三農論三農，就三農抓三農”、“以農言農”的傳統思路，統籌考慮工業和農業、城市和農村，通過城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，通過城市帶動農村、工業帶動農業，建立城鄉互動、良性循環、共同發展的一體化體制。

三、基本公共服務均等化理論

托賓（James R.Tobin）在1970年提出了“特定的平均主義”理論。他認為，一些稀缺性的公共服務如健康醫療、教育法律運用能力等應當與支付它們的能力一道實現平均分配。對于許多公共服務來說，完全通過私人或競爭的方式提供，可能會使市場分層分類，雖然會提高生產效率，但卻變成只是迎合部分接受者的需要而無法真正體現公平，這導致許多公共服務的生產往往因考慮公平的因素而不得不采取低效率的生產組織方式。根據公共產品理論，在市場經濟中，人們的經濟活動是為了追求自身利益最大化，而這種最大化必須是有限度的，是利己不損人的，即必須依據等價交換準則進行。這一準則決定了政府為市場提供的服務必須是“一視同仁”的，也就是要實現公共服務的均等化供給。

基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是滿足人們生存和發展最基本的條件的均等。從我國的現實情況出發，基本公共服務均等化的主要內容包括：一是基本民生性服務，如就業服務、社會救助、養老保障等；二是公共事業性服務，如公共教育，公共衛生、公共文化、科學技術、人口控制等；三是公益基礎性服務，如公共設施、生態維護、環境保護等；四是公共安全性服務，如社會治安、生產安全、消費安全、國防安全等。這些基本公共服務做好了，才能使全體社會成員共享改革開放和社會發展的成果。

經過前一階段的經濟快速增長和社會急劇轉型，我國經濟社會的基本需求發生了深刻變化，這不僅要求盡快轉變經濟發展方式，以應對生態環境惡化和能源資源短缺引發的嚴峻挑戰，而且要求加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系，逐步實現基本公共服務均等化，以應對基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰。據有關資料統計，進入21世紀以來，我國多項經濟社會發展指標相繼超越生存型社會的臨界值。就恩格爾系數來看，2000年城市達到39.4%，農村達到49.1%，均低于50%的臨界值。同年，第一產業就業比重首次降至50%的臨界值。2001年，第一產業比重降至14.1%，首次低于15%的臨界值；第三產業比重達到40.7%，首次超過40%的臨界值。2003年，城鎮化率達到40.5%，首次超過40%的臨界值。從這些量化標準來判斷，我國在21世紀初開始由生存新生活向發展型社會過渡。在這一進程中，廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產品短缺、基本公共服務不到位的問題成為日益突出的階段性矛盾。由此可見，推進基本公共服務均等化已經成為我國經濟社會發展的緊迫任務。

社會發展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化是實現人人社會發展成果的必然選擇。當前，通過實現基本公共服務均等化，讓人民共享改革發展成果，是解決民生問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、體現社會公平的迫切需要?，F實生活中存在的諸多不和諧因素，有的是發展不夠的問題，有的則是共享不夠的問題，即沒有很好地讓全體人民公平公正地享受到社會發展的成果。由此，處在強勢群體中的人，與處在弱勢群體中的人，對社會的關系是不一樣的。強勢群體由于得到很多利益，認為這個時候好，希望維持現狀，對社會認同感較高；而處在弱勢群體中的人，由于地位下降或利益受損，對社會有一種不滿情緒，甚至希望改變現狀，因而對社會的認同感較差。這種復雜的情況必然導致社會矛盾和沖突的產生。所以，必須針對影響社會和諧的突出矛盾，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，真正把改革發展成果體現在人民的生活質量和健康水平的不斷提高上，體現在人民的思想道德素質和科學文化素質的不斷提高上，體現在人民享有的經濟、政治、文化和社會等各個方面權益得到充分保障上，以此來促進和諧社會建設。

還應當看到，基本公共服務均等化是衡量共享改革發展成果的可行標準。一方面，基本公共服務均等化的本質是共享改革發展成果，基本公共服務均等化程度的高低直接反映了人們共享改革發展成果程度的高低；另一方面，相對于共享改革發展成果的難測度性，基本公共服務均等化的各項指標可以量化，所以它是衡量共享改革發展成果的可行標準。當前，“4E”標準即效果性、效率性、經濟性、公平性是評價政府基本公共服務的客觀標準，其中的公平性標準即為基本公共服務均等化。如“基準評價指標”、“地區差異指標”等，均是很實用的公平性評價標準。

[1]浙江省財政學會：基本公共服務均等化研究[M].中國財政經濟出版，2008.

[2]顧麗梅：新公共服務理論及其對我國公共服務改革之啟示[J].南京社會科學，2005（5）.

[3]李景源、陳威：中國公共文化服務發展報告（2007）[M].社會科學文獻出版社，2007.