南水北調丹江口庫區后靠移民發展途徑探討

□石艷紅(南水北調中線工程建管局河南直管部)

隨著經濟社會的發展，目前移民總體環境也發生了很大變化。近年來國家修訂了移民規程、規范，于2006年9月1日起施行了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，在以往移民工作經驗教訓的基礎上，提出了以人為本、可持續發展的原則和進一步做好移民安置工作的新規定，社會各界、政府部門、移民群眾對移民問題都給予了空前的關注。針對移民安置中出現的新情況、新問題，需要研究采取新的方法，不斷完善政策措施解決搬遷難題。為推動丹江口庫區移民工作的順利開展，維護移民群眾切身利益，保障庫區社會穩定，開展南水北調丹江口庫區后靠移民發展途徑的研究工作是非常必要且緊迫的。

一、開展后靠移民發展途徑研究的必要性

（一）適應新的社會經濟形勢、完善移民政策的需要

根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，對遠遷移民在水庫周邊淹沒線以上屬于移民個人所有的零星樹木、房屋等進行了補償，但移民在線上投入開發、因遠遷不可能再發揮原有價值的生產資源卻未納入補償范圍。但現實情況是：移民遷移后，線上大部分土地已難以利用和管理，統籌安排存在一定操作難度，如果對這部分由移民長期承包并有投入的資產完全不予補償或補助，移民很難接受，勢必影響移民的順利搬遷或亂砍濫伐?，F行移民政策不能解決此問題，該問題的普遍存在增加了移民搬遷難度，個別水庫已經開始考慮或已經給予了移民一定程度的補償。目前林權改革正在全國逐步開展，有必要結合新的社會經濟形勢，根據有關法律、法規和國家對集體林權制度改革的有關規定處置，探討解決問題的途徑與辦法，完善移民政策。

（二）確保移民安置順利進行、保證庫區和移民安置區社會經濟穩定、可持續發展的需要

丹江口水庫移民是南水北調工程能否正常運行、能否全面發揮效益的主要控制條件。水庫建設不僅要使移民搬得出、穩得住，對于留在庫區的老居民而言，也應與當地經濟共同發展，并有順暢的辦事渠道。一方面，移民搬遷后，原淹沒涉及村組留居農民數量減少，且分布不均，行政管理成本增加；另一方面，水庫蓄水后，各組將線上可用耕園地調整給留居農民后，部分村組生產半徑過大，不便于耕作。因此，有必要將留居人口和剩余資源統籌考慮并結合移民意愿將原有行政村組重新整合，以保障留居人口的生產、生活便捷和剩余資源的有效利用。

（三）確保丹江口水庫水質優良、生態環境優美、可持續利用的需要

丹江口水庫通過二期建設，大片肥沃的河谷平地被淹沒，線上剩余耕地的質量總體上低于線下，一方面，若仍按淹沒前村組的人均標準留置人口，因消落區土地使用條件變化，將造成淹沒線上部分留置人口生存困難、人地矛盾更加突出、產生過度開墾等不合理的社會經濟活動，對水庫生態環境、水質保護等均會產生較大影響。作為南水北調中線工程的水源地，水庫的建設、運行管理具有不同于其它水庫的特殊性，對庫區產業發展及生態環境建設有更高的要求。另一方面，若仍按淹沒前村組的人均標準留置人口，部分留置人口安置標準將低于外遷生產安置調地標準，勢必造成留置人口心理不平衡，使得部分淹地不淹房移民爭搶外遷指標，這給淹地不淹房需搬遷對象及外遷對象的確定帶來極大難度并留有隱患。因此，有必要對南水北調中線丹江口庫區資源利用和后靠移民發展途徑與措施進行研究，使庫區人口分布與土地承載能力基本匹配，以保障丹江口水庫水質優良、生態環境優美、水庫可持續利用。

二、丹江口后靠移民和庫區農民尋求發展途徑的探討

據初步估算，丹江口大壩加高蓄水后，生活在線上的留置人口中耕地面積不足0.03公頃的人數達到了3.3萬人，再加上11萬多后靠移民，人均耕地較少。這部分人生存依賴的環境資源非常緊張，對移民的生產生活、水源地保護和生態環境都會產生不利影響。那么積極尋求后靠移民發展的途徑就成為移民工程中一個不可忽視的問題。

庫區移民的經濟發展離不開國家和地方政策支持，為保障庫區移民生活水平不下降，近年來國家頒布了很多關于庫區移民的相關法律和法規，力求保障移民居民的生產和生活不受影響。為使得庫區移民生活和生產長足保持下去，地方政府應合理分析利用安置區資源，因地制宜，進行產業結構調整，促進當地經濟結構轉變，拉動勞動力就業。

（一）發展生態旅游項目

發展新興旅游產業，推動生態旅游。丹江口庫區6市（縣）擁有大量的旅游資源。湖北有世界文化遺產、著名的道教圣地、武術之鄉，國家4A級旅游風景區——武當山,有亞洲第一大人工淡水湖、國家南水北調中線工程調水源頭——丹江口水庫,有被譽為“漢民族民歌第一村”的呂家河民歌村和“中國民間文化活化石”的伍家溝故事村等響亮的名片。1994年l2月武當山古建筑群被聯合國世界文化遺產委員會確定為世界文化遺產,其中金頂、紫霄宮、玄岳門、南巖宮、玉虛宮為全國重點文物保護單位。丹江口除了“武當仙山”和“漢江秀水”名揚天下外，還有石鼓的雙龍峽景區、官山的武當山后花園，牛河國家森林公園等，可謂“處處都是旅游環境”。

位于庫區的河南省淅川縣歷史悠久，文化燦爛。淅川是楚文化的發祥地之一，楚國的早期都城（丹陽）就在這里，全縣有名勝古跡百余處，有千年古剎香嚴寺，荊紫關清代一條街，上寺森林公園等，其中省級重點文物保護單位11處，已發現戰國時期楚國城址13處，古墓5000余座，出土文物8000多件，中春秋銅楚、王子午鼎、編鐘等稀世珍寶，淅川已成為河南旅游業新的亮點。

湖北、河南兩省的庫區旅游資源通過招商引資，對景區設施再加以開發完善，同時兼顧地方民族和民俗特色，鏈接，打造丹江口大旅游圈。對后靠移民中的相應人員進行培訓，讓他們加入到生態旅游，人文旅游，度假、會議、酒店等項目，將帶來可觀的經濟效益。這對拉動當地經濟發展，起到巨大的作用，對推動南水北調丹江口庫區后靠移民的經濟發展是一條很好的途徑。

近幾年，湖北省委省政府和河南省委省政府都提出搶抓南水北調中線建設的大好機遇，大力發展旅游業，創建生態旅游品牌，使得丹江口庫區成為國內外游客休閑和度假的最佳選擇。

（二）發展基礎產業，振興庫區經濟

丹江口庫區淹沒市縣雖然經濟發展落后，但是自然資源儲量在湖北省占有舉足輕重的地位，武當山和丹江口自然資源豐富，各礦藏儲量規模大，由于歷史原因開采不充分，尤其是稀有礦物的開采，當地在環境污染最小的情況下，可建礦產加工廠。庫區森林資源和礦石資源較為豐富，為大力發展建筑建材產業，做大盤強現有企業，縣屬建材生產企業要按照可持續發展的要求，走新型工業化的道路，改變增長方式，增加科技投入。

（三）發展綠色食品行業

丹江口庫區六市（縣）林地較多，從水果種類上看，柑橘產量最高，農作物種類豐富，但是當地僅是出產原產品。當地可依托本地所產，成立農產品深加工企業，科學種植，合理管理，使得農產品符合國家綠色食品安全，形成農產品加工產業鏈。庫區市縣的家禽種類繁多，可進行深加工，成立禽類加工企業。同時應注重與國內外大企業之間的合作，通過直接項目投資吸引外資，或是聯合國內企業進行聯合開發。這樣不但能引進高技術人才，同時拉動移民就業，增加當地以農業為主居民的收入，改善當地收入結構。

丹江口市資源豐富，物產多樣。境內的柑桔基地是我國最北緣的優質柑桔生產基地，年產柑桔1.5億公斤，被國家命名為“中華名果”。茶葉、木耳、香菇等農特產品享譽全國，開發前景廣闊?！拔洚斁G羽”、“武當劍茶”被農業部、湖北省評為優質茶，“武當針井”是湖北省著名商標，被歐盟認證為有機(生態)食品。翹嘴鲌、鳊、鲅、鯉、鯽、鱖、銀魚等魚類，肉鮮味美，是席上佳肴。中藥材品種多達1100多種，境內武當山素有“天然藥庫”之稱，盛產名貴中藥材天麻、靈芝、金釵、何首烏，堪稱“武當四寶”。這些均為丹江口市發展綠色食品行業提供堅實的物質基礎。

（四）發展漁業水產基地優勢

丹江口水庫壩體加高，使得淹沒區擴大，丹江口庫區魚類多達61種，這為發展漁業起到積極作用，其中翹嘴鲌、鳊、鲅、鯉、鯽、鱖、銀魚等魚類產量可觀，肉鮮味美，適于大量養殖。同時還有名貴魚類，包括銀鰾、長吻、鰻鱺、團頭魴、黃鱔等，肉質優良，經濟價值較高。丹江口翹嘴鲌已于2008年被選為國家地理標志產品。將漁業資源做大做強，在當地建立漁業加工企業，結合當地特色和國內漁業加工成功企業的經驗，建立漁業綜合市場，形成生產-加工-銷售一條龍服務，既可解決當地漁業資源發展緩慢，同時有助于促進地方移民就業，增加移民收入。

水庫為后靠移民群眾在沿岸發展水產養殖提供了得天獨厚的條件，移民可充分利用水庫的資源優勢，在水庫沿岸大力發展特種水產養殖場，大規模飼養小水禽。通過水產業的發展，促進移民致富，在發展水產業的時候，要加強對專業戶的技術培訓和重視養殖品種的選育和改良。

（五）發展生態林業產業

森林是一個復雜的生態系統，林內空氣清新，氣氛寧靜，色彩調和，氣味芬芳，人入其中，令人精神清爽，給人以美感和舒適感，隨著人們生活水平的提高，對自然生態的需求和回歸自然的向往已成為時尚。值得注意的是，在發展森林旅游業和各種開發項目中，要堅決制止以犧牲森林資源為代價的竭澤而漁的作法。目前庫區的林業產業仍存在不足，主要表現在如下4個方面：一是森林資源分布不均，亂砍濫伐林木現象時有發生；二是林種結構不合理，生態防護效益差；三是資金投入不足，生態建設步伐緩慢；四是森林資源保護與開發利用的矛盾日益突出。這些不足需當地政府予以重視，并在一定程度上提供政策和資金等方面的幫扶和支持。

（六）改善投資環境，吸引中外企業

龍頭企業是產業化的引擎和核心。要通過招商引資加快市場主體培育，壯大現有企業實力，不斷推動庫區及移民安置市縣的農業龍頭企業壯實力、上水平。一是加大招商引資力度，積極引進龍頭企業。立足移民安置區豐富的農產品資源，從稅收優惠、信貸支持、項目投入、用地政策、生產用電等方面，實行更加優惠的招商引資政策，營造良好的招商引資環境，加大農產品深加工項目的包裝科研論證，吸引投資者到庫區移民安置區興辦農產品深加工企業，采取小分隊外出招商、以商招商、親情招商等途徑和辦法，每年在本地或外地舉辦農產品深加工招商項目洽談會，千方百計聯系有經濟實力、有知名品牌、有營銷網絡的大公司、大企業來庫區移民安置區辦企業，支持本地企業與外地企業嫁接聯營，不斷增加農產品深加工企業數量。二是壯大現有企業規模。全面落實扶持農產品龍頭企業發展的政策，對庫區移民安置區現有農產品深加工企業，無論規模大小，是何種所有制形式，只要能夠帶動產業發展，促進農民增收，一律給予扶持；幫助企業不斷完善經營機制，擴大生產規模，壯大企業塊頭，支持企業增強技術創新能力和企業與科研單位建立緊密的合作關系，加速科技成果轉化，開發具有自主知識產權的技術和產品，實現產品加工業由初級加工向精深加工轉變。鼓勵企業引進先進技術、工藝、設備和管理方式，注重產品包裝，加強人才隊伍建設，推動產品深加工企業的技術進步和管理水平提高，使產品深加工真正成為庫區移民安置區的支柱產業，為農民增收、為庫區移民安置區經濟和社會發展提供有力支撐。