中美兩國藥品召回制度比較

張若明，平其能，孫曉

(1.中國藥科大學國際醫藥商學院，南京 210009;2.南京長澳醫藥科技有限公司，210038)

藥品召回制度是國際上通行的一種對缺陷藥品進行管理的有效模式。美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國及歐盟等國家和地區都建立了相關的問題藥品召回制度。2007年12月，我國食品藥品監督管理局頒布《藥品召回管理辦法》，藥品召回制度在我國正式實施，這實現了我國藥品監管的又一次跨越。但目前我國藥品召回還處在實踐發展的探索期，國外制藥企業頻發藥品召回，尤其是企業自主召回事件，我國卻鮮有發生，藥品召回在實施過程中還存在許多問題。美國是世界上最早制訂藥品召回制度的國家，也是實際應用藥品召回措施最頻繁的國家。筆者通過比較中美兩國藥品召回制度，分析美國的成熟經驗，以期不斷完善我國藥品召回制度，切實保護公眾用藥安全。

1 中美兩國藥品召回制度比較

1.1 召回制度文化背景差異 美國制藥企業對其產品承擔責任的法律意識、維護公眾健康安全的價值取向、誠信經營的文化傳統是美國藥品召回制度得以較好實行的強有力的保障之一。相比之下，我國中小型藥品生產企業數量多，企業自主研發能力差。由于歷史的原因，大部分醫藥生產企業藥品質量安全意識和法律意識淡薄，部分企業甚至不惜一切代價追求利益最大化，這無疑增加了藥品質量安全隱患，并且成為有效實施藥品召回的最大障礙。若想在國內有力推行藥品召回制度，藥品生產企業需要強化安全生產責任意識，同時政府和監管部門還需要在實踐中不斷完善制度，創造規范、有利的環境，引導企業有效實施藥品召回。

1.2 召回法律體系完善程度差異 我國《藥品召回管理辦法》的法律依據是《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》(以下簡稱《特別規定》)，而作為藥品管理的基本法《中華人民共和國藥品管理法》，其中并未對藥品召回有任何直接明確的規定?！端幤氛倩毓芾磙k法》尚處于理論研究和實踐發展的探索期，有些內容存在漏洞和缺乏實際操作性，制約了藥品召回制度的可操作性［1］。

美國《食品、藥品、化妝品法》(FDCA)及聯邦法案(21CFR，Code of Federal Regulations)中，對藥品召回的分級、程序等做出了明確的規定，建立了完善的指南體系［2］。相比較，美國召回制度建立的法律依據體系更為規范，程序嚴謹，可操作性強，保障了藥品召回的實施。

1.3 藥品缺陷發現途徑及程度差異 藥品是否存在安全隱患，是否需要做出召回決定，有賴于監管部門和藥品生產企業，以及臨床使用單位能否及時準確地掌握藥品不良反應信息。我國藥品不良反應報告制度是構建藥品召回制度的基礎。而美國食品藥品管理局可以通過多種渠道獲得缺陷產品的情況，包括企業報告、消費者投訴、保險公司的調查、訴訟報告等。

由于藥品生產企業缺乏上報藥品不良反應的主觀能動性，公眾對藥品不良反應的誤解，企業與醫療機構及監管部門的信息溝通不通暢等原因，導致我國藥品不良反應監測體系不夠完善，有關藥品不良反應的報告率低，評價工作滯后，無法形成召回依據。而在美國，對制藥企業強制要求報告，所有從事處方藥生產、銷售和包裝的企業，對于發生在國內或國外的非預期的嚴重不良事件，必須在15 d內向美國食品藥品管理局報告［3］。我國雖然強制性要求藥品生產、經營單位和醫療機構報告藥品不良反應，但在實際執行過程中，企業的報告數量少于報告總量的3%，而在美國這一數字達到90%。

1.4 召回程序差異 我國藥品召回程序如下:食品藥品監督管理局收到不良反應報告→調查評估→評估報告→召回計劃→召回藥品處理→召回效果評價→召回總結報告→行政審查→必要時專家審查評價→書面通知→重新召回或擴大召回［4］。美國藥品召回程序是:啟動召回(包括企業自愿啟動、美國食品藥品管理局要求的召回、美國食品藥品管理局的強制召回)→健康危險的評估和分類→制定召回策略(包括召回范圍及程度、是否需要發出公眾警告、召回效力檢查的范圍等)→按照召回策略進行召回→召回的監督檢查→召回終止［2］。

1.4.1 召回類型的差異 我國藥品召回分為主動召回和責令召回，但由于我國藥品生產企業欠缺實施召回的實力，藥品缺陷的發現途徑不健全，藥品召回法律制度存在缺陷，與藥品召回相關的配套制度不健全，化解藥品召回風險的機制不健全，藥品流通渠道復雜，銷售過程不規范，公眾對藥品召回的正確認識還較欠缺等原因，我國的藥品召回以政府責令召回居多。我國目前還未對實際操作中藥品召回能否作為企業免除或減輕民事或刑事責任的抗辯理由作出明確的法律規定［5］。

在美國，召回最主要的還是企業的自主行為。任何一種藥品在產生治療作用的同時，都會相應產生一定程度的不良反應，評價一種藥品是否應當上市流通或予以召回的標準是風險-獲益之間的平衡，企業在自主經營過程中，在大規模應用于臨床的同時獲得了比上市前更多的評價信息，在此基礎之上的再評價是建立在企業誠信和社會責任基礎上的行為，從長期經營歷程來看，消費者將企業自主召回的行為理解為一種負責任的態度，對企業的形象建設是有利的。在這種氛圍下，企業才有召回的動力。當美國食品藥品管理局認為生產企業已經采取積極有效的措施，將缺陷藥品對大眾的危害降至了最低，則可結束召回。只要生產企業與美國食品藥品管理局合作，采取有利于大眾的措施，降低危害風險，美國食品藥品管理局不一定對生產企業曝光。美國食品藥品管理局鼓勵企業自愿召回，只有在發現生產企業對缺陷藥品未進行召回，或出現對公眾健康造成嚴重危害的情況下才實施強制召回。特別是對于那些已經違反法律法規規定的問題藥品，當美國食品藥品管理局通知企業后，如果企業采取行動召回，也視為企業自愿召回，給企業一個自我更正的機會，不單以處罰來管理，這一點非常值得我們借鑒［6］。

1.4.2 召回計劃分層的差異 藥品召回實施過程中，召回分層主要決定因素是藥品的流通渠道和流通范圍，這兩個因素是藥品順利召回的一個重要條件。我國對藥品的分層并沒有具體的規定。相比之下，美國藥品召回根據藥品危害程度和分散程度，召回策略需要對銷售鏈的召回級別進行說明，包括購買和使用情況、零售級別和批發級別［7］。

1.4.3 召回過程中政府職責的差異 對存在安全隱患的藥品實施召回，不僅是生產企業的責任，同時也是政府和藥監部門的責任。我國只確定了藥品監管部門的管理及監督職能，而沒有確立指導職能，對藥品召回過程中具體問題的實際操作沒有形成詳細的工作指南，缺乏細則，完全依靠企業自身操作，這樣大大降低了藥品召回的效率，并且容易導致藥品召回操作不規范，不利于管理，從而影響藥品召回制度的實施。

而美國食品藥品管理局在藥品召回監管中，充分發揮了工作指南的作用，對召回的整體情況進行了詳細的指導，如對召回過程中所要提交的各種文件、各個環節的注意事項等都有明確的說明，為企業提供召回信息、公告內容等的范例，幫助企業總體把握召回的過程。美國食品藥品管理局的地區辦公室負責藥品召回的具體工作，安排區域協調員負責整個過程的協調、檢查，及時與企業進行協調與溝通，確保整個藥品召回過程能夠順利進行。

1.5 化解藥品召回風險的機制健全程度的差異 在藥品召回中，經濟風險是企業不得不考慮的一個重要因素，可能會直接影響到企業實施召回的執行力度。藥品召回的實施，短期看會加大藥品生產企業的研發風險和經營成本。在藥品召回已經制度化的前提下，因召回而帶來的風險損失也將由隱形變成顯性，并上升為企業必須著力控制、管理的重要風險之一。

產品召回保險的主要內容是承保有缺陷的被保險產品由于已經導致或可能導致他人人身傷害或財產損失而必須召回所產生的召回費用，包括告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇傭額外勞動力費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業顧問進行危機處理的費用以及其他合理及必須費用［8］。

產品召回保險的發展制約藥品召回風險的轉移。我國責任保險發展相對滯后，特別是產品召回保險。當前國內僅美亞公司在少數幾個地區開辦了產品召回險，而且覆蓋的產品也相對有限，還沒有涉及藥品召回的險種［9］。

而美國產品召回制度之所以能夠取得良好的成效，與其產品召回保險的發展是分不開的。通過這種保險，使得商品的提供者(尤其是生產企業)，在面對產品安全突發事件時不僅能得到資金支持，還能得到專業的應急策略指導，以正確、高效的方式面對公眾、政府乃至銷售鏈中各個環節的問題，以較低的、可預見的成本避免危機，確保企業的穩健經營［10］。

2 完善我國藥品召回制度的建議

2.1 對社會各個層面進行宣傳和引導，營造企業主動召回為主的工作模式 公眾對藥品召回存在誤解，認為被召回藥品是違法藥品、存在嚴重不良反應的藥品等。媒體對藥品召回的報道往往也不夠客觀，負面報導偏多，這些都直接影響了藥品生產企業主動召回藥品的積極性。

同時，生產企業對藥品召回的理解也不夠全面，認為產品召回會使企業背負沉重的召回費用和賠償開支，產生品牌危機，影響企業的聲譽和形象，沒有意識到從長遠看，召回制度對企業是有利的，不僅可以減少不必要的賠償，更重要的是可以贏得消費者的信賴，維護其良好的企業形象。

我國藥品召回不但要以法律強制為后盾，政府還需要積極引導和支持藥品生產企業發揮企業的自律作用，引導媒體對藥品召回的正確報導，引導公眾對藥品召回的正確認識，實現社會各個層面相互配合和支持，發揮企業的主體作用，真正地以預防和控制藥品安全隱患為目的，保障用藥安全。

2.2 在實踐中不斷完善藥品召回制度，加強藥品召回配套制度的建立 藥品召回是一個復雜的系統工程，包括法律體系、信息體系、評估體系和實施指南等。我國需要在實踐中逐步健全藥品召回制度，進一步完善藥品不良反應報告制度，建立有效的企業與醫療機構及監管部門的信息溝通、規范藥品流通及銷售制度等;進一步建立健全對藥品召回過程中消費者權益的保障、事后經濟賠償機制、藥品召回風險化解機制等相關配套制度。

同時對于經過科學評估認為自主召回更有利于消費者的企業，國家應從政策上予以一定的支持和保護，對于由于召回引發的財產糾紛、醫療糾紛應予以澄清界定和相應的政策傾斜。

2.3 加強政府引導和支持 對存在安全隱患的藥品實施召回，不僅是生產企業的責任，也是政府和藥監部門的責任。美國食品藥品管理局在藥品召回監管中，充分發揮了工作指南的作用，對召回的整體情況進行了詳細的指導，如對召回過程中所要提交的各種文件、各個環節的注意事項等都有明確的說明，為企業提供召回信息、公告內容等的范例，幫助企業總體把握召回的過程。

我國藥品召回制度尚處于探索階段，為有效地推行藥品召回制度，除了藥品生產企業要強化安全生產責任意識外，還需要政府和監管部門在實踐中不斷深化認識，完善制度，創造環境，引導企業有效實施，實現從管理型法制向服務型法制的過渡。

2.4 加大對惡意生產問題藥品的處罰力度，迫使企業重視產品質量 2010年10月27日，美國司法部首度檢察官助理托尼·韋斯特表示，司法部已經勒令葛蘭素史克公司(GSK)為其藥品摻假的行為支付7.5億美元的罰金。這是美國歷史上制藥企業收到的第4大罰單。前3位的紀錄保持者分別是默沙東(48.5億美元)、輝瑞公司(23億美元)，禮來公司(14.15億美元)，4筆罰單均在2008～2010年開出。

此次被罰的是GSK位于波多黎各Cidra地區的工廠，2001～2005年期間，該廠生產的包括羅西汀、百多邦、康泉，以及目前已經退市的糖尿病藥物文迪雅，供應美國本土，存在摻雜使假行為，嚴重違反藥品生產質量管理規范，導致部分藥品藥效不合格。

巨額罰單對GSK的影響是顯著的。2010年第2季度，該公司凈虧損4.64億美元;2010年第3季度，受文迪雅訴訟拖累，GSK凈利潤同比下滑3.5%，約為20.4億美元。公司首席執行官維迪承認:“我們正面臨挑戰?！泵绹痉ú繘]有罰款了事，而是將GSK的行為上升到醫療欺詐的高度。韋斯特表示:“美國醫?；鹈磕昝媾R數十億美元的欺詐，除了不法醫院和醫生之外，GSK之類的大公司以次充好、摻雜使假，同樣造成了每年上百萬美元的醫保浪費?！?/p>

在國內，根據江蘇省食品藥品監管部門和當地公安部門的調查，延申公司在生產人用狂犬病疫苗過程中存在著偷工減料、弄虛作假、逃避監管的違法行為，使不合格產品流向市場。根據河北省食品藥品監管部門和當地公安部門的調查，福爾公司在生產人用狂犬病疫苗過程中存在違規操作行為，導致該公司人用狂犬病疫苗產品質量不合格。國家食品藥品監督管理局給出的處罰標準為問題產品銷售額的3倍。兩公司累計被罰款3 000余萬元，尚不足兩公司年收入的十分之一。2004年，國家食品藥品監督管理局公布的《藥品不良反應報告和監測管理辦法》明確規定，嚴重不良反應未按要求報告的，最高將被處以3萬元罰款。

罰款額度設置過低，是導致遲報和瞞報原因以及企業不愿意自主召回的原因之一。不良反應檢測體系也無法發揮全部作用。以至于國外已發生嚴重不良反應，甚至瀕臨退市的藥品，在國內依然正常銷售。

3 結束語

實施藥品召回制度，對缺陷藥品及時、有序地召回，有效地降低了缺陷藥品對公眾的危害，切實保障了消費者的利益。美國藥品召回制度法律規范、程序嚴謹、可操作性強，其經驗值得我們借鑒。

我國根據國情建立藥品召回管理制度，實現了我國藥品監管的又一次跨越，然而還存在許多問題，需要政府及監管部門在實踐中不斷摸索，健全藥品召回制度及相關配套制度，對社會各個層面進行宣傳和引導，創造有利環境，進行藥品安全監管，保障公眾用藥安全。

［1］郭磊，邵蓉.我國實施藥品召回制度面臨的問題［J］.上海醫藥，2008，29(3):113.

［2］FDA 21CFR7 Subpart C-Recalls(Including Product Corrections)-Guidance on Policy，Procedures and Industry Responsibilities［EB/OL］.［ 2004-04-01］.http://www.fda.com.

［3］姚瑜斌，陳永法，邵蓉.我國制藥企業藥品不良反應報告比例偏低的原因分析［J］.上海醫藥，2009，30(5):225－227.

［4］藥品召回管理辦法［S］.國家食品藥品監督管理局令第29 號，2007.

［5］文雅蘭，宋民憲.藥品召回制度若干問題的探討［J］.中國藥物警戒，2009，6(3):158－161.

［6］曹麗君，吳曄，邵蓉.美國藥品召回制度及對我國的借鑒意義［J］.中國藥物警戒，2006，3(3):158－159.

［7］徐蓉，邵蓉.美國藥品召回制度對我國藥品安全的啟示［J］.中國藥房，2005，16(6):409－411.

［8］曲建昌.我國產品召回保險制度的發展現狀及對策［J］.法制與經濟，2007，12(1):35－36.

［9］陳和平.對構建我國藥品召回制度的探討［J］.藥學與臨床研究，2007，15(1):71－76.

［10］陳和平，吳曄.關于實施藥品召回制度所面臨若干問題的探討［J］.中國藥物警戒，2006，3(3):157－158.