科學發展觀在鄉鎮領導干部經濟責任審計中的運用

戚明

一、鄉鎮領導干部經濟責任審計存在的問題

鄉鎮黨委政府作為國家最基層的政權組織，是黨中央、國務院在基層的代言人，是黨的路線方針在農村的執行者，鄉鎮領導干部在加快地方經濟社會發展、帶領廣大群眾致富奔小康的進程中發揮著重要的作用。一個地方發展的快與慢、發展質量的優與劣，與鄉鎮主要領導的執政理念和執政能力有直接的關系。

我國的經濟責任審計工作就是先從縣以下領導干部開始，再逐步拓展到省市級領導。從1999年頒布兩個暫行規定至今，經過十多年的實踐，取得了很多好的經驗，但仍存在一些比較突出的問題，一是管理和決策類定性依據少，審計受審計人員職業判斷影響大，導致評價內容、評價范圍差別較大，存在較大的經濟責任評價風險，影響了審計的客觀公正和審計的權威性。二是操作上存在“三重三輕”現象，即重賬內審計輕賬外調查、重賬面數據輕理性分析、重查出問題輕責任評價，使審計重點不突出，影響審計效果；三是以先離后審為主的現狀，使審計結果同干部績效考核聯系程度差，影響審計作用的發揮。

二、《規定》關于科學發展觀在經濟責任審計中的表述

科學發展觀是胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出的，是我國改革開放三十年的經驗總結，其第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續性，根本方法是統籌兼顧?？茖W發展觀作為根本的指導思想，在每個領域都應自覺實踐。新頒布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》第十四條：經濟責任審計應當以促進領導干部推動本地區、本部門（系統）、本單位科學發展為目標，以領導干部守法、守紀、守規、盡責情況為重點，以領導干部任職期間本地區、本部門（系統）、本單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實、合法和效益為基礎，嚴格依法界定審計內容。第十八條：在審計以上主要內容時，應當關注領導干部在履行經濟責任過程中的下列情況：貫徹落實科學發展觀，推動經濟社會科學發展情況；遵守有關經濟法律法規、貫徹執行黨和國家有關經濟工作的方針政策和決策部署情況；制定和執行重大經濟決策情況；與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益和環境效益情況；遵守有關廉潔從政（從業）規定情況等。新規定把推動落實科學發展觀作為首要內容，這是與原暫行規定的明顯區別。那么，作為經濟責任審計工作本身，就更應該牢固樹立科學發展觀，以它作為行動指南，不斷完善和提高。由于鄉鎮領導干部經濟責任的特殊性，正確運用科學發展觀顯得尤為重要。

三、以科學發展觀為指導，完善鄉鎮領導干部經責審計的對策

（一）審計過程中全程運用科學發展觀。

1.審計組織要充分運用聯席會議作用。經濟責任審計作為一項特殊的審計形式，具有鮮明的中國特色。要搞好這項工作，單靠審計機關一家是不行的。新《規定》用一章的篇幅明確了經濟責任審計聯席會議制度的組織協調作用和要求，包括組成部門、機構設置、主要職責、計劃安排等。但從目前的審計實踐來看，聯席會議制度作用遠遠沒有發揮。一些地方多年沒有真正召開過一次聯席會議，開展經濟責任審計只憑組織人事部門一紙委托，審計結果運用也很有限。在落實新《規定》過程中，審計機關應積極主動向上級爭取、與相關部門加強協調，贏得理解和支持。說到底，審計機關自己不重視，別人更不可能重視。

2.審計計劃安排要有科學性。當前經濟責任審計存在的一個弊端是平時無計劃，但凡一換屆一動人就搞突擊、搞批發。這種作法，由于時間緊、任務重，一是讓審計機關工作壓力陡然增大，只能忙于應付；二是審計質量難以保證，審計風險大。新《規定》第五條規定， 根據干部管理監督的需要，可以在領導干部任職期間進行任中經濟責任審計，也可以在領導干部不再擔任所任職務時進行離任經濟責任審計。第二十條規定，審計機關應當根據年度經濟責任審計計劃，組成審計組并實施審計。這就是說，要求將任中審計與離任審計有機結合，按照年度審計計劃組織實施。因此，必須在審計計劃安排上做到更加科學。主要是：通過聯席會議，從干部任職年限出發，凡任職一年以上的主要領導干部，都要安排任中審計，結合本地審計能力，平均三年安排完一輪任中審計。特別臨近鄉鎮黨委政府換屆年份，要安排好任中審計，清除審計盲區，贏得審計主動，為組織考核任用干部提供重要參考。

3.審計目標要明確、重點要突出。鄉鎮領導干部肩負一地經濟社會發展，面面俱到、千頭萬緒。因此，審計目標一定要明確、重點一定要突出。一是鄉鎮經濟發展情況，通過對任期內完成經濟指標情況的真實性核實，審查任職期內履行職責的效果。具體包括以下8個方面的指標：人均國民生產總值及年平均增長率、農民人均純收入增長率、財政收入增長率、稅收收入增長率、國有資產保值增值率、人口出生率、公益事業財政投入增長率及社會保障投入增長率，對上述指標的內涵、數據來源作詳細具體分析和認真的復核。二是對該鄉鎮財政收支的真實、合法和效益情況，國有資產的管理和使用情況，政府債務的舉借、管理和使用情況，政府投資和以政府投資為主的重要項目的建設和管理情況進行審計。三是對領導干部個人廉潔自律和推動所在鄉鎮反腐倡廉情況進行審計，重點關注制度建設及執行效果。

4.審計方案要科學?！秶覍徲嫓蕜t》第五十七條規定：審計組應當調查了解被審計單位及其相關情況，評估被審計單位存在重要問題的可能性，確定審計應對措施，編制審計實施方案。一個好的方案往往會事半功倍，編制經濟責任審計實施方案要做到以下方面：①基本情況要清楚，就是要開展好審前調查，摸清被審計單位和領導干部基本情況；②審計目標要準確，就是定位要準確；③審計范圍要恰當，就是審計時間要與任期一致、與任職期間相關的重要方面要列為審計內容；④重點內容要突出，就是要按照審計組的能力、經驗和時間要求，突出審計重點；⑤審計風險要評估，主要是關注審計檢查風險和廉潔從審風險；⑥步驟方法要具操作性，不能過于籠統和粗線條；⑦時間安排要合理，就是要充分考慮具體情況，統籌安排好時間，審前要安排好調查摸底編制方案時間，磨刀不誤砍柴工。審計實施時間要充裕，不要趕時間進度、倉促上陣馬虎了事。報告和處理階段要有耐心，力爭報告全面客觀公正；⑧審計分工要恰當，就是要針對審計組每個人的業務專長，合理分配工作，把每個人的作用發揮至極致，形成合力；⑨評價提綱要融入，就是要對審計評價要有個提前考慮，實施的審計重點就是評價的重點；⑩方案報告要結合，就是要審計前就要考慮審計報告的主要內容，根據審計報告所需內容來安排審計方案。

5.審計實施過程要科學。審計實施過程中，應注意采用多種有效方式方法，全方位掌握被審計對象情況，從而做到客觀公正評價。主要是查賬與調查相結合。在查清財政財務收支、國有資產管理、政府舉借債務、政府重點投資工程項目等情況基礎上，通過召開進點會、座談會、民主測評、個別走訪、張貼審計通告、公布舉報電話、實地察看等多種行之有效的措施，形成整體印象。在編制審計記錄過程中，要區分內容，從審計報告出發，為報告提供證據支持。

6.審計結果運用要科學。經濟責任審計的目的是加強對領導干部的管理監督，推進黨風廉政建設。審計結果能否作為組織人事部門考核任用干部的重要依據，是經濟責任審計真正意義所在。審計機關應把審計結果運用作為最終落腳點來抓。在積極開展任中審計與離任審計相結合、以任中審計為主的模式基礎上，主動向縣委政府主要領導進行匯報、對普遍存在的問題提出制度性建議，對審計結果通過財政財務收支等形式向社會公開，對查出的問題強化審計處理并跟蹤整改落實成效。

（二）要跳出就賬查賬模式，引入全新審計理念。

1.引入經濟決策審計，關注經濟發展。鄉鎮領導干部在當地經濟社會發展方面具有一定的經濟決策權，這種經濟決策體現了鄉鎮領導干部能力及權力運行，直接關系當地經濟社會發展。決策失誤往往造成重大浪費和損失，因此把經濟決策作為鄉鎮領導干部經濟責任審計的重點十分必要。主要審計工程項目、對外投資、大額資金分配、大宗物資采購以及招商引資等重大決策事項，與國家的大政方針、法律法規相對照，了解經濟決策事項內容是否合法、決策過程是否科學合理、決策執行是否規范、決策效果是否明顯，從而為評價鄉鎮領導干部在決策中是否存在個人違反民主科學程序，導致決策失誤而造成重大損失浪費等詳實的情況提供有力的證明。同時，還要關注重大經濟決策投資的效益性。查有無搞政績工程導致決策失誤而造成損失浪費的問題以及損害農民經濟利益的問題。

2.引入環保資源審計，關注可持續發展。當前，我國在經濟社會快速發展的同時，環境問題的日益凸顯。筆者在審計過程中，經?？吹焦怩r的數字后面，是昔日青山綠水變成光頭禿嶺、污水橫流，群眾守著一條河卻沒干凈水喝的觸目驚心畫面。將環境保護績效審計納入鄉鎮領導干部經濟責任審計，不僅是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求，也是順應經濟社會健康發展的有效舉措，還是發展低碳經濟的必然之舉。審計署2009年發布了《關于加強資源環境審計工作的意見》，要求各級審計機關自2010年起將資源環境內容納入審計方案并組織實施。主要內容是關注環境保護政策執行水平、環境保護管理系統是否有效、環境保護專項資金管理使用及效益。通過環保資源審計，可以幫助領導干部樹立正確的政績觀、遏制以犧牲環境資源換取一時輝煌政績，當官一任遺患一方現象。

3.引入政府投資審計，關注經濟社會效益。政府投資項目，由于容易出政績、同時又是權力尋租的重要領域，一些鄉鎮領導往往熱衷于此。但在項目管理意識上存在著盲點，建設過程中又急功近利，存在任意決策、隨意審批、疏于管理等行為，導致了政府投資的極大浪費。應將投資審計與經責審計有機結合，主要作法是：一要選好合適的投資項目和管理環節；二要合理組織審計人員，編制好審計實施方案。三要不斷創新審計方法。

總的來說，在科學發展觀的正確指導下，通過審計機關不斷探索和總結，鄉鎮領導干部經濟責任審計工作一定能夠走上良性發展軌道。

（作者單位：武寧縣審計局）