警惕人大代表選舉中的“二元化”問題

□ 裴志江

新一輪的縣鄉人大換屆選舉按照選舉法新的精神，首次實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。據有關部門統計，這次換屆選舉將產生縣鄉兩級人大代表200多萬人，涉及縣級政權2000多個、鄉級政權3萬多個。參加這次縣級人大代表選舉的選民將達9億多人，參加鄉級人大代表選舉的選民將達6億多人。數億選民通過縣鄉兩級人大換屆選舉，行使選舉權和被選舉權，這是保證人民當家作主、推進社會主義民主政治建設的一次重要實踐。

新中國成立后，我國在人大代表選舉中一直實行的是按比例原則配置選舉權制度。1953年制定的第一部選舉法規定：農村和城市每個代表所代表人口的比例縣級四比一、省級五比一、全國八比一。1995年修改后的選舉法，就將城市人和農村人的代表比例統一改為四比一。雖然農民選舉比例擴大了一倍，但是農民在選舉權上還是低城市居民一頭。這種按比例原則配置選舉權的制度是由我國的基本國情決定的，是綜合考慮行政區劃、人口、少數民族、軍隊、歸國華僑、港澳地區等多個因素而確定的，是符合當時的社會現實的。但這種權宜之計從制度上造成了城鄉之間的差別，導致了選舉的“二元化”。對此，國家領導人也有清醒的認識，鄧小平早在1953年2月11日在中央人民政府委員會上作選舉法草案的說明時就已指出：“在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的?！?/p>

2010年3月，選舉法再次修改時，城鄉居民的選舉權終于實現了平等，“城鄉居民都按相同人口比例選舉人大代表”。何為“城鄉居民都按相同人口比例選舉人大代表”？也就是說本行政區域內各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等，即一比一。全國人大常委會辦公廳有關負責同志指出，這次選舉法修改的突出特點和主要精神可概括為“實行一個相同”、“體現三個平等”?！皩嵭幸粋€相同”，就是實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表?！绑w現三個平等”，就是更好地體現了人人平等、地區平等、民族平等。

隨著經濟社會的發展、城鄉人口比例的逐步縮小、公眾政治文化水平的普遍提高、農民參政議政的要求逐漸迫切，讓農民與城市居民的人大代表所代表的人口數相等，擴大農民代表的比例，使農民在決定自己命運的時候有更多的話語權、決策權、參與權、監督權，農民較多的地區得到比現在更多的代表名額，會有更多的機會表達自己的權利，農民的利益和意志就會在國家權力機關得到充分體現。只有這樣，才能確保每個具有選舉權和被選舉權的公民都能享有和實現憲法和法律賦予的平等權利，實現真正意義上的政治平等。

那么，從四比一到一比一，是否意味著以后選舉中來自農村的人大代表就會大幅增加？這是選舉法修正案草案通過后，公眾最關心的話題。參與選舉法修訂的中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏預測，“按照一比一選舉人大代表，首先意味著全國人大在分配各省、市、自治區人大代表名額時會發生變化，如北京、上海、天津等城市人口為主的直轄市，代表人數可能會減少。而四川、河南、山東等農業大省，因為農業人口較多，能分配到的全國人大代表數會增加。但具體的人大代表名額數如何分配，用什么原則分配，需要全國人大常委會在接下來的相關實施細則中加以明確?！蓖瑫r，莫紀宏透露，“人口比例數是一個方面，地區基數是一個方面，民族平等也是一個方面。到底是每個代表團都按相同的地區基數分配代表，還是按照人口比例數量來分？加了地區基數以后，很可能人口少的省份反而代表多了，所以這也是個難點，全國人大還在研究?！敝袊嗣翊髮W法學院院長韓大元指出，選舉法的基本精神，是要讓更多來自第一線的農民和工人階層，特別是農民代表參加到人大代表里去，擴大人大代表的民主基礎。

應該強調的是，原來的選舉制度已在我國實行了幾十年了，長期以來，我們一直按照代表的職業構成與不同比例選舉人大代表，它的影響根深蒂固，我們還要高度警惕人大代表選舉中的“二元化”問題，尤其是人為因素形成的“二元化”問題。當前在我國人大代表制度的運作中，人大代表的“代表性”面臨危機，概括起來就是“四多四少”，即“官多民少”、“男多女少”、“黨員多非黨少”、“城市居民多農民少”。最為突出的問題就是官員太多，有些地方甚至高達60%以上，明明是鄉黨委書記、鄉鎮長，人大代表身份上偏偏說成是“農民”；明明是科局長、人大主席團主席，人大代表身份上偏偏說成是“工人”，這就是人為因素造成的人大代表選舉中的“二元化”問題。難怪有些地方老百姓戲稱人代會為“官員會”，這么多官員擔任人大代表，嚴重影響了公眾監督權的落實，不符合公民廣泛參與國家事務管理的民主原則，與人民代表大會制度是背道而馳的。

新一輪的縣鄉人大換屆選舉應當按照選舉法新的精神，嚴格依法進行。這就是此次選舉與往屆的不同，是這次選舉的突出特點。城鄉同票同權之后，雖然解決了代表名額粗比例分配的問題，但更重要的是保證代表產生機制的合理性以及代表參政議政的有效性。莫紀宏認為這些問題必須要通過細化選舉制度才能解決，“最值得關注的是要盡量避免下級人大將上級人大按照地區基數分配的代表名額完全用于安排‘官員代表’，從而使得選舉法修改所希望達到的增加‘基層代表’、‘農民代表’的價值目標落空?！蔽覀儓孕?，只要我們堅持黨的領導，充分發揚民主，嚴格按照選舉法規定依法進行，這個人大代表選舉中的“二元化”問題自然也會消失。