農村集體建設用地流轉績效評價——以南京市為例

劉法威

(安徽財經大學財政與公共管理學院，安徽蚌埠233030)

農村集體建設用地流轉績效評價
——以南京市為例

劉法威

(安徽財經大學財政與公共管理學院，安徽蚌埠233030)

文章運用經濟學分析方法，依據需求與供給曲線從理論上探討了集體建設用地流轉對土地市場和社會福利的影響，并以南京市為例，從用地配置、經濟效益、生態效益和社會公平四方面對集體建設用地流轉進行績效評價。結果表明:集體建設用地的流轉緩解了土地供需矛盾，降低了土地市場均衡價格，提高了土地資源配置效率，促進了社會福利的增加，是土地使用制度改革的推進和市場經濟發展的必然趨向。

集體建設用地;土地流轉;土地資源;社會福利;南京市

在我國工業化、城鎮化進程中，土地供需矛盾更加突出。一方面，國有土地的供給已不能滿足社會經濟的快速發展;另一方面，大量的存量的農村集體建設用地無法正常進入市場。目前，我們應該發揮農村集體建設用地的作用，顯化其價值，賦予農村集體建設用地“同地、同價、同權”，因此，農村集體建設用地流轉成為學者們研究的熱點。學者們從集體建設用地使用制度改革的關鍵之處、集體建設用地流轉的動力機制和政策設計思路、集體建設用地流轉的原因、集體建設用地入市流轉的法律問題、集體建設用地使用權流轉實施后對城市土地管理的影響及對策等方面做了大量富有成效的工作①目前10多位學者發表有7篇文章對這一問題作過探討和論述。分別是:周建春．集體建設用地使用制度改革中的幾個問題[J]．中國土地科學，2003，(3);陳利根，等．集體建設用地流轉制度的法經濟學分析[J]．經濟體制改革，2006，(4);葉艷妹，等．農村城鎮化、工業化驅動下的集體建設用地流轉問題探討[J]．中國農村經濟，2002，(4);陳利根．農村集體非農建設用地為什么會發生流轉[J]．南京農業大學學報(社會科學版)，2002，(3);唐曉蓮，魏清泉．集體建設用地使用權流轉實施后對城市土地管理的影響及對策[J]．中國土地科學，2006，(3);顧海英，趙德余．農村集體建設用地流轉的法律與產權問題[J]．農業經濟問題，2003，(10);林業榮，謝安佳，鄒香杰．集體建設用地流轉入市的法律問題探討[J]．資源產業，2001，(8)。。農村集體建設用地流轉是土地使用制度改革的推進和市場經濟發展的必然，但我們缺乏對這一必然性所作的經濟基礎理論論證。本文運用經濟學方法分析了集體建設用地流轉對社會經濟的影響，評價了集體建設用地流轉的績效，并測算出社會福利的增加量，以期為我國農村集體建設用地合理、合法地入市流轉提供理論依據和政策參考。

一、經濟學分析

隨著經濟的發展，土地需求的增加，集體建設用地入市流轉必然會對國有土地市場上建設用地的供給帶來沖擊，下面將利用需求與供給曲線來簡要分析集體建設用地入市流轉對城市土地市場以及社會總福利的影響，從而考察集體建設用地入市流轉的合理性。

在下文的圖中，S為土地一級市場的建設用地供給曲線;D為土地需求曲線;P表示土地價格;L表示土地數量。

(一)集體建設用地入市對土地一級市場的影響

由于在短期與長期情況下，集體建設用地的供給曲線呈現不同的特征，所以將影響分為短期與長期兩部分加以分析。

短期內，由于存量集體建設用地的數量有限，加上現行法律法規的限制，導致其進入市場的數量是相對有限的，而且供給彈性較小，供給曲線近似于剛性供給。在地方政府對集體建設用地流轉管理較為規范、對其流轉范圍有明確限定的地區，這種剛性表現得尤為明顯。如圖1，土地供給曲線S變為S1，當需求曲線為D1時，S1與D1的交點所對應的P1略低于S與D1的交點所對應的P2，這就說明對土地價格的影響不大，此時，集體建設用地的入市緩解了建設用地的短缺狀況，并不會對國有土地市場帶來很大的沖擊。而在長期內，由于存量集體建設用地不斷入市，其供應量S2相對富有彈性，供給將呈現不斷增長的態勢，當需求曲線為D2時，此時的市場均衡價格P3要遠低于S與D2的交點所對應的價格P4，隨著需求的增長，價格的差距也會隨之進一步增大。由此可見，長期內集體建設用地流轉對土地市場價格和土地供給量會產生較大的影響。

圖1 集體建設用地流轉對國有土地市場短期和長期的影響顯示圖

(二)集體建設用地市場供給對社會總福利的影響

廣義的社會福利是指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務，旨在解決廣大社會成員在各個方面的福利待遇問題。毫無疑問，土地供給數量、供給價格將較大地影響社會福利水平。

如圖2，當需求曲線為FL1時，與國有土地供給S形成均衡價P1，其中，矩形GDHO的面積為經濟租，也是政府作為土地供應者的賣方剩余;三角形FDG的面積為用地者的剩余。當需求上升至AL2時，在P1價格上，土地有效供應不足，若無集體建設用地入市流轉，則價格上升至P3，此時用地者剩余表現為三角形ABE，而政府的剩余擴大為矩形EBHO。假設在價格為P1時，需求量上升，此時集體建設用地入市流轉，市場中的土地供給變為Sg，則在新的需求下，形成新的均衡價格P2，此時供地方和用地方的剩余產生了變化。用地者剩余擴大到三角形ACF，與原來相比增加了梯形EBCF。而國有土地供地方的剩余為矩形OFMH的面積，與原來相比，減少了矩形EFMB的面積。而集體建設用地的供地者獲得的剩余為斜紋三角形的面積。社會總福利的變化量=梯形EBCF+斜紋三角形－矩形EFMB=三角形BCD。所以集體建設用地流轉后帶來了社會總福利的增加，增加值表現在圖上就是三角形BCD。

圖2 集體建設用地市場對社會總福利的影響顯示圖

(三)小結

通過上述的分析，可以看出:首先，集體建設用地流轉增加了土地市場的總供給，緩解了建設用地短缺的狀況，降低了土地市場的均衡價格。第二，在短期內，集體建設用地流轉對國有土地市場影響較小，長期來看對國有土地市場帶來的影響較大。第三，集體建設用地流轉改變了國有土地一級市場完全壟斷的局面，提高了土地資源的配置效率，增加了供給者和使用者的剩余，同時帶來了社會總福利的增長。

二、績效評價

表1 評價指標體系及各指標權重表

農村集體建設用地流轉的有效性評價最終有待于對其目標實現的評價。在基于制度經濟學的基本原理和集體建設用地流轉所承載的目的和任務的基礎上，可以建立集體建設用地流轉的績效評價指標體系。雖然目前集體建設用地流轉還不合法，但是自2000年以來，全國大部分地區，特別是經濟發達地區，集體建設用地流轉的隱形市場非?；钴S，而且發展迅速。隨著社會經濟發展的加快，其對區域經濟、社會的影響程度逐漸加深，通過對這種影響程度的縱向比較可以反映出集體建設用地流轉的績效。鑒于此，本文以南京市為例，選取2000年、2004年、2006年、2008年和2009年的數據進行實證研究。

(一)評價指標體系的建立

本著系統性和層次性、動態性和靜態性、科學性和可操作性原則，[1]參照FAO提出的生產性、安全性、保護性、可行性和認同性5大目標，在借鑒相關研究的基礎上，[2][3][4]結合本研究的具體情況，采用目標法進行評價指標的選擇。集體建設用地流轉的績效主要通過用地配置、經濟效益、生態環境、社會公平四大目標(用地配置體現了集體建設用地流轉對土地市場的影響，經濟效益、生態環境和社會公平體現了集體建設用地流轉對社會福利的影響)體現出來，這四大目標可分別由18個具體評價指標來綜合反映(見表1)。

(二)指標分值計算

1．評價指標值的標準化及隸屬度計算。

本文收集了18個指標的5年的數據①數據來源:江蘇省統計年鑒、城市統計年鑒、南京市統計年鑒、南京城市建設統計資料匯編、政府工作報告等。。首先，根據隸屬度計算公式對所有數據進行標準化。國內學者對此類研究采用了S型隸屬度函數，本文也將曲線轉化為折線函數以便計算。計算中，每項指標的最小值為X1，最大值為X2，并由此確定曲線轉折點取值②由于各項指標缺乏統一標準，在隸屬度轉折點的確定中比較困難，因此本文中只能用最大和最小值作為轉折點取值。。計算結果見表2。

表2 S型隸屬度曲線轉折點取值表

2．綜合指標值計算。

根據各指標的隸屬度和權重計算每年度綜合指標值:IQI=∑Wi×Ni。

式中:Wi和Ni分別代表第I指標的隸屬度和權重。

由表3可見，2000～2009年間，南京市農村集體建設用地流轉績效評價值大體呈上升趨勢，其中2006年略有下降，到2009年南京市農村集體建設用地流轉績效評價值為3．235。這說明，10年間，南京市農村集體建設用地流轉發揮了應有的績效，但仍然有較大的潛力。

圖3 S型隸屬度函數曲線圖

表3 指標隸屬度取值表(IQI)

三、結論與討論

本文從理論和實證兩方面對集體建設用地流轉進行了分析?？梢钥闯?，集體建設用地入市流轉能夠優化土地利用結構，提高土地資源配置效率，緩解土地供需矛盾，增加社會福利，為我國城市化、工業化及社會主義新農村建設提供保障。集體建設用地流轉是土地使用制度改革的推進和市場經濟發展的必然，[5]在這種情況下，應研究如何疏通和規范，而不是一味地阻堵和抵制。正視矛盾、疏導障礙、規范管理，從源頭上、制度上研究集體建設用地流轉管理方為治本之策。

首先應制定法律法規，為集體建設用地流轉提供法律依據。廣東省在順德試驗以及南海、東莞等地探索的基礎上，于2005年10月1日開始實施《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，成為第一個允許集體建設用地“合法”入市流轉的地區。地方政府出臺的相關政策對集體建設用地的健康、有序和規范流轉具有指導意義，為集體建設用地合法進入市場作了重要的政策儲備。[6]目前，我們應考慮制定集體建設用地使用權流轉管理辦法，使農村非農建設用地使用權入市流轉有法可依。

其次是協調各方利益，保證集體建設用地有效地流轉。集體建設用地入市流轉后的收益分配問題是制度設計的關鍵。由上文的分析可見，集體建設用地入市流轉后，用地者和集體建設用地的供地者的剩余擴大了，國有土地供地方的剩余相對減少了。筆者認為，收益的分配必須以產權為基礎，堅持公平和效率相結合的原則。集體建設用地屬于集體土地，歸農民集體所有，基于產權基礎，農民集體應該獲得全部收益。政府在集體建設用地上的配套設施投入、土地主管部門對土地的管理都可通過稅收(土地使用稅、土地增值稅)在再次分配中享有流轉的收益。力求使國家、地方政府、農民集體三方的利益達到均衡，降低集體建設用地流轉的運行成本，發揮其最大效率。

[1] 潘勇輝．城市化加速進程中的區域土地資本運營績效評價[J]．農業經濟問題，2006，(6)．

[2] 厲偉，李銀，等．城市化進程中土地持續利用評價的實證研究[J]．資源科學，2005，(2)．

[3] 瞿忠瓊，等．中國城市土地供給制度績效評價指標體系的建立及其應用研究[J]．中國人口·資源與環境，2006，(2)．

[4] 楊星，等．廣東省土地資源可持續利用評價研究[J]．中國人口·資源與環境，2005，(3)．

[5] 魏東．集體建設用地流轉的立法思考[J]．中國土地，2006，(2)．

[6] 蔣省三，劉守英．農村集體建設用地進入市場勢在必行[J]．決策咨詢，2003，(10)．

F321．1

A

1672-0040(2012)01-0014-04

2011-10-28

本文系國家自然科學基金項目“農村集體建設用地流轉:主要模式、驅動機制與公共政策選擇”(70673037)的研究成果。

劉法威(1971—)，男，安徽六安人，安徽財經大學財政與公共管理學院講師、管理學博士，主要從事土地管理、土地制度和土地法研究。

(責任編輯 鄭東)