礦產資源勘查開發不能無限以犧牲環境為代價

何懷峰，安靜國

(中國地質工程集團公司，北京 100083)

2011年9月2日，溫家寶總理在視察國土資源部時強調指出，要大力發展綠色礦山，加強礦山地質環境保護和恢復治理。

1 礦產資源開發勢必影響環境

在一定的時空條件下，各種自然資源相互耦合形成了獨特的自然生態系統。每一種資源在這個系統中，都是一個不可或缺的組成部分。任何資源的損毀，都可能導致整個生態系統的崩潰。也可以說，一系列的生態系統的環境問題，都是源于自然資源的開發利用。離開礦產資源作支撐的經濟發展是不可思議的，但撇開各種自然災害，單從礦產資源開發對環境的影響來看，也可謂是“石頭的瘋狂”。

隨著人口的急劇增長和經濟社會的飛速發展，礦產資源開發的力度將不斷加大，從而也將引發一系列的重金屬污染問題。從實際情況來看，礦產資源開發勢必影響當地環境，打破當地長期以來形成的許多平衡，而選冶尾礦是礦產資源開發中引發環境問題的最重要途徑之一。尾礦重金屬在長時間露天環境下，能從尾礦中不斷釋放出來，并隨尾礦廢水向表生環境遷移，造成環境污染。

同時，礦產資源一般屬于不可再生資源，加上很多礦產資源埋藏于生態相對脆弱地區，受其自然地理和氣候環境條件的影響，治理恢復難度本身就較大。加上我國礦產資源的開發規?？傮w上還普遍較小、資源利用回收率較低、礦山管理粗放、礦業結構不合理，以及礦產品加工業嚴重滯后等因素影響，改革開放以來，由于在礦產資源開發中缺乏科學的發展觀作指導，同時環境保護意識不是很強，很多地方政府只注重GDP增長，推動礦山企業只關注生產，忽視或根本無暇顧及環境保護和礦山地質環境治理恢復，對地質環境的破壞越來越嚴重。

礦產資源開發過程中，形成大量的露天采坑、毫無遮擋的尾礦庫、廢石場等，破壞了植被，占用了大量的土地。據對部分礦山企業調查統計顯示，平均每產出1萬t的礦石，就要產出固體廢料0.47萬t。在尾礦庫閉庫或服務后期，尾礦庫中的水分蒸發干涸，遇風便會產生嚴重的沙塵暴，造成大氣污染；而尾礦庫中的重金屬，遇雨便會下泄河道或直接滲入地下。采空區、陷落區等嚴重地破壞了公路和建筑，因塌陷致使土地喪失其使用價值，因塌陷造成地表水漏失，蓄水性變差、土地快速荒漠化，致使人民群眾的生活和安全造成極大的危害。同時，礦產資源開采深度的不斷增加，一定程度上導致地下水位急劇下降，引發地下水匱乏的局面。土壤沙化、草場退化、水土流失、林木枯死、土壤鹽漬化、地下水資源短缺等問題，已變得十分突出。

另外，由于礦山開采而引起的滑坡、泥石流等地質災害，有逐年增加的趨勢，從而造成了一定程度的經濟損失。加上礦山停采后對生態環境的治理和恢復工作進展緩慢，投入多、產出小的現象比較普遍。很多地方的礦山環境治理恢復保證金與礦山環境治理恢復所需資金相比，不過是“毛毛雨”，尚不能真正起到約束礦山企業瘋狂破壞礦山地質環境的作用。一旦礦山閉坑，礦山的地面設施也就基本廢棄，礦山原先占用的土地很難復墾利用，造成大量的土地資源閑置和荒蕪。

2 礦產資源勘查開發破壞環境的原因分析

任何對生態系統的擾動，都會一定程度上給生態系統造成影響，礦產資源勘查開發對環境產生擾動也是必然的。人類在礦產資源勘查開發過程中，由于多種原因致使對生態系統的負面影響越來越重，尤其是礦山地質環境破壞日益加劇，礦山地質環境面臨的形勢十分嚴峻。

造成礦山地質環境不斷惡化的原因，主要在于以下幾個方面：

2.1 礦山地質環境保護立法尚不完善

有關礦山地質環境保護的規定，散見于與礦產資源勘查開發相關的一些法律法規中?！兜V產資源法》只是原則性地規定：“開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止環境污染”?！端帘３址ā芬惨幎ǎ骸伴_辦礦山企業、電力企業和其他大中型工業企業，排棄的剝離表土、矸石、尾礦、廢渣等必須堆放在規定的專門存放地，不得向江河、湖泊、水庫和專門存放地之外的溝渠傾倒；因采礦和建設使植被受到破壞的，必須采取措施恢復表土層和植被，防止水土流失”。2009年5月1日開始實施的《礦山地質環境保護規定》，則因法律位階太低和實施時間較短，對礦山地質環境保護的作用還不太明顯。國土資源部于2007年和2011年分別發布了《礦山地質環境保護和綜合治理編制規范》(DZ/T0333-2007)、《礦山地質環境保護與恢復治理編制規范》(DZ/T0333-2011)，要求礦山企業在礦產開發同時對環境保護，提交礦山環境恢復治理保證金，科學合理地制定開采計劃與采礦方案，并要求該《編制方案》作為采礦權審批的必備報件之一，上繳礦山環境恢復治理保證金。但總的來說，礦山地質環境保護的有關法律尚待逐步完善。

2.2 礦山企業普遍存在“得過且過”和“向錢看”的觀念

由于礦山地質環境保護監管手段、責任制度和環境保護標準的缺乏，不足以起到“震懾”作用。在巨大的利潤驅動下，礦山企業只重視開發礦產資源，普遍存在環境保護“得過且過”的意識；礦山開發的設計方案，一般僅僅將環境保護作為原則性的東西列入而已，很少涉及實質性的環境保護措施和環境保護工程；礦業管理也由于階段性管理時常與環境保護整體性相脫節，造成很多環境保護措施難以實施；礦山地質環境治理恢復，不是短時間內能徹底解決的問題，還需要更多的環節配合協調。

2.3 礦山地質環境治理恢復保證金，在治理恢復破壞后的礦山地質環境時，顯得捉襟見肘

國家對礦山地質環境治理恢復保證金的繳費比例，并沒有進行統一規定，各地的繳費比例也不盡相同?！兜V山地質環境保護與恢復治理方案》中，礦山環境恢復治理保證金的使用和監管尚不完善，有些地區的保證金對礦山企業開采礦產資源的利潤而言，根本未觸及礦山企業的“傷痛”，也不足以用于礦山企業閉坑后的地質環境治理恢復。所以，礦山企業閉坑后，“一走了之”的并不少見。

3 礦產資源勘查開發中減少環境破壞的建議

3.1 建議建立礦產資源承載力數據庫

從實際情況中發現，很多地方，甚至中央部委都存在“以項目配資源”的沖動和做法。這種沖動和做法，根本沒有將資源承載力作為發展的重要支撐來考慮，是大干快上的具體表現，是不可持續的發展，也是典型的GDP至上論。中國在未來一段很長的時期內，還將主要依靠資源消耗拉動經濟增長，確保經濟社會發展目標的實現。根據最新的礦產資源調查成果，加快建立全國省(區、市)、市、縣三級全國礦產資源承載力數據庫，不僅要對礦產資源儲量、可采性、運距等進行可行性和可比性分析，而且要對礦產資源勘查開發利用的經濟效益進行評價，更要對礦產資源勘查開發利用可能引發的環境問題進行評價。通過利用礦產資源承載力數據庫，有利于增強以數字來說話的底氣，有利于出臺高效和比較穩定的礦產資源管理政策，也有利于減緩中央政府、地方政府、輿論和公眾對國土資源管理工作的壓力，更有利于實現從“以項目配資源”到“以資源配項目”的徹底轉變。

3.2 建議做好礦產資源規劃和設計

礦產資源豐富的地區，要在做好礦產、土地、水資源、環境保護和投資規劃的前提下，使礦產資源開發始終遵循不能以犧牲環境作為代價。在促進地區經濟可持續、和諧發展的同時，也要盡量實現廢水、廢氣、廢渣的零排放或最少排放，最大限度地減少廢水和廢渣對土壤的污染；要嚴格執行礦山企業的設計開采年限，禁止不按設計要求進行礦產資源開采活動。因為礦產資源的超采，雖然可以為礦山企業謀取暴利創造條件，但也造成了礦山環境加劇惡化[1]。同時，超采礦產資源，勢必會造成未來的礦產資源進一步短缺，是典型的“寅吃卯糧”行為。礦產資源勘查開發必須在規劃和設計指導下進行，對此不能有半點含糊。

3.3 建議加大礦產資源勘查開發的科研投入，加快制定礦產資源勘查開發的地質環境評價標準

不斷加大對煤炭、10種重金屬、稀土金屬污染治理的研究資金投入，尤其是要大幅度地增加礦產資源開發造成的地質環境破壞和重金屬污染問題的研究，從源頭上控制礦產資源開發帶來的一系列環境污染，避免生態災難的發生[2]。同時，將礦產資源勘查開發戰略上升為國家戰略，對礦產資源勘查開發全過程進行環境影響評價，隨時監控和隨時“體檢”礦產資源勘查開發造成的環境問題，以期全面掌握我國礦山地質環境破壞和重金屬等污染狀況，以便于更有效地治理和控制礦山地質環境破壞和重金屬污染。以法律形式禁止地方政府為了經濟利益或者GDP目標，而不顧犧牲地質環境，也不注意礦山地質環境保護和治理恢復的做法。

礦山地質環境治理恢復工作還處于起步階段，各地的礦山地質環境治理恢復標準不盡相同，而且大部分偏低，與實際情況脫節比較嚴重。很多不可預知的環節也被遺漏，無法完全承擔起對礦山地質環境的有效保護，也忽視了當地居民的利益訴求。礦山地質環境治理恢復的標準并不統一，直接造成各地的評價標準參差不齊，有些地區不乏以礦山企業承受能力作為衡量標準，有些地區根本沒有標準，而是執法者隨意評價是否達到標準。建議將全國劃分若干等級的礦山地質環境治理恢復評價標準體系，基于ISO14000系列標準，建立一套適合中國國情的、差別化的礦山地質環境評價管理體系。以礦山地質環境受損狀況和礦山地質環境恢復的時限等為依據，確定差別化的礦山地質環境治理恢復評價標準細則。同時，確定不同等級的礦山地質環境治理恢復保證金和礦山生態補償基金的收取標準，并將礦山地質環境治理工作交給具有地質災害治理資質的專業化的市場主體。

3.4 建議加快礦山地質環境治理恢復保證金制度相關立法

政府需要強制礦山企業為礦山地質環境治理恢復“埋單”[3]，適時建立和完善損毀補償賠付機制。當務之急是，盡快出臺礦山地質環境治理恢復保證金制度的更高層階的法律法規，進一步明確和細化礦山地質環境治理恢復保證金的繳費標準、使用和返還等條件，以經濟手段促使礦山開采企業落實礦山地質環境保護與治理恢復的相應責任。同時，也要鼓勵礦山地質環境治理恢復的多元化投資，探索礦山地質公園的建設機制，不僅礦山開采過程中的各相關利益主體可以共同參與，而且還可以引入其他社會資本廣泛參與礦山地質環境治理恢復。要對礦山地質環境治理恢復的成本收益進行深入分析，建立和完善礦產資源開發的利益分配機制，為礦山地質環境治理恢復保證金制度的市場化運行創造更好的法律環境。

政府在加大對廢氣、廢水、廢渣向環境任意排放的處罰力度基礎上，不僅要勇于執法，嚴格執法，而且要制定有關“三廢”綜合回收利用的鼓勵政策，充分發揮礦產資源節約與綜合利用專項資金對尾礦進行回收利用。在礦產資源節約和綜合利用的技術轉讓、借貸、稅收等方面，給予更多、更具體的優惠政策。礦山地質環境治理恢復保證金，不能僅僅作為礦山地質環境治理恢復的抵押金，更多的時候要承擔起礦山地質環境治理恢復的經濟刺激作用。同時，也要通過督促礦山企業治理恢復地質環境和分期分批返還保證金的做法，達到環境利益和區域經濟均衡發展的目的。

3.5 建議繼續加大礦山企業整合力度，建立長期的制約亂挖濫采的規制

全國性礦產資源整合，是偶然過程中的一種必然現象。加快規范整頓未達邊界品位(或者說是低品位)的已采礦。從長遠來看，這些礦具有很好的綜合利用前景，在技術水平不能達到綜合開發的情況下，建議將其作為資源儲備處理。同時，建議繼續加大產、學、研相互結合的力度，加快礦產資源的節約與綜合利用技術研究，提高共伴生礦中有益礦物的綜合利用率。對達不到一定規模的礦山企業，加快進行礦業權整合。其所有制屬性是國有或非國有并不特別重要，重要的是讓地方政府把這些整合后的中、小礦山企業管理起來并明確責任，這或許是目前條件下最為可行的一種方案。

礦業整合的關鍵是整合質量，整合質量的首要問題是制訂規劃，沒有規劃的整合是盲目的、不徹底的，也是不穩定的。整合的目的是遏制資源浪費[4]，便于整裝勘查、整體開發，徹底消滅大礦小開、亂開現象。而政策的隨意性和不穩定性，不僅造成資源浪費、環境破壞，也帶來民間資本的巨大損失和嚴重的社會、經濟影響。在實施整合的過程中，不能再繼續實行“3-2=1”的簡單減法運算，而基本上不考慮也難以考慮其他因素的做法。在礦產資源的開發利用和整合過程中，充分發揮新聞媒體，尤其是網絡、電視和報刊等媒體的作用，將更多的信息進行公開，讓更多的百姓參與進來，形成一種互動的氛圍，可以讓滿足兼并條件的礦業權人自主談判、自愿重組，而不是將民營資本排除在實施礦產資源開發整合的主體之外。礦山企業的整合，并不是“拉郎配”式資源整合，也不是進行無為的“小變中、中變大”，更多的是為了制止亂挖濫采現象，促使礦產資源的勘查開發利用逐步有序，減少礦產資源的浪費，形成一種制止違法采礦的高壓態勢和長效機制。

3.6 建議建立并加強礦產資源管理聯動機制建設

礦政管理是一項非常復雜的系統工程，牽涉面廣，涉及部門多，靠一個部門單抓獨干是不可能取得斐然成績的，需要多個部門的相互配合與合作[5]。作為礦產資源直接守護者的地方政府，在礦產資源開發中獲益最大，理應成為礦產資源管理和礦山地質環境保護和治理恢復的第一監護人。而當地民眾是礦產資源開發過程中環境破壞的直接受害人，又是理應在礦產資源開發中受益的群體。只有建立部門聯動以及與地方政府聯動機制，并由當地公眾廣泛參與的責任共擔機制，進一步明確各個部門之間和地方政府的責權利，建立起真正的公眾參與和監督的礦山地質環境治理恢復制度，才能舉全民之力，舉社會之力，有效促進礦產資源合理開發，從而更好地完成對受損民眾或地區的補償。

將礦山地質環境治理恢復與市場經濟體制緊密結合，充分利用好市場機制和經濟激勵政策，建立起真正可行的以市場機制為主的礦山地質環境治理恢復制度和技術支撐體系。刺激并引導礦山開采企業在礦產資源開采過程中逐漸治理恢復礦山地質環境，而不是等到閉坑時再進行治理恢復。將礦山地質環境治理恢復作為一種常態化的工作，從礦山建設之初開始直到礦山閉坑的全過程，礦山地質環境治理恢復工作都不能間斷，以確保礦產資源開發利用不僅造福于社會、造福于人民，更有利于經濟社會的可持續發展，有利于社會的長治久安。

4 結論

礦產資源勘查開發，雖然帶來了地質環境的破壞，但是通過強化科技、法律和行政手段，在標準確定的情況下，礦產資源勘查開發造成的地質環境破壞的程度有望達到最小化。

[1]孟璐.礦區生態效益補償法律制度研究[D].太原：山西財經大學,2011.

[2]廖國禮.典型有色金屬礦山重金屬遷移規律與污染評價研究[D].長沙：中南大學,2005.

[3]張維宸.我國礦山地質環境治理恢復保證金制度的法律思考[J].中國礦業,2011，20(11):43-45.

[4]付傳君,楊昌明.礦產資源開發整合后礦政管理的對策[J].煤炭經濟研究,2011(1):69-72.

[5]張維宸.健全體系 多元合作[N].中國國土資源報,2010-7-16.