解放戰爭時期黨內請示報告制度的歷史考察

熊 輝 仰義方

解放戰爭時期黨內請示報告制度的歷史考察

熊 輝 仰義方

解放戰爭時期，中共中央和毛澤東從加強黨的建設著手，建立了黨內請示報告制度，并對該制度作了具體詳細規定。黨內請示報告制度的建立對加強當時黨的建設尤其是黨的組織建設起到了重要作用，鞏固和發展了黨的民主集中制，轉變了黨的干部作風，提高了干部的政策水平和領導能力，為解放戰爭最后勝利起到了重要作用。黨內請示報告制度對當前樹立黨中央的權威，保證政令暢通和黨的集中統一領導具有十分重要的現實意義。

解放戰爭時期；黨內請示報告制度；黨的建設

黨內請示報告制度作為實現黨的民主集中制領導的有效工作機制，是保證的黨的路線、方針、政策得以貫徹執行的重要制度。該制度早在土地革命戰爭時期就已經提出，由于受當時的環境與條件的制約，黨內請示報告制度并沒有完全得到貫徹執行。1947年下半年解放戰爭由戰略防御進入戰略進攻階段，各地黨和軍隊的領導機關過去長期保持著很大自治權狀況，已不能適應戰爭形勢迅速發展的需要，無紀律無政府狀態嚴重影響著革命事業的發展。在這種情況下，以毛澤東為核心的中共中央以建立黨內請示報告制度為抓手，并要求全黨全軍把建立和執行請示報告制度作為一項 “絕對不允許違背的命令”來貫徹執行。解放戰爭時期黨內請示報告制度的普遍建立和全面貫徹，有力克服了當時的無紀律無政府狀態，促進了軍隊的正規化建設和戰爭形式的轉變，加強了黨的集中領導，進一步堅持和完善了民主集中制，加強了黨的組織紀律建設，保證了政令軍令暢達，促進了黨的干部作風的轉變，為解放戰爭最終勝利提供了重要保障。目前對于解放戰爭時期黨內請示報告制度的建立的背景、過程以及作用，學術界已有一些研究①相關成果可參見溫瑞茂：《解放戰爭時期我軍請示報告制度述略》，《軍事歷史》2000年第6期；張鶯：《毛澤東對建立健全黨內請示報告制度的貢獻》，《黨史文苑》2008年第8期；張積毅：《毛澤東在解放戰爭中后期抓反對無紀律無政府狀態概述》，《黨的文獻》2002年第2期；廖勝平，林鳳鳴：《解放戰爭時期中共請示報告制度的建立及其現實價值》，《廣西師范大學學報 （哲學社會科學版）》2007年第1期；廖勝平：《解放戰爭時期中共制度建設的歷史作用和現實價值》，《電子科技大學學報 （社科版）》2009年第5期。盡管學界已有些研究，但研究深度和廣度還很不夠。例如，就黨內請示報告制度建立的過程而言，學界著重研究的是1948年1月至“九月會議”召開這段時間內的黨內請示報告建立情況，而對 “九月會議”以后黨內、軍內是如何執行和建立的，研究還不夠。，但是研究還不夠全面或深入。本文擬在這些方面進一步深化研究。

一、建立黨內請示報告制度的原因分析

解放戰爭時期革命形勢迅速發展，為了保證解放戰爭取得最后勝利，中央必須加強黨的集中領導，確保黨的路線方針政策得到正確貫徹執行。以毛澤東為核心的黨中央基于歷史和現實兩方面的考慮，建立了黨內請示報告制度。

（一）歷史上形成的無紀律無政府狀態影響了黨的工作的發展，是建立黨內請示報告制度的根本原因

革命戰爭時期各地革命形勢發展不平衡，人民軍隊和紅色政權長期處在敵人白色政權的包圍和分割以及農村環境之中，實行武裝割據和游擊戰爭是中國革命發展的必然趨勢，因此，各地方黨和軍事的領導機關保持著很大的自治權，這在當時對于地方黨組織和軍隊發揮他們的主動性和積極性，度過長期的嚴重的困難局面是非常必要的；但也因此 “產生了某些無紀律狀態和無政府狀態，地方主義和游擊主義，損害了革命事業”②《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1346頁。?！兑痪潘陌四甑耐恋馗母锕ぷ骱驼h工作》的黨內指示中將這種無政府無紀律狀態總結為：“擅自修改中央的或上級黨委的政策和策略，執行他們自以為是的違背統一意志和統一紀律的極端有害的政策和策略；在工作繁忙的借口之下，采取事前不請示事后不報告的錯誤態度，將自己管理的地方，看成好像一個獨立國?！雹邸睹珴蓶|選集》第4卷，第1332頁。這種無政府無紀律狀態集中表現為：其一，某些地方黨組織和軍隊的領導機關在游擊主義、地方主義、經驗主義影響下從狹隘的經驗論出發，在執行土改政策 “滿足貧雇農的要求”過程中，打出 “貧雇農打江山坐江山”、“群眾要怎么辦就怎么辦”、“村里的一切事，由貧農團領頭來辦”等 “左”傾錯誤口號，片面強調滿足貧雇農的一切要求。有些農會明文規定：對于地主階級、富農以及農民中的惡霸、敵偽爪牙和地主的狗腿子等，“大家要怎樣懲辦，就怎樣懲辦”④晉綏邊區財政經濟史編寫組、山西省檔案館編：《晉綏邊區財政經濟史資料選編》農業編，山西人民出版社，1986年，第374頁。。其二，無政府無紀律嚴重影響了軍紀，違反軍紀的事件常有發生。某些部隊的后勤人員，借口軍用或沒收蔣偽敵產，侵犯工商業；某些后方機關的生產人員，不顧黨紀軍紀，為本單位利益到新收復的城市搶購物資，擾亂新收復城市的金融物價⑤參見 《中共中央文件選集》第17冊，中共中央黨校出版社，1992年，第211頁。，亂打亂殺現象嚴重。其三，某些地方黨組織和軍隊的領導機關各自為政，將自己管理的地方看成是一個無須服從上級領導的 “獨立王國”。例如，未向中央請示擅自將美國連同英、法領事館人員也都統統軟禁起來，并全面切斷領事館內的電燈、電話和自來水供應⑥參見趙寶煦：《跨世紀的中美關系——中美學者論中美關系的現狀與前景》，東方出版社，1999年，第273頁。，與蘇聯訂立商業性協定，隨便向外國記者發表講話等私自處理外事問題；宣傳部門對影響全國性的政策事前不向中央請示就輕易發表等違反宣傳紀律的現象時有發生。

（二）戰爭形勢迫切要求加強中央與地方密切聯系，是建立黨內請示報告制度的重要原因

1948年初解放戰爭已進入新的發展階段，戰爭形勢由游擊戰爭向正規戰爭轉變，解放區的工作由分散向集中轉變，全黨工作的重心由鄉村向城市轉變①參見薄一波：《七十年奮斗與思考》上卷，中共黨史出版社，1996年，第470頁。。戰爭的正規化程度大大提高，戰爭形勢的轉變，迫切要求全黨全軍在政治上思想上和行動上同中央保持高度一致，要求 “將全國一切可能和必須統一的權力統一于中央，而在各地區和各部分則統一于受中央委托的領導機關”②《毛澤東年譜（1893—1949）》下卷，中央文獻出版社，2002年，第301頁。。一方面，黨的七大以后，由于沒能把黨內請示和報告制度化、經?；?，有一些中央局和分局的領導，沒能認識到向中央請示和報告的必要性和重要性，出現了 “地方黨和軍隊的領導機關不得中央同意，甚至不得中央委托的領導機關 （即各中央局、中央分局、前委及其他中央委托的領導機關）的同意，自由地迫不及待地粗率地冒險地規定及執行明顯地違背中央路線和政策的某些政策”③《毛澤東文集》第5卷，人民出版社，1996年，第86頁。，“或僅僅作了一些技術性的報告和請示，以致中央不明了或者不充分明了他們重要的 （不是次要的或技術性的）活動和政策的內容，因而發生了某些不可挽救的、或難以挽救的、或能夠挽救但已受了損失的事情。而那些事前請示、事后報告的中央局或分局，則避免了或減少了這樣的損失”。另一方面，“各中央局和分局是受中央委任、代表中央執行其所委托的任務的機關，必須同中央發生最密切的聯系。各省委或區黨委，同各中央局和分局也須密切聯系”④《毛澤東選集》第4卷，第1265頁。。當革命進入新的高潮之時，到1948年 “九月會議”前夕，解放區面積為253萬平方公里，占全國面積的24．5%；人口為1．68億，占全國人口的35．5%；縣城以上的大中城市586座，占全國城市的29%⑤參見沙健孫主編：《中國共產黨史稿（1921—1949）》第5卷，中央文獻出版社，2006年，第300頁。，“許多解放區已經連成一片，許多城市已經解放或者即將解放”⑥《毛澤東選集》第4卷，第1264頁注釋。，黨的領導工作的空間范圍空前擴大，加強中央與地方的聯系顯得極為必要。此外，隨著黨的工作重心向城市轉移，黨的中心工作轉變為恢復和發展生產力；解放區逐漸擴大，地方各級新政權相繼建立，黨內請示報告制度就成了緊密加強中央與地方聯系的橋梁。所以，中共中央和毛澤東要求全黨各級領導機關，必須改正事前不請示、事后不報告的不良習慣， “以便掌握運動的動態，隨時互通情報，交流經驗，及時糾正錯誤，發揚成績?！h迫切需要的，是不失時機的生動的具體的報告和指示”⑦《毛澤東選集》第4卷，第1333頁。。

二、請示報告制度建立的歷史過程

出于以上原因考慮，從1948年1月開始，中共中央著手在全黨全軍全面建立黨內請示報告制度，在黨內和軍隊開展了反對無紀律無政府狀態、經驗主義和地方主義的 “斗爭”，到1949年上半年全黨和全軍普遍建立起了請示報告制度，這一建立的過程大致可以分為以下三個階段。

（一）黨內請示報告制度的文本制定階段

早在土地革命時期，黨就提出了請示報告制度建設的問題。1928年10月17日中央在《關于各省委對中央的報告大綱》中，對報告的時間、種類、內容以及保密要求都作出了規定，并警示不按時上送詳細報告者 “中央即停發經費”。1931年12月15日，毛澤東同項英等發布中華蘇維埃共和國臨時中央政府 《關于建立報告制度問題》的通令，要求各級蘇維埃政府要建立下級向上級經常作報告的制度，上級對下級實行工作檢查的制度。1932年11月25日《中央革命軍事委員會通令》也要求各部隊把向上級報送材料作為一項制度?？谷諔馉帟r期，針對王明等在重大問題上不請示中央、反對集中領導等問題⑧1937年底，王明從蘇聯回國后，總把自己凌駕于中央之上，不經過中央統一就以中央的名義發表宣言、聲明。例如：1937年12月25日，王明以中共中央的名義發表 《中國共產黨對時局宣言》；1938年2月9日，又以毛澤東的名義發表對 《新中華報》記者的談話；1938年3月24日，又擅自以中共中央的名義向國民黨遞交了 《對國民黨臨時全國代表大會的提議》等。王明的這些無視黨的組織紀律的行為，嚴重威脅到黨的權威和黨的集中統一。，中共中央1941年7月作出《關于增強黨性的決定》，明確提出：“要求各個獨立工作區域領導人員，特別注意在今天比任何時候更需要相信與服從中央的領導。應當在黨內開展反對 ‘分散主義’、 ‘獨立主義’、‘個人主義’的斗爭”①中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第8卷文獻選編上，中共黨史出版社，2000年，第572頁。。1942年9月，中央面對有些地方對黨的決定執行不力的問題，作出《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，要求：“各根據地領導機關在實行政策及制度時，必須依照中央的指示。在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時，必須請示中央，不得標新立異，自作決定，危害全黨領導的統一?！雹凇吨泄仓醒胛募x集》第13冊，中共中央黨校出版社，1991年，第433—434頁。中共七大黨章也規定：凡關于全國性質的問題，在中央沒有發布意見和決定以前，各部分和各地方黨的組織及黨的負責人，除自行討論及向中央建議外，均不得自由發布意見和決定。凡關于地方性質的問題，黨的地方組織有自主決定之權；但不得和中央及上級的決定相抵觸。同時要求：各級黨的組織，必須保證在自己指導下的報紙，宣傳中央機關和上級組織的決議與所定的政策③參見盛繼紅編：《中國共產黨黨章匯編》，中國人民大學出版社，1991年，第60頁。。由于在解放戰爭以前黨所處的環境以及條件的制約，請示報告制度雖已提出，但當時并未在全黨上下作為一項正式的黨內工作制度。

解放戰爭時期，由于戰爭的正規化程度大大提高，迫切需要加強全黨全軍的集中統一指揮，黨在早期提出的報告制度成為加強集中統一指揮的有效武器。為此，1948年1月7日，毛澤東為中共中央起草了 《關于建立報告制度》（即著名的 “子虞電”）的指示，明確指出從當年起，全黨各級領導機關必須反對無政府無紀律狀態，各中央局和分局書記以及各野戰軍首長和軍區首長必須定期向中央作報告，并對報告內容、發送方式、發送頻率、寫作風格等報告的內容和形式作了具體規定?！白佑蓦姟卑l出之后，中共中央根據當時形勢的需要，對請示報告制度作出了補充，對黨組織和軍事機關落實請示報告制度作了具體指導。同年2月，中共中央、中央軍委又發出指示，指出在革命形勢嚴峻的情況下及時向中央作報告的必要性以及不作報告對于革命工作的危險，在重申各中央局、分局書記以及各軍區、野戰軍首長分別向中央主席和軍委主席作報告的同時，還要求把實行請示報告制度的范圍擴大到各兵團首長級，要求各兵團首長也要向軍委主席寫綜合報告。處于當時情況的考慮，為了加強中央對地方的領導，3月25日，毛澤東為中共中央起草了 《關于建立報告制度的補充指示》，對請示報告制度作了三項具體補充，對如何落實請示報告制度，保證中央的知情權以及中央權威作了具體規定，至此，黨內請示報告制度在文本制定的規范上基本實現制度化。

（二）黨內請示報告制度的督促執行和逐步落實階段

中央在作出請示報告制度的規定后，要求各級黨組織和軍事機關嚴格執行，采用嚴厲督促、轉批報告、綜合通報和個別指導等方法，促進請示該項制度落到實處④參見張積毅：《毛澤東思想若干閃光點》，中央文獻出版社，2010年，第57頁。。中央發出嚴格執行請示報告制度指示后，處在大別山嚴峻環境中的鄧小平，于1948年3月8日致電中共中央（即 “寅齊電”），報告了新解放區全盤的策略與政策問題，檢查了大別山地區土改等問題上“左”的表現及其危害。3月14日，毛澤東復電鄧小平：“寅齊電悉，非常之好，立即轉發各地仿照辦理?！雹荨睹珴蓶|年譜（1893—1949）》下卷，第294頁。山東某兵團在向敵人宣傳時嚴重違犯了黨的 “首惡者必辦”的政策規定，中央于4月10日作出指示：中央的一切政策必須無保留地執行，不能允許不得中央同意由任何下級機關自由修改⑥《毛澤東文集》第5卷，第86頁。。5月25日，毛澤東在為中共中央起草的黨內指示中對無紀律無政府的具體表現形式作了列舉，強調要 “認真克服這種無紀律狀態或無政府狀態，將一切可能和必須集中的權力，集中于中央和中央代表機關?！雹佟睹珴蓶|選集》第4卷，第1332頁。為了加強黨的組織紀律性和提高黨員干部理論認識水平，中共中央號召全黨學習列寧的 《共產主義運動中的 “左派”幼稚病》一文的第二章，要求全黨同志懂得必須消滅工作中的某些嚴重的無紀律無政府狀態。1948年6月1日中央宣傳部重印該書第二章前言，指出：“如果領導中國革命的中國共產黨沒有極嚴格的真正鐵的紀律”，“那末，我們就將不能取全國革命的勝利，而且不能保持已得的勝利?！雹凇吨泄仓醒胛募x集》第17冊，第189—190頁。為了嚴格統一黨的宣傳紀律，6月5日，中共中央作出《關于宣傳工作中請示與報告制度的規定》，對宣傳部門的宣傳紀律也作了具體規定。6月25日，毛澤東為中共中央起草了 《各中央局、分局、前委應向中央報告的事項》，具體規定涵蓋金融、外交、文教、軍隊等方面18項內容必須事前請示或事后報告中央。7月26日，毛澤東再次發出黨內指示，命令各中央局、分局和前委 “徹底消滅事前不請示、事后不報告的不正確態度，徹底糾正存在著的某些嚴重的無紀律無政府狀態”③《毛澤東年譜（1893—1949）》下卷，第327頁。。針對軍內對無紀律狀態的危險傾向仍沒有認真檢討和反省，8月14日，毛澤東要求各兵團及軍區負責人嚴格執行及時的和完備的報告制度。9月4日，中共中央發出《關于在全黨全軍中開展執行請示報告制度之檢討的指示》，指出： “我們希望不但各中央局，分局，工委會，大軍區，軍委分會及前委會在自己的會議上進行認真的檢討，寫出明確的決議，各省委、區黨委、地委、市委、小軍區、軍分區、縱委、師委、旅委也要召集會議，進行認真的檢討，寫出明確的決議，并將這一切會議檢討的情況及決議的全文用電報或用書面送達中央。這一工作，希望于今年秋冬兩季辦理完畢?！雹苤泄仓醒虢M織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第8卷文獻選編上，第666頁。9月8日，毛澤東再次強調要增強黨的紀律性，要求從中央機關、中央代表機關一直到各地 “要在戰爭的第三年內，在全黨全軍克服無政府、無紀律狀態?！雹荨睹珴蓶|文集》第5卷，第138—139頁。在此次政治局會議 （史稱 “九月會議”）上通過了 《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》（下稱 《決議》），《決議》對各項工作中的決定權和請示備案等制度作了詳細規定，并規定區黨委、省委、軍黨委至縣委和師 （旅）團級須向上級請示與報告，標志著請示報告這項工作規定轉變為加強黨內上下溝通的一項正式工作制度。至此，經過半年多時間，請示報告制度在全黨全軍最終確立下來。

（三）黨內請示報告制度的普遍建立階段

中央作出關于建立請示報告制度之后，各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會按照中央要求，結合各地的實際情況，紛紛展開了反對無紀律無政府狀態的斗爭，并報告了中央。1948年8月21日，西北野戰軍前委就作出《關于執行中央報告制度指令的決定》，中央 “九月會議”召開之后，9月中下旬，西北野戰軍召開第三次前委擴大會議，討論了中央關于加強請示報告制度的指令以及有關文件精神，為了使請示報告制度規范化，西北野戰軍政治部發出了 《關于建立報告制度的訓令》，對報告的內容、種類、時限作出了明確規定，對報告的質量也提出了要求⑥參見 《中國人民解放軍第一野戰軍戰史》，解放軍出版社，1995年，第168頁。。10月9日，中央軍委向各前委、各軍區介紹了 《西野前委關于執行報告制度之檢討態度與辦法》，指出：“西野及所屬各縱在這一問題上認真檢討的態度和辦法值得全軍學習”，“地方地委以上，軍隊旅委以上均應遵照中央指示，于今年秋冬兩季檢討完畢，一律作出簡明決議，呈報中央及軍委，不許有例外”。⑦《中國人民解放軍第一野戰軍戰史》，第168頁。針對西北野戰軍中存在的無紀律無政府狀態，11月4日西北野戰軍前委作出 《關于擴大會后執行報告制度情形報告》，指出請示報告制度 “開始自上而下的建立起來了”⑧《中國人民解放軍第一野戰軍文獻選編》第3冊，解放軍出版社，2000年，第194頁。。1948年8月下旬至9月中旬，陜甘寧晉綏聯防軍區也召開了政工會議，對中共中央關于反對無紀律無政府狀態的指示以及西北局對此問題的檢討進行了專門的傳達討論。政工會議以后，共收到各分區向軍區的綜合和臨時報告63件，其中綜合雙月報告37件，臨時或請示報告26件①參見軍事科學院軍事歷史研究部編著：《中國人民解放軍全國解放戰爭史》第4卷，軍事科學出版社，1997年，第538頁。。為了糾正 “歷來僅從工作關系上、組織原則上去認識報告制度的觀點”，把請示報告制度 “提到原則的高度”，中原局于1948年9月6日作出了 《關于克服無紀律無政府狀態并建立請示與報告制度的決定》，指出中原局單月到期向中央匯報，并就匯報工作做了具體分工②參見 《中原局關于克服無紀律無政府狀態并建立請示與報告制度的決定》，中國人民解放軍政治學院黨史教研室：《中共黨史參考資料》第18冊，第481—483頁。。9月12日中原軍區頒布 《建立政治工作報告制度的命令》，之后，中原部隊團以上單位相繼作出嚴格執行請示報告制度的決議。9月28日，中央發出 《關于各地執行請示報告制度情況的通報》，認為：“中原局的檢討是深刻的?！睘榱苏J真貫徹中央“九月會議”精神，1948年10月5日，華東野戰軍召開前委擴大會議，華東局書記饒漱石檢討了華東野戰軍存在的無紀律無政府狀態，10月25日作出 《關于加強紀律性，克服黨內無紀律無政府無組織狀態的決議》，11月9日中央將華東野戰軍前委的決議通報全軍，稱“檢討很深入，決定很具體”。12月15日，華東野戰軍前委作出 《關于建立與健全報告制度的決定》，對各種報告的內容、報告頻率等作了具體詳細的規定，12月26日又作出了 《關于貫徹加強紀律性的指示》，請示報告制度在華東局和華東野戰軍中得到有效落實，為淮海戰役的勝利發揮了重要作用。1949年3月下旬，第四野戰軍③根據中央軍委1949年1月15日和3月7日的命令，東北野戰軍于3月11日改稱中國人民解放軍第四野戰軍。召開高級干部會議，政治委員羅榮桓作了 《關于反對無政府無紀律現象問題》的報告，指出 “目前野戰軍、兵團、軍，請示報告制度一般說是建立起來了，無政府、無紀律現象在減少中”④《羅榮桓軍事文選》，解放軍出版社，1997年，第500頁。，為了繼續進行反對無紀律無政府現象的斗爭，會議最后作出 《關于反無組織無紀律狀態的決議》，指出野戰軍、兵團、軍、師四級對報告制度已有了一般的遵守，無紀律無政府現象逐步減少，會后，各兵團、軍、師黨委針對存在的無組織無紀律的現象，開展批評，開展教育并做出了相應決定。中央九月會議后，華北局召開會議，1948年10月15日作出了 《關于報告制度的執行情況及健全黨委制的檢討報告》，對如何向中央作報告作了規定和分工。10月20日，中共中央對華北局的報告給予了充分肯定。從九月會議開始至1949年初，人民解放軍軍團以上單位普遍建立了請示報告制度⑤軍事科學院軍事歷史研究部編著：《中國人民解放軍全國解放戰爭史》第4卷，第536頁。。

按照中央九月會議精神，黨的組織部門和宣傳部門檢查了本部門中無紀律無政府狀態，并對此進行了斗爭。1948年11月，中央組織部作出了 《關于組織部門業務與請示報告制度的通知》，明確了組織部門的作用和任務，規定了黨的各級組織部門的經常性業務，為了建立健全各項業務，要求建立組織部門經常的請示報告制度，并對此作了相應的規定。1949年3月9日，東北日報和新華總分社作了 《關于無政府無組織無紀律的檢查報告》，指出：過去請示與報告 “多是為了臨時有了什么問題或需要解決什么問題而做的，常常含有 ‘叫苦’的性質，沒有經常的做系統的口頭和書面的報告”⑥《東北日報和新華社作了關于無政府無組織無紀律的檢查報告》，《宣教工作通訊》1949年第3期。，以后必須加強黨的政策理論學習克服無政府無組織無紀律狀態。中原日報中原總分社、中原新華書店于3月20日作出了 《關于克服無政府無紀律狀態的檢討報告》，針對工作中存在的 “對黨的文件指示與決議未經常進行認真地研究與討論”、“工作制度與工作紀律沒有嚴格執行”等問題，要求 “堅決執行各種必要的制度和紀律”，“每兩月分別向中央宣傳部、總社及中原局作綜合報告”。①《中原日報中原總分社、中原新華書店關于克服無政府無紀律狀態的檢討匯報》，《宣教工作通訊》1949年第6期。至1949年上半年，黨內請示報告制度在全黨全軍得到全面落實并普遍建立起來。

三、黨內請示報告制度的具體規定

對一項制度作出詳細的、可操作性的規定，是使該項制度得到有效落實的關鍵。解放戰爭時期以毛澤東為核心的中共中央通過黨內指示和決議等形式，對如何撰寫報告、報告的內容以及如何落實請示報告制度等基本問題作出了具體規定，為各級黨組織和軍事機關貫徹執行該制度提供了指導。

（一）關于如何撰寫報告

解放戰爭時期以毛澤東為核心的中共中央就對如何撰寫報告作了嚴格規定。首先，關于報告的撰寫人。早在1928年，賀子珍給毛澤東當秘書時，毛澤東每次親自起草文件或文章，從不要秘書代勞；秘書只管找材料、謄抄稿件。1958年毛澤東起草的 《工作方法六十條》中第38條也明確規定：“不可以一切依賴秘書，或者 ‘二排議員’。要以自己動手為主，別人幫助為輔?！雹凇督▏詠砻珴蓶|文稿》第7冊，中央文獻出版社，1992年，第61頁?！白佑蓦姟币髨蟾鎽撚筛髦醒刖趾头志值臅涁撠?，報告由書記 “自己動手，不要秘書代勞”③《毛澤東選集》第4卷，第1264頁。。書記是各級黨組織的主要負責人，由各中央局和分局的書記親自撰寫報告，不要秘書代勞，可以使中央了解各地解放戰爭的真實情況。同時，領導親自寫報告也是領導干部注重調查研究、克服官僚主義的有效方法。其次，關于撰寫報告的態度?！稕Q議》指出：報告的撰寫人 “必須是實事求是，知之為知之，不知為不知的老實態度，切忌敷衍塞責，使報告流為形式”④《中共中央文件選集》第17冊，第366頁。，報告要反映現實情況，指出存在問題，提出解決辦法，要充分反映現實問題。再次，報告要求文字精練?！皥蟾嫖淖置看我磺ё肿笥覟橄?，除特殊情況外，至多不要超過兩千字”⑤《毛澤東選集》第4卷，第1264頁。。戰火紛紜的歲月，各方面的工作繁雜，報告的文字簡明扼要，指出問題或爭論之所在，既能說明問題又可提高辦事效率。

（二）關于請示報告的內容

報告的內容是報告的核心，它能否如實反映客觀現實，直接影響到報告的價值。首先，報告的內容不應只局限某一方面，而應反映現實情況的多方面。根據解放戰爭形勢迅速發展的需要，中央要求：各中央局和分局的報告內容應 “包括該區軍事、政治、土地改革、整黨、經濟、宣傳和文化等各項活動的動態”，各野戰軍首長和軍區首長報告和請示的內容應包括“關于該軍紀律，物質生活，指戰員情緒，指戰員中發生的偏向，克服偏向的方法，技術、戰術進步或退步的情況，敵軍的長處、短處和士氣高低，我軍政治工作的情況，我軍對土地政策、城市政策、俘虜政策的執行情況和克服偏向的方法，軍民關系和各階層人民的動向等?！敝醒胝J為反映上來的應該是帶有政策性的綜合性的報告，而不是作一些技術性或次要的報告和請示。1948年黨的工作重心逐步由農村轉到城市，全面反映城鄉各方面工作的報告，可使中央制定的方針政策更科學化。其次，就一次報告而言，“一次不能寫完全部問題時，分兩次寫?；蛞淮沃貙憥讉€問題，對其余問題則不著重寫，只略帶幾筆；另一次，則著重寫其余問題，而對上次著重寫過的只略帶幾筆”。⑥《毛澤東選集》第4卷，第1264—1266頁。有限的篇幅不能反映錯綜復雜的情況，而且戰事緊急，報告的撰寫人也不可能在一份報告中面面俱到地反映當時該地區所有的問題，所以報告的內容必須主題鮮明，規定一份報告著重反映一個問題是十分必要的。再次，報告的內容在對工作動態要有充分反映的同時，還應對所反映的問題提出解決方法。中央要求：報告內容不僅要反映 “活動中發生的問題和傾向”①《毛澤東選集》第4卷，第1264頁。，說明工作動態，而且要分析策略與政策的規定、策略與政策在實行后的結果并根據這種結果作出自我檢討②參見中共中央文獻研究室編： 《毛澤東著作專題摘編》下卷，中央文獻出版社，2003年，第1704頁。，對于這些問題和傾向要有 “解決方法”；“報告中述及的具體材料，必須是經過證實及分析整理者，而不是把下面的繁瑣冗長的原料，甚至不確實的數字，簡單地加在一起”③《中共中央文件選集》第17冊，第366頁。，報告的內容全面反映戰爭狀態下的各方面的真實信息，為中央根據具體的戰爭形勢制定可行的方針政策提供了依據。

（三）關于如何落實請示報告制度

一項制度能否發揮預期的作用，關鍵是看對如何落實該項制度做了哪些具體規定。首先，中央和毛澤東要求各單位及時報告、定期報告。各中央局和分局的書記 “每兩個月，向中央和中央主席作一次綜合報告”，“寫發綜合報告的日期是單月的上旬”，各野戰軍首長和軍區首長“每月作一次戰績報告、損耗報告和實力報告外，從今年起 （1948年——引者注），每兩個月要作一次政策性的綜合報告和指示”，④《毛澤東選集》第4卷，第1264—1266頁。這里，對各中央局和分局的書記和各野戰軍首長和軍長對報告的發送頻率作了不同要求，這主要是考慮到各自職責和分工不同，但都堅持定期定時做報告這一基本原則。同時考慮到戰爭形勢的復雜性，中央要求報告的發送時間也應依據現實的需要靈活確定，指出各野戰軍首長和軍區首長除作戰方針必須 “隨時”報告和請示，各中央局和分局根據需要向中央作 “臨時性”的報告和指示⑤《毛澤東選集》第4卷，第1265頁。。書記在前線指揮作戰時要作前線報告，指定代理書記或副書記要作后方活動的報告。為了確保報告的實效性，中央對報告的發送方式作了特別規定。 《決議》指出：各種請示報告事項以及需送中央備審之文件材料等，時間緊迫者，由電報拍來；時間不很緊迫者，關內各地應盡量用書面送達。其次，對何者必須請示報告以及何者事前請示、何者事后報告作了明確規定。1948年3月《中央關于建立報告制度的補充指示》規定：中央局、分局和前委 “對于下級發出的一切有關政策及策略性質的指示及答復，不論是屬于何項問題……均須同時發給中央一份”，下級所作的政策及策略性的報告，其內容重要者，亦須同時告知中央⑥《中共中央文件選集》第17冊，第132頁。?！稕Q議》指出：決策權屬于各地的事項，一律將決議、指示、條例、命令等，呈報中央備審，待中央批準后，始得執行⑦呂澄等主編：《黨的建設七十年紀事 （1921．7—1991．9）》，中共黨史出版社，1992年，第237頁。。凡屬決定權完全屬于中央的事項，中央已有決定指示者，各地必須嚴格遵守，正確執行。在執行中遇有困難及特殊情形，或有不同意見時，均可向中央說明理由，提出意見，等候中央批示，但不允許擅自修改。中央尚未作出決定指示者，各地有權向中央建議，并得根據本區情況和經驗，向中央提出處理的方案，擬出決議或條例的草案，請求中央決定公布，或由中央批準，用地方名義發表。除此之外，“其他各事項，各中央局，分局及軍委分會、前委會有自己決定實行之權”⑧《中共中央文件選集》第17冊，第363頁。。再次，中共中央對宣傳部門如何執行請示報告制度也作了要求。作為宣傳黨的政策路線的輿論工具的黨報，必須堅持正確的辦報導向，“必須無條件地宣傳中央的路線和政策，并不得在宣傳中將中央和受中央委托執行中央的路線、政策和任務的機關處于平列的地位”⑨《毛澤東文集》第5卷，第127頁。；各地黨的負責人必須執行每天或每期看大樣制度，對于帶有全國性或全黨性的問題的言論，“凡其內容有不同于中央現行政策和指示者，均應事前將意見和理由報告中央批準”⑩《中共中央文件選集》第17冊，第203頁。，有力地保證了地方在思想上、政治上、行動上與黨中央保持高度一致。

四、黨內請示報告制度的歷史作用

解放戰爭時期建立和實行的黨內請示報告制度，對解放戰爭的勝利有著重大的歷史作用，對當時加強黨的建設尤其是黨的組織建設具有重要意義，維護了黨的權威與集中領導，加強了黨的民主集中制建設，克服了無政府無紀律狀態，加強了黨的組織紀律建設，轉變了干部作風，提高了黨的干部政策水平和領導能力。

（一）維護了黨的統一與領導，加強了黨的民主集中制建設

解放戰爭時期，當黨和軍隊內存在的無紀律無政府狀態嚴重影響黨的工作之時，中央在全黨全軍建立和實行了請示報告制度以保持黨的統一領導，是黨的民主集中制在當時歷史條件下的重要運用與發展。民主集中制是民主與集中的有機結合。請示報告制度體現了黨內民主，使地方黨組織的民主權利得到有效實現。1948年4月10日毛澤東給許世友等的電報指出：“革命形勢要求我黨縮小 （不是廢除）各地方各兵團的自治權”①《毛澤東年譜（1893—1949）》下卷，第301頁。，意味著在保持黨的集中統一領導及堅決貫徹黨的政策和策略的前提下，中央并不是要取消下級的一切權力，而是享有一部分自治權。1948年8月23日，毛澤東在為中央起草給各中央局、分局、軍區及前委的指示中，要求各地改進向中央作綜合報告的工作，指出 “你們對于中央的領導工作，不論是內容和方法，如有批評，亦請提出?！雹凇睹珴蓶|年譜（1893—1949）》下卷，第337頁?！熬旁聲h”形成的 《決議》對請示報告制度體現黨內民主也有充分反映?！稕Q議》對中央和地方的權力作了科學劃分，還具體規定了政治、軍事、經濟、文教宣傳以及黨務等方面中央與地方各自的權限③參見《中共中央文件選集》第17冊，第358—363頁。。請示報告制度又是各級組織貫徹中央決策的重要保證。1948年中央發出 “子虞電””以后，毛澤東兩次致電東北局書記林彪，督促他按時向中央作綜合報告。當年3月25日，毛澤東致電東北局指出：“按中央規定，1月和3月東北局書記應向中央主席作兩次政策性的綜合報告，……但你處的報告沒有發來，亦未聲明理由?！绷直胗捎跊]有按時向中央作報告，毛澤東對其進行了批評。8月9日，中央再次催促林彪執行請示報告制度，指出：中央規定的報告制度，各中央局、分局的負責同志 “均已嚴格遵照實行，惟獨東北局沒有實行?！耙央姶咭淮?，你們亦承認應當作報告，但仍未實行，是何原因，究竟你們何時間開始作第一次綜合性的報告，望復”④轉引自張積毅： 《毛澤東思想若干閃光點》，第57頁。。林彪在四天后致電中共中央，表示第一次報告 “一星期后當可發給中央”，“從此以后當堅決按期作報告”。⑤轉自雙傳學：《毛澤東干部教育思想研究——新民主主義革命時期》，江蘇人民出版社，2006年，第515頁。這也是羅榮桓堅持與林彪進行思想斗爭的結果。林彪于1948年8月15日向中共中央作了綜合報告，東北局于8月19日作出了 《關于執行報告制度的檢討報告》，認真檢討了沒能及時執行請示報告制度的錯誤，并保證今后定期向中央作報告。中央要求東北局認真貫徹執行請示報告制度，使得東北局和林彪所存在的無紀律無政府狀態得到有效克服，保證了黨的集中統一領導。因此，8月22日，毛澤東發出復電對東北局的檢討表示滿意，指出 “你們這次檢討是有益的”。請示報告制度是通過上下級間的雙向反饋機制來實現的，下級經常性地向上級作報告或請示重要問題或重大事項，客觀上起到了黨的上級組織對下級組織的一種監督和管理作用，加強了黨的上級組織與下級組織之間的交流：一方面，保證了中央相對集中的權力，鞏固了黨的團結、權威與集體領導；另一方面，地方根據中央劃定的權限，在貫徹黨的路線方針政策的同時可以根據地方的具體實際情況制定具體可行的措施，又有利于地方積極性的發揮。

（二）克服了無紀律無政府狀態，加強了黨的組織紀律建設

中央宣傳部在 《關于重印 〈左派幼稚病〉第二章》前言中指出：“如果我們不能實現全黨的統一意志、統一行動與統一紀律，那末，我們就不能實現對于全國革命人民的統一領導，就不能克服革命陣營內部的各種動搖，就不能戰勝敵人的各種反抗，就不能把四萬萬五千萬人民的中國團結成為統一的國家?！雹佟吨泄仓醒胛募x集》第17冊，第191—192頁。解放戰爭時期中央要求，黨的各級組織和軍事機關把嚴格執行請示報告制度作為一項 “絕對不允許違背的命令”，有些單位在請示報告制度建立之前，事前不請示、事后不報告的現象嚴重影響到黨的工作的發展，妨礙黨的路線方針政策的貫徹。遼沈戰役中，黨中央采取先攻打錦州，切斷北寧線的政策策略，以堵住東北國民黨軍隊的陸上退路。東北局書記林彪對南下作戰心存顧慮，主張先打長春，以解決我軍南下后顧之憂。黨中央考慮到如果先攻打長春，就有可能使敵軍撤回關內，增加華北戰場的壓力，因此堅決采取 “關門打狗”的戰爭策略，在毛澤東的一再指令甚至是措辭嚴厲的批評之下，經過五個多月的請示與報告的反復商討，東北野戰軍主要指戰員與中央軍委在認識上達到統一②參見廖勝平：“解放戰爭時期黨的制度建設研究”，碩士學位論文，廣西師范大學，2007年，第17頁。。解放戰爭時期，解放軍在華北接管城市，如井陘、陽泉等工業區時，部分黨員干部違反黨的組織紀律，發生亂抓物資、亂搶機器的現象。收復張家口的時候，一些黨員干部隨便往城里跑，放松了對鄉村工作的領導。類似的情況在邯鄲、焦作、運城等城市也有發生。華北局按照 “子虞電”要求，認真執行黨內請示報告制度，薄一波于1948年4月19日給中共中央和毛澤東寫了專題報告，毛澤東作出重要批示，要求 “原封原樣、原封不動”接管城市。華北局按照中央精神在廣大黨員干部中開展教育，保護了城市和鄉鎮的生產力，克服了城市接管過程中的混亂狀態③參見薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，中共中央黨校出版社，1991年，第6—7頁。。請示報告制度使黨對軍隊的絕對領導制度化、經?；?、具體化，為嚴肅黨紀軍紀提供了制度保障，實現了 “軍隊向前進，生產長一寸，加強紀律性，革命無不勝”④李庚辰主編：《中國共產黨百科全書》，四川人民出版社，2001年，第2758頁。的革命號召，保證了全國上下一盤棋，為游擊戰爭向正規戰的轉變，為解放戰爭的全國勝利提供了強有力的保障，使全黨全軍自中共七大以來在思想上政治上組織上的空前團結和統一得到了進一步鞏固和加強。

（三）促進了黨的干部作風轉變，提高了干部的政策水平和領導能力

認真執行請示報告制度，是落實黨的路線方針政策的關鍵。1948年8月20日毛澤東在給林彪的復電中說道：“對于寫作此種報告的同志亦有一種好處，就是他必須在寫作時既要聯系又要超脫各項具體問題、各項事務工作，在全局上，在共同性上，好好思索一會。而這種思索則是一個領導同志所不可缺少的，缺少了此種思索，領導工作就會失敗?！雹荨睹珴蓶|年譜（1893—1949）》下卷，第336頁。1947年10月至12月，中共晉冀魯豫中央局在河北省武安縣冶陶村召開太行區土地工作，檢查和部署了太行區的土地改革會議。針對太行區土改中的“左”傾的情緒，華北局和薄一波于1948年2月5日，向中央和毛澤東作了關于土改復查的問題的報告，對過去工作中的錯誤進行了總結，指出過去的錯誤 “使運動陷入無政府狀態中，無組織、無計劃、無紀律，作落后思想的尾巴，使我們吃了很大的虧”，毛澤東于2月9日對薄一波的報告進行了肯定，批復：“你們的指示是正確的?！雹蕖侗∫徊ㄎ倪x（1937—1992）》，人民出版社，1992年，第62頁，第59頁注釋。2月7日，毛澤東給薄一波等發出電報，就老區、半老區、新解放區實行土改的不同內容和步驟，以及在這三種地區內貧農團與農會的組織形式、貧農與中農在農會中應占的比例等問題征詢意見，薄一波于2月10日立即作出關于分三類地區實行土改問題給毛澤東的復電，對該地區的土地改革分三類地區的情況作了詳細介紹。毛澤東于2月19日作出批示：“這樣做是正確的”?！澳銈儽仨毥洺：拖旅姹３滞ㄓ嵚撓?，隨時糾正偏向?！雹摺侗∫徊ㄎ倪x（1937—1992）》，第64頁注釋。正是有了黨內請示報告制度，中央與地方交流更加緊密，在落實請示報告過程中，中央要求各級黨組織根據本區域的無紀律無政府的表現，作出實事求是的分析與深入檢查和細致剖析，大力開展批評和自我批評，有力克服了黨的領導干部事前不請示、事后不報告的不良習慣和惡劣作風，密切了黨群聯系，提高了干部的政策水平和領導能力。正如薄一波在 《七十年奮斗與思考》一書中指出：領導干部親自寫報告是 “一種實際有效的學習馬克思列寧主義、毛澤東思想的好方法”，有利于 “提高對問題的分析綜合能力，提高理論水平，有助于防止和克服工作中的經驗主義、事務主義，去掉盲目性，增強領導工作所必需的自覺性、系統性和預見性?！雹俦∫徊ǎ骸镀呤陫^斗與思考》上卷，第472頁。1949年1月8日，也就是黨的請示報告制度正式提出一周年的時候，毛澤東指出：全黨大多數干部，在過去幾年，特別是在1948年，有系統地學會了在農村工作中，在城市工作中和在軍事工作中的各項具體的政策和策略，有系統地糾正了右的和 “左”的傾向，使黨的總路線在全黨內能夠貫徹執行，這是一個最偉大和最根本的勝利，是我黨政治成熟程度的極大的增長②參見 《中共中央文件選集》第18冊，中共中央黨校出版社，1992年，第18頁。。

五、結 語

解放戰爭時期，為了保證政令暢通，加強中央與地方的緊密聯系，以毛澤東為核心的中共中央從加強黨的建設著手，建立和堅持了請示報告制度，在黨內和軍內開展了反對無政府無紀律狀態的斗爭，糾正了工作中的錯誤傾向和不良作風，保證了黨的政策和策略在全黨上下得到有效貫徹，是解放戰爭取得最后勝利的重要保障，為黨向執政黨轉變作了重要準備。新中國成立以來，黨中央一直把請示報告制度作為加強黨內信息交流、緊密中央與地方聯系的一項黨內工作制度，確保了黨領導中國革命、建設取得徹底勝利。中共十七大報告把 “建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度”，作為推進黨內民主建設，增強黨的團結統一的重要制度；把 “中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監督”的規定和 “黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監督”寫進新的黨章，是對解放戰爭時期建立起來的請示報告制度的堅持與發展。新時期新形勢下堅持黨的請示報告制度對加強黨的建設具有現實意義。請示報告制度是黨內的交流機制，也是一項加強黨內學習的制度，它要求服從組織領導的工作原則、注重調查研究的務實作風、樹立實事求是的工作態度、走群眾路線的工作方法等，有利于貫徹黨的民主集中制組織原則，把維護中央權威與發揮地方積極性結合起來，實現黨的集中統一與黨內民主的有效統一；有利于加強上下級黨組織密切聯系，發揚黨內民主，建立黨內和諧的良性政治生態環境；有利于加強黨的組織紀律建設，克服工作中無組織無紀律等不良工作作風出現；有利于提高領導干部的理論修養和政策水平，提高對工作全局的駕馭能力、分析和解決問題的能力，推動黨的決策民主化和科學化水平。

（本文作者 熊輝，湘潭大學毛澤東思想研究中心教授；仰義方，湘潭大學毛澤東思想研究中心碩士研究生 湘潭 411105）

（責任編輯 劉海飛）

A Historical Investigation of the System of Asking Higher Authorities for Instructions Beforehand and Subm itting Reports Afterwards with in the Party during the War of Liberation

Xiong Hui＆Yang Yifang

During the War of Liberation，starting with the improvement of Party building，the CPCCentral Committee and Mao Zedong set up within the Party the system of asking higher authorities for instructions beforehand and submitting reports afterwards and laid specific and detailed regulations．The establishment of this system played an important role in strengthening the Party building，especially in its organizational building．It consolidated and developed the Party’s democratic centralism，improved the work style of Party cadres and raised their level in implementing the policies and their leadership capabilities，thusmaking great contribution to the winning of the final victory of the War of Liberation．This system is still of great practical significance for establishing the authority of the Party Central Committee，ensuring the smooth implementation of the central authorities’instructions and guaranteeing the Party’s centralized and unified leadership．

D231；D262．13

A

1003－3815（2012）－04－0028－11