實施主體功能區戰略的宏觀調控法思考*

殷潔屠世超

(1．上海對外貿易學院法學院，上海201620;2．紹興文理學院法學院，浙江紹興312000)

一、實施主體功能區戰略是落實科學發展觀，改變經濟增長方式的重大舉措

建國以來，我國區域經濟發展戰略的演變大致經歷了三個階段:一是建國初至改革開放前的“沿海和內地平衡發展戰略”階段;二是改革開放初至20世紀90年代初的“沿海地區優先發展的不平衡發展戰略”階段;三是20世紀90年代中后期以來的“區域經濟協調發展和主體功能區戰略”階段。

(一)“沿海和內地平衡發展戰略”階段

建國之初，由于我國沿海與內地經濟發展嚴重不均衡，加上出于國際安全等考慮，我國實施的是均衡發展戰略，強調國民經濟綜合均衡、部門均衡，并突出強調地區經濟的均衡發展，工業布局向內地傾斜，希望盡快形成若干個具有比較完整工業體系的經濟區域。均衡發展戰略的實施，“依靠政府大規模集中投資，迅速提高了國防力量、實現了國內秩序的穩定，初步建立了中西部地區現代工業基礎，但由于政府壟斷下的浪費、低效、激勵不足等固有弊端，抹殺了經濟發展的內在動力，使中國在第二次世界大戰后世界性經濟增長浪潮中落伍，與實現經濟騰飛的大好時機失之交臂?！保?］P207

(二)“沿海地區優先發展的不平衡發展戰略”階段

改革開放以后，我國按照梯度推移理論，對長期實行的以均衡布局為目標的區域發展戰略進行了重大調整。根據鄧小平提出的“讓一部分地區先富起來”的思想，實行了優先發展東部沿海地區的不平衡發展戰略。該戰略的實施，使得東部沿海地區經濟增長明顯加速和城市化進程明顯加快。但是，由于國家投資和區域政策向沿海傾斜，使得地區差距尤其是東西部差距不斷擴大。此外，由于我國這一時期經濟發展走的是外延粗放式發展道路，低水平重復建設、惡性競爭和無序開發，不僅造成資源浪費嚴重，而且環境惡化明顯。

(三)“區域經濟協調發展和主體功能區戰略”階段

“區域經濟協調發展觀”是在1991年制定的《關于國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要的報告》中首次提出的。該報告指出:“要正確處理發揮地區優勢與全國統籌規劃、沿海與內地、經濟發達地區與較不發達地區之間的關系，促進地區經濟朝著合理分工、各展其長、優勢互補、協調發展的方向前進?！?003年10月黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了“以人為本，全面、協調、可持續”的科學發展觀，使區域經濟協調發展戰略由政策層面上升到理論的高度，并提出了統籌區域發展的重要思想。根據這一戰略，我國繼續鼓勵東部地區率先發展，并相繼提出了西部大開發戰略、東北等老工業基地振興戰略和促進中部地區崛起戰略，以形成東中西部優勢互補、良性互動的區域協調發展機制。2006年3月第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》(以下簡稱《“十一五”規劃綱要》)第五篇專門規定了“促進區域協調發展”和“推進形成主體功能區”，明確提出:“根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局?！?010年6月12日國務院常務會議審議并原則通過了《全國主體功能區規劃》。該規劃在國家層面將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域。2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會第四次會議審議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》(以下簡稱《“十二五”規劃綱要》)第十九章“實施主體功能區戰略”明確地提出:“按照全國經濟合理布局的要求，規范開發秩序，控制開發強度，形成高效、協調、可持續的國土空間開發格局?！?/p>

“從區域經濟發展角度來看，主體功能區建設的本質仍然是一種不平衡的發展模式。但這種不平衡發展模式與改革開放以來我國實行的‘讓一部分地區、一部分人先富起來，逐步實現共同富?！膮^域不平衡發展模式有著本質差異?！保?］“改革開放之初確定的不平衡發展模式，主要是外延式的經濟發展，資源浪費和生態破壞非常嚴重，發展堅持的是工業文明的發展觀，走的是一條工業文明的發展道路?；谥黧w功能區建設的不平衡發展則是一種經濟發展、社會發展、生態發展三者統籌兼顧的發展，是科學發展觀指導下的發展，發展主要依靠內涵式集約增長來實現。發展堅持的是生態文明的發展觀，走的是一條生態文明的發展道路?！保?］

總之，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，確定不同區域主體功能，并據此明確開發方向和政策，推進形成主體功能區，是轉變經濟增長方式，改善國民經濟空間結構，協調區域經濟發展和實現經濟可持續發展的重大戰略部署和舉措。

二、國外區域開發和發展中的措施及經驗借鑒

從世界范圍來看，區域發展不平衡是一個普遍的問題。經濟發展的區域性特征是由經濟發展的內在規律所決定的。單純強調市場自發力量不可能縮小區域之間的差距，必須通過政府有效干預才有可能實現區域經濟協調發展。從美、英、德、日等國應對區域經濟問題的情況來看，以下措施與經驗值得借鑒:

(一)成立專門的機構統籌協調區域開發與發展事務

區域經濟發展問題不僅所涉及的事務繁雜，而且往往跨行政轄區，需要專門的機構進行協調?！笆澜绺鲊趯β浜蟮貐^進行開發的過程中都先后成立了各種不同性質的專門開發組織機構。設立專門組織管理機構的意義主要在于三個方面:一是貫徹和執行政府有關政策和措施并對其實施有效的監督;二是負責溝通和協調各級各部門之間的權責分工，促進分工合作;三是組織各方面力量，研究和解決開發過程中面臨的各種問題和困難，以便及時有效地提出切合落后地區區情的政策建議，同時發現現有政策措施的不足并提出修正意見?！保?］P561當然，國外的區域經濟管理機構存在多種類型，既有隸屬于中央政府的專門協調機構，比如日本的北海道地區開發廳，德國的區域規劃、建筑和城市發展部，也有由中央政府與地方政府代表聯合組成的區域協調組織，比如美國的阿巴拉契亞區域開發委員會，還有企業化的區域管理組織，比如美國的田納西流域管理局。各國應根據國情設置相應的機構并賦予相應的職權和職責。

(二)綜合運用宏觀經濟調控手段引導區域開發與發展

“以市場機制為資源配置主要手段的西方發達國家，在實現工業化和推進經濟現代化的過程中，始終被區域發展不平衡問題所困擾。市場機制并沒有像新古典主流經濟學預期的那樣使區域經濟實現相對均衡發展，而是使區域發展非均衡加劇。日趨嚴重的區際問題，迫使西方各國政府普遍采取政府干預的手段，以緩解其對經濟和社會發展帶來的負面影響?！保?］P1－2從具體措施來看，國外普遍采用稅收、金融、財政轉移支付以及產業政策等宏觀調控手段引導區域經濟開發與發展。例如，法國為鼓勵小城市工業和第三產業向落后地區轉移，刺激山區和農村地區創建多種經營活動，建立了多種形式的財政補貼和獎勵制度;意大利為推動南方地區經濟發展和工業化進程，制定了到南方新辦工廠給予10年免征所得稅的優惠政策。1956年日本為開發北海道地區，特別設立了北海道開發金融公庫。歐盟設有歐洲投資銀行，專門用于提供政策性貸款支持落后地區的發展。德國將全國增值稅的30%～35%專門用于各州之間的分配。日本中央政府的稅收收入占總財政收入的60%左右，其中約一半左右都通過大規模轉移支付的形式分配給各地方財政，以此來縮小地區間人均財政支出或人均公共支付的差距。1947年英國政府規定在大倫敦的新工業建設需要取得政府頒發的工業發展許可證。韓國向在首都圈內興建公共設施的業主征收擁堵費，并將該項收益投向欠發達地區。［2］意大利為了開發南部地區，通過立法規定中央政府必須將投資總額的40%投向南方，并從南方購買不少于其采購額的30%的產品和勞務。［4］P265

(三)專門立法保障區域開發與發展

區域政策往往是為了尋求更大的社會公正，加強或保持政治聚合以及更有效地利用未得到充分利用的國家資源。［5］由于對落后地區進行開發是一個長期的過程，為了保證開發目標的實現，保障開發戰略和區域規劃的貫徹實施，保持有關區域開發政策的一貫性和連續性，需要加強立法。從世界各國落后地區開發的經驗來看，都非常注重法律的保障作用。［3］P563例如，美國制定有《鼓勵西部草原植樹法》、《麻梭淺灘與田納西河流域開發法》、《地區再開發法》、《公共工程和經濟開發法》、《阿巴拉契亞區域開發法》等;日本制定有《國土綜合開發法》、《北海道開發法》、《東北開發促進法》、《偏僻地區振興法》、《過疏地區振興特別法》、《新產業城市帶建設促進法》、《水資源地區對策特別措施法》等;英國制定有《特別地區法》、《工業布局法》、《城鎮與鄉村規劃法》等;德國制定有《聯邦區域規劃法》、《區域經濟政策的基本原則》、《改善區域經濟結構的共同任務法》、《聯邦區域規劃綱要》等。［6］P23

三、我國實施主體功能區戰略的宏觀調控法律制度建設與落實

全國主體功能區規劃具有戰略性、前瞻性和跨行政區劃性。推進形成全國主體功能區是一項長期的工作，需要一系列的政策措施加以落實。它主要涉及財政政策、稅收政策、金融政策、價格政策、產業政策等宏觀調控手段的綜合運用。近十多年來，環境保護、節能減排、可持續發展、循環經濟、低碳經濟等是傳媒和各級政府的政策文件中出現頻率較高的詞匯。應當說，這些觀念已深入人心。但由于缺乏剛性的制度約束，相當多的政策措施的執行效率大打折扣。因此，圍繞推進形成全國主體功能區，協調區域發展的重大戰略，有必要抓緊研究制定、完善并落實以下宏觀調控法律制度。

(一)區域經濟協調組織機構法律制度

“改革開放以來，隨著利益格局的調整，部門與區域沖突有加劇之勢。區域問題增多要求設置統一的區域管理機構。但是，在歷次政府機構改革過程中，區域管理機構并未受到足夠的重視?！保?］P171盡管在中央政府部門中有許多部門涉及對地方的管理，但幾乎無一部門具有立法意義上的區域政策與規劃資源。［7］P178直到本世紀初，為了落實西部大開發和振興東北地區等老工業基地的重大戰略，國務院才專門分別成立了國務院西部地區開發領導小組和國務院振興東北地區等老工業基地領導小組。2008年國務院發布了《關于議事協調機構設置的通知》(國發〔2008〕13號)，撤銷了國務院西部地區開發領導小組和國務院振興東北地區等老工業基地領導小組單設的辦事機構，其具體工作改由國家發展和改革委員會承擔。實際上，目前我國國務院國家發展和改革委員會、國土資源部、住房和城鄉建設部、民政部和扶貧辦等多頭管理區域經濟事務，存在著協調困難、管理資源浪費的現象。在我國地方層面，也沒有立法意義上的專門區域經濟管理機構。

建議專門制定一部《區域經濟協調發展組織機構法》，整合管理機構與資源，在國務院設置一個統一管理區域問題的組織，由其統一分配政府資源，協調政府行動。該組織名稱可以為“國務院區域管理委員會”，或者“國務院區域經濟部”，或者“國務院區域政策部”。其基本職能是:提出區域經濟發展與區域關系協調的政策建議并報請中央與立法機構審批;具體執行經立法程序通過的政策、規劃與其他規則;與地方政府合作協調不同地區利益主體間關系并約束地方政府行為;統一管理專門的區域基金(需要設立)或約束有關部門的區域資源的使用方向;具體負責區域劃分工作;組織實施全國性跨區域重大項目;組織研究重大區域問題;等等。［7］P178－179

(二)預算與轉移支付法律制度

市場經濟理論和國際實踐證明，轉移支付制度是市場經濟平穩運行的“安全閥”。中央財政轉移支付是各國普遍采用的協調區域經濟發展的辦法之一。通過中央財政轉移支付，一方面可以縮小各區域間因經濟發展水平差異而導致的提供公共產品能力的差異;另一方面可以有效地實施中央政府的區域經濟發展戰略。［8］P2《“十二五”規劃綱要》中提出“中央財政要逐年加大對農產品主產區、重點生態功能區特別是中西部重點生態功能區的轉移支付力度，增強基本公共服務和生態環境保護能力，省級財政要完善對下轉移支付政策?！?/p>

我國目前的轉移支付制度存在的主要問題有:第一，財政預算的隨意性大，專項轉移支付的不規范，透明度不高。［9］P24我國現行《預算法》第三十一條規定:“中央預算和有關地方政府預算中安排必要的資金，用于扶助經濟不發達的民族自治地方、革命老根據地、邊遠、貧困地區發展經濟文化建設事業?！痹撘幎▽嶋H上屬于沒有硬約束力的規范。第二，轉移支付與征稅掛鉤，加劇了地區差距。［1］P92第三，財政支出結構不合理。目前我國的中央財政主要是建設性財政，地方性財政基本上是“吃飯財政”，而非公共財政，養老、醫保、教育、住房等支出較低。

推進形成主體功能區，協調區域經濟發展，實現區際公共服務均等化，關鍵在于完善預算和轉移支付制度，推行公共財政。應借鑒一些發達國家的經驗，除一般性補助外，中央對地方轉移支付量應根據因素法確定，所考慮的因素應包括人口、人均收入、財政能力等。應當根據因素建立科學的、能夠量化的指標體系。各地方政府可以根據指標體系計算出本地區應獲得的轉移支付量和應輸出的轉移支付量。這種透明度高的轉移支付制，可以避免各地方政府與中央政府之間長期形成的不規范交易行為。［4］P267－269建議在預算法或其實施細則中明確規定預算支出中專門用于推進形成主體功能區的資金比重及其用途，形成硬約束力。與此同時，應加緊制定財政轉移支付法和基本公共服務均等化的全國性規劃，加大基本公共服務的投資力度，特別是應增加對限制開發區和禁止開發區的財政轉移支付力度。

(三)稅收調控法律制度

推進形成主體功能區，不僅意味著經濟增長方式的轉變，而且意味著許多區域的產業格局的重大調整。在當前建立和完善社會主義市場經濟體制的背景下，各地產業結構的調整應遵循“政府調控市場，市場引導企業”的原則，政府部門不宜過多地直接干預企業的事務。優化開發區域要實現產業的升級換代，重點開發區域要承接優化開發區域的產業轉移，目前較為行之有效的措施是通過稅收手段引導投資。為此，同一產業在不同類型的功能區應體現一定的稅收差別待遇。但是，稅負公平、稅制統一是發展社會主義市場經濟，建立公平有序的競爭環境所必要的，各主體功能區不能各行其是，隨意調整有關稅種、稅目和稅率，也不應當個別地方與中央討價還還價，爭取稅收優惠。因此，盡快制定主體功能區的稅收調整辦法，在適當考慮東中西部經濟發展水平差異的前提下，盡可能做到同一類型的主體功能區相關稅收負擔的一致性?！坝捎趦灮_發區域有較好的地域優勢和堅實的經濟基礎，因而此時稅收政策制訂更偏重于強化經濟結構、降低資源消耗和自主創新方面?！保?0］“對于限制和禁止開發領域，不僅要對違規生產經營的企業明令禁止，同時應對該企業已獲得收入倍數處罰，并將此收入充實本地區的財政收入?！保?0］針對目前資源利用率低、環境破壞嚴重等突出問題，“建議擴大資源稅的計稅范圍，將土地資源、礦產資源、森林資源、水資源和海洋資源等納入到資源稅的計稅范圍，以顯示資源的價值?！保?］對于限制開發區域和禁止開發區域，應研究率先開征一些新的資源和環保稅。簡言之，適應推進形成主體功能區的需要，在運用稅收政策進行調控時，既要維護全國稅制的統一，又要體現區域的差異化和一定的靈活性。

(四)產業政策法律制度

“產業政策覆蓋面寬，調整范圍廣，因而內容相當廣泛，因此增加了對產業政策關系進行統一法律調整的難度?！保?1］P461目前我國涉及產業政策的規范性文件除了國務院發布的《產業結構調整指導目錄(2005年本)》和《外商投資產業指導目錄(2007年修訂)》以外，還有大量針對個別產業的政策性文件，如《水利產業政策》、《汽車工業產業政策》等，但是尚未出臺推進形成主體區的專門的產業政策?！丁笆濉币巹澗V要》提出:“實行按主體功能區安排與按領域安排相結合的政府投資政策，按主體功能區安排的投資主要用于支持重點生態功能區和農產品主產區的發展，按領域安排的投資要符合各區域的主體功能定位和發展方向。修改完善現行產業指導目錄，明確不同主體功能區的鼓勵、限制和禁止類產業。實行差別化的土地管理政策，科學確定各類用地規模，嚴格土地用途管制?！睘榇?，建議盡快制定并在未來適時修改《主體功能區產業指導目錄》，按照主體功能區的不同類型，分別規定鼓勵類、限制類和禁止類的產業目錄，使各主體功能區在引導投資方面有章可循。

(五)政府采購法律制度

政府采購是政府為了實現公共目的，按照法定的方式和程序，購買貨物、工程和服務的行為。在市場經濟條件下，政府是最大的消費者，其采購支出的數額十分巨大，因此政府采購在協調區域經濟發展中具有十分重要的作用。我國《政府采購法》第九條規定:“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等?！?004年財政部發布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》也重申了該規定，但因缺乏可操作的配套措施而如同空文。在推進形成主體功能區的發展思路下，政府采購一方面應當體現對經濟不發達和欠發達區域的產業扶持;另一方面，應當體現資源和環境保護的重視，大力推行政府綠色采購制度。建議對《政府采購法》和《招投標法》修改時，明確規定在質量、技術、價格等指標同等條件下，優先采購來自經濟不發達和欠發達區域的產品和環境標志產品。

(六)政府投資法律制度

“投資對區域經濟發展的影響很大，一方面，投資對區域經濟增長具有推動作用，主要表現在投資增長會引起生產擴張，促使經濟的總供給能力提高。另一方面，投資資金投向和投資量的變化，對區域經濟結構產生決定性的影響?！保?2］P265“新中國成立五十多年來，中國區域經濟的發展是政府主導型的，政府支配了全部或大部分可投資資源”。［1］P194運用政府投資，能夠極大地促進區域經濟的發展和區域產業結構的改善。

政府投資可分為生產性投資和非生產性投資。無論何種政府投資，對于地區經濟都能夠起到刺激作用，從而增加這一地區的經濟實力和社會總產出，提高落后地區固定要素集中程度，吸引流動性要素流入該地區。但是兩類投資產生的社會效益是不同的。從縮小區域經濟差距，實現區域公共服務的均等化考慮，我國有必要盡快出臺《政府投資法》(或《國有資產投資法》)，規范政府的投資行為，不僅應當加大對中西部落后地區和欠發達地區的投入，而且應當將有限的資金更多地安排在禁止開發區和限制開發區的非生產性投資的項目(如環保項目和公共服務設施項目)上，嚴格控制政府在經營性、競爭性領域的投資行為。

(七)價格調控法律制度

價格扭曲是造成區域分工不合理、區域沖突加劇等問題的重要原因。目前，在國內價格體系中市場決定的價格已占70%以上，價格控制領域在大幅度縮小，但價格仍是影響區域經濟關系協調的重要因素。例如，石油、電、礦產資源、棉花、煙葉等資源產品與農副產品均仍存在一定管制，市場化程度低，影響地區間利益分配。而價格受管制的產品正好是中西部地區的重要產品。這些產品價格偏低，是中西部地區利潤流失的一個原因，于這些產品生產的發展不利，于縮小地區差距不利。［13］P512“中西部資源產品和原材料大量進入東部地區，由于這些產品價格較低，以加工和制造工業為主的東部地區從中獲得了大量的額外經濟效益，而中西部地區為此蒙受了巨額的價值流失量?！保?2］P58－59為此，應當進一步改革價格管理體制，完善市場定價機制，提高礦產資源、環境資源和主要農副產品的價格，縮小工農業剪刀差，縮小東部和中西部以及不同類型功能區的收入差距。

(八)金融調控法律制度

任何時期區域發展戰略目標的實現往往都離不開貨幣政策或金融調控措施的配合。在我國推進形成主體功能區的過程中，中央銀行、政策性銀行、商業銀行以及金融監督機構都將發揮十分重要的作用。中央銀行可以通過信貸限額、特別存款、窗口指導等手段引導不同類型主體功能區的資金流向;政策性銀行和商業銀行可以通過利率優惠、差別利率甚至限制、禁止融資等措施，引導資金投向符合全國主體功能區規劃。在當前資源與環境問題特別突出的大背景下，應當大力倡導“綠色金融”。2007年以來，由國家環?？偩峙c金融業聯手推出的“綠色信貸”、“綠色保險”、“綠色證券”三項綠色環保政策，使“綠色金融”制度初具框架。建議加緊制定“綠色金融”的實施細則，進一步加強環保部門、國土資源部門與金融監管部門和商業銀行的信息交流和合作，積極扶持環保項目，對不符合主體功能區的產業政策和環境違法的企業和項目進行嚴格的信貸和其他融資控制。

四、結論

政、稅收、金融、價格、投資、產業政策等多種宏觀調控措施的綜合運用。為了確保這些宏觀調控措施的科學性、穩定性和權威性，切實落實區域發展規劃，盡快推進形成全國各主體功能區，改變經濟增長方式，協調區域發展，當務之急是應抓緊研究制定并逐步完善和落實相關的宏觀調控法律制度。

實施主體功能區戰略是一項長期的工作，涉及財

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