中國共產黨黨代會常任制的發展取向

郭瑞霞

（華僑大學 公共管理學院，福建 泉州 362021）

中國共產黨黨代會常任制的發展取向

郭瑞霞

（華僑大學 公共管理學院，福建 泉州 362021）

黨的代表大會常任制，作為新時期中國共產黨試點推行的一項重要制度，對于推行黨內民主，真正實現黨員當家作主，帶動人民民主建設，推動黨和國家領導體制改革具有重要的帶動和示范作用。從黨的代表大會常任制的組成要素、理論依據等方面論證其實施的可行性和價值，并著重從中國共產黨內權力配置和運作的現實，分析黨的代表大會常任制在我國試點遇到的困難。

黨代會常任制；黨代表常任制；黨代會年會制；理順關系

一、黨代會常任制——對黨代會年會制的繼承和發展

從無產階級政黨的實踐來看，黨代會年會制比黨代會常任制的歷史更為久遠，是后者重要的思想來源和組成部分之一。無產階級革命導師馬克思和恩格斯是黨代會年會制的創始人。他們在共產主義同盟創立的過程中，不僅給予理論上的幫助，而且提供了組織制度上的支持。1847年6月，馬克思在共產主義者同盟的成立大會上強調黨的權力中心是黨的代表大會，而不是由它產生的中央委員會，黨的各級委員會必須由黨員民主選舉產生，并且在監督的基礎上可以隨時罷免。在《共產主義者同盟章程》中，馬克思明確提出：“代表大會是全盟的立法機關”“最高權力機關”“中央委員會是全盟的權力執行機關，向代表大會報告工作”[1]。

為保證全盟代表大會的最高權威，馬克思、恩格斯進一步提出全盟代表大會年會制，用一年一次會議的方式來討論同盟的重大問題，避免其權力被其他黨內機構代替?！豆伯a主義者同盟章程》第三十三條明確規定：“代表大會于每年8月舉行。遇緊急狀況，中央得召集非常代表大會?！蹦陼频奶岢鰧τ诒ＷC共產主義同盟代表大會的最高權威具有重要意義。

黨的代表大會年會制思想由馬克思和恩格斯提出，經列寧發展，在俄國社會民主工黨內扎了根。俄國社會民主工黨三大確定了黨的代表大會年會制，并在黨章第二條加以明確的規定?！包h的最高機關是黨的代表大會。代表大會由黨中央委員會召開，每年一次?！盵2]蘇維埃社會主義共和國聯盟建立之后，連續召開了黨的七大至十二大六次黨的代表大會年會，并在此過程中探索提出對于年會制、黨內民主和年會制基礎上的黨代會更好地發揮作用的建設性意見。列寧曾提出，在黨代會上，要善于指出黨的工作中存在的問題，而不能只是一味的歌功頌德；提倡黨代會上的爭論，允許對于同一問題提出意見相左的副本；進而在1922年創造性地提出黨代表會議年會制，以彌補兩次代表大會之間所產生的權力真空，并限制中央委員會的權力集中趨勢。

雖然由于多方面的原因，共產主義同盟和蘇聯的黨代會年會制最終流產，但是其理論和實踐對于第一國際和其他國家無產階級政黨建設發揮了重要的作用。中國共產黨在黨代會年會制的基礎上，于1956召開中共八大時創造性地提出黨的代表大會常任制。鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中，論證了黨代會常任制的思想。他指出，常任制條件下的黨代會，需實行黨代會年會制和黨代表的常任制。黨的全國代表大會每屆任期五年，省一級層面的每屆任期三年，縣一級層面的每屆任期兩年。

此時中國共產黨提出的黨代會常任制相對于年會制已有相當的進步，最重要的表現即黨代表的常任和黨代表常任下的年會制。因為八大召開時，中國共產黨已有黨員1 073萬，如此龐大的數目，必然要求一種更適應我國國情的黨代會制度的創新。黨代會常任制，在保證黨代會每年召開，維護黨代會作為黨的最高權力機關的權威的同時，用黨代表的常任和任期規定，避免了每次黨代會會前黨代表的臨時選擇，降低了每年選舉黨代表是的成本，更重要的是，常任制保證了黨的重要政策和方針的連續性。

在后來的實踐中，只召開了八大二次會議，原定于1959年召開的八大三次會議沒有召開，并由于蘇共在布加勒斯特會議上對中國共產黨進行攻擊，最終延遲了要在1960年召開的這次會議。此后，受黨內“左”傾錯誤和“文化大革命”影響，黨代會常任制并沒有得到真正的實施。

黨的十一屆三中全會后，黨和國家的政治生活逐漸步入正軌，發展黨內民主，進而帶動人民民主成為黨和國家政治生活中的普遍呼聲。在此背景下，黨的十三大進一步提出“在新的歷史條件下，在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”[3]，從而為中國共產黨在新時期實行黨代會常任制營造了寬松的政治環境。此后，從1988-2002年，中國共產黨進行了第一輪黨代會常任制試點，2002年黨的十六大以后，進行第二輪新的試點。值得注意的是，在進行試點的過程中，中國共產黨逐步認識到，黨代表常任、黨代會年會雖然是黨代會常任制的重要內容，但并不是全部內容，此外，必須建立黨代會的常設機構，并在此基礎上理順黨代會、黨委、常委的關系，才能避免黨代會休會期間權力被黨委取代的尷尬局面。

黨代表的常任制、黨代會年會制和黨代會常設機構的設置是黨代會常任制的主要內容，依據它們可以把黨代會常任制定義為關于黨代會本身如何“常任”的一系列制度和程序，也就是在一屆黨代會任期內，以常任的黨代表為組織細胞，以每年召開一次代表大會為組織形式，以設立黨代會的常設機構為組織載體，將制度化的“常態”運作機制貫穿一屆黨代會始終，保證黨代會始終成為黨的最高領導機關、權力機關、決策機關、監督機關的制度模式和運作模式[4]。

二、實施黨代會常任制的理論基礎和意義

1. 理論基礎和現實借鑒

我國實施黨代會常任制，不僅是對無產階級革命導師馬克思、恩格斯、列寧黨代會年會制思想的繼承和發展，也是在借鑒我國人民代表大會制度的有益成果基礎上形成的。1958年，毛澤東在中央政治局擴大會議上，談到修改八大黨章時提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。設常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會。我們已經有十年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。是不是可以考慮采用這個辦法，比如五年一任。這還沒有寫到黨章草案上去，提出來請大家考慮，看是否可以?！盵5]

此外，代議民主也是黨的代表大會常任制的重要理論來源。在一個國家范圍內，由于領土廣闊、人口眾多等因素的影響，直接民主無法實施，因此代議民主成為公民參與政治生活的重要方面。密爾在《代議制政府》中指出：“顯然能夠充分滿足社會所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府；……但是既然在面積和人口超過一個小市鎮的社會里，除去公共事務的某些次要部分外，所有的人參加公共事務是不可能的，從而就可以得出結論說，一個完善的政府理想類型一定是代議制政府了?！盵6]黨和國家一樣，中國共產黨作為有幾千萬黨員的大黨，只有采取黨代會制度才能更有效地維護廣大黨員的利益。而作為保障黨代會制度權力運行的黨代會常任制，與代議制的某些價值亦契合。比如，黨代會常任制條件下的黨代表常任制，與西方代議制體制下議員在一屆任期內的常任在實質上是一致的；黨代會常任制條件下的黨代會年會制，與西方代議制體制下的定期開會制度相似；而黨的代表大會常設機構的設置，也可以從西方代議制中吸取一定的成果借鑒。

2. 實施黨的代表大會常任制的意義

黨代會常任制的實施，有利于克服黨代會非常任制下的諸多弊端。黨代會常任制下的年會制，有利于提升黨代會作為黨的最高權力機關的權威，五年一屆的規定，有利于黨的重大方針政策的持續性；黨代會常任制下的黨代表常任制，不僅節約了非常任制下每次黨代會召開前臨時選舉黨代表的成本，提高了會議效率，重要的是，為黨代表提供了一種持續發揮作用的保障機制，使黨代表在一屆任期內可以持續、合法的行使選舉權、監督權、視察調研權、提案權與意見建議權，更好地聯系黨員；黨代會常任制下，要求理順黨代會、全委會、常委會的關系，理順黨代會、黨委、紀委的關系，這不僅是糾正黨內權力運行錯位的前提，更是黨代會常任制自身功能正常發揮的保障。

黨代會常任制，是發展黨內民主進而帶動人民民主和我國政治體制改革的突破口。黨的十六大提出，“黨內民主是黨的生命”。黨代會常任制下，黨代表的競選產生和代表領域的全方位化，對于推進黨內民主具有重要的作用；黨代會常任制下，要求理順黨代會、全委會、常委會的關系，明確全委會和常委會的權力來源是黨代會，從而限制常委會在小范圍內決策的權力，有利于保障黨內民主的健康發展。中國共產黨作為我國的執政黨，黨的自身建設和黨內民主的發展對于人民民主具有重大的帶動作用，而人民民主的建設是我國民主政治發展的根本點。中國共產黨作為我國的執政黨，只有首先完備自身的建設，才能應對我國面臨的政治體制改革。黨的代表大會常任制，有利于消除黨內過分集中的政治體制弊端，以黨內關系的變化逐步帶動其它改革，避免直接觸及黨政關系、政黨與社會的關系、國家與社會的關系可能帶來的不穩定因素，改革的風險小，成本低。

黨代會常任制，有利于增強黨執政的合法性?！罢魏戏ㄐ允且环N特性，這種特性不僅來自正式的法律或命令，而更主要的是來自根據有關價值體系所判定的、由社會成員給予積極的社會支持與認可的政治統治的可能性或正當性?！推浔举|而言，政治統治的合法性就是社會成員對于政治統治的承認，就是社會成員對于政治統治正當性的認可?！盵7]中國共產黨領導廣大人民群眾取得新民主主義革命的勝利，建設社會主義新中國，是其執政合法性的根本來源，但是這種歷史形成的執政合法性，并不能隨著時間的延續而自然延續，中國共產黨只有在不斷的民主政治建設的過程中，不斷完善自身建設，不斷推進政治體制改革，不斷推進政治民主化，才能爭得廣大人民群眾對于其執政合法性的認可。在世界民主政治的大潮中，政黨執政的合法性歸根到底從民主政治中獲得。

黨代會常任制，有利于提高黨的領導水平和執政水平。黨的十六大強調了黨的歷史地位的深刻變化：“我們黨歷經革命、建設和改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨?！迸c黨的歷史地位的變化相適應，黨所面臨的考驗也發生了變化，突出的表現為黨面臨著“如何提高執政水平和領導水平，如何提高拒腐防變和抵御風險的能力”的全新考驗。眾所周知，黨的領導主要是政治方面的領導，強調黨通過法德并治和無私工作取得人民群眾的信賴和擁護。黨代會常任制作為發展黨內民主的重要制度，對于黨的自身建設具有重要作用，而且其帶動作用更是提高黨的領導水平的重要方面。黨代會常任制條件下強調黨代表和領導人的競選、述職、以及黨員群眾對他們的監督，有利于選撥高素質的代表人才和領導人才，有利于黨的執政水平的提高。

三、黨代會常任制條件下黨內權力的配置和運作

從黨代會常任制的定義可以看出，黨代表的常任制、黨代會的年會制和黨代會常設機構的設置是黨代會常任制的三個主要內容。黨代表作為黨代會常任制的組織細胞，黨代會年會制作為組織形式，黨代會常設機構作為組織載體，必須協調發展，才能推進黨代會常任制的健全發展。有關黨代表常任制和黨代會年會制的試點建議已經很多，但是有關常設機構的設置的討論卻始終沒什么建設性的意見，終其原因是黨內權力配置不合理和運行不正常。只有真正理順了黨內權力的配置和運行機制，才能為常設機構的設置提供有利的環境，黨代表常任制和黨代會年會制的作用也才能真正發揮。

1. 理順黨代會、全委會、常委會的關系

從理論和邏輯關系來看，黨代會、全委會、常委會之間存在基于選舉基礎上的嚴密的權力授予關系。黨代會選舉產生黨委全委會，黨委全委會選舉產生黨委常委會，而且三者是依次授權的，這種權力授受關系決定了它們之間是監督與被監督的關系，這也是它們之間權力運行的“應然狀態”。但是，在實際的運行中，由于黨代會非常任制的運行機制，黨代會作為黨的最高權力機關，通常五年召開一次會議，會議結束后便失去了發揮作用的機制，而黨在日常生活中又有許多事務需要處理，這樣就把許多權力推到全委會和常委會那里，而全委會每年只召開一到兩次會議，常委會便在黨代會和全委會閉會期間行使黨的權力，負責黨的日常工作，保證黨的正常運轉。這樣，黨的權力便集中于黨委常委會，常委會也在發展過程中成為名副其實的黨的最高權力機關。黨的許多事務只是集中于常委會解決，或者即使拿到黨代會上來表決也是在常委會決定的基礎上走過場，形成了一種權力“倒運行”的怪現象。

因此，必須理順這三者的權力授受關系，合理劃分職權才能保證黨代會的最高權威。具體措施有：實施黨代會年會制，保證黨代會一年召開一次會議，確保屆首會議確定的黨的大政方針的貫徹和解決屆中出現的臨時性事件的，維護其最高權威，全委會要向黨代會做定期報告；適當提升全委會作用，增加開會次數，健全黨委常委會向全委會報告工作的制度，實施全委會議題的雙向提出制度，在常委提出議題的基礎上，加入全委會委員聯名提出議題，打破常委會對于議題提出權的壟斷，完善全委會議事規則和決策程序，真正做到民主與集中相結合，會前與會上相結合，書記與委員相結合；明確黨委常委所具有的是執行權，即執行黨代會和全委會決議的權利，而不是決策權，真正做到黨委常委會向黨委全委會負責，黨委全委會向黨代會負責。

2. 理順黨代會、黨委、紀委的關系

目前，黨代會、黨委、紀委的關系存在一定的矛盾性。黨章中相關規定也存在矛盾。黨章第十九條規定，黨的全國代表大會的職權是：聽取和審查中央委員會的報告，聽取和審查中央紀律檢查委員會的報告，……選舉中央委員會，選舉中央紀律檢查委員會?？梢?，三者之間存在一種明確的權力授受關系，黨的代表大會是黨的最高領導機關，而委員會和紀律檢查委員會受其領導并處于同一權力層級。但是，另一方面，黨章第十條又規定：“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它所產生的委員會?！边@樣，就在黨內設置了一種“二元”最高領導機關。黨章第四十三條又規定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下工作?！秉h章中相關規定的矛盾性，使紀委在理論上失去了對黨委的監督職能，形同虛設，導致在實際的運作中黨委過度集權，紀委乃至黨代會權力虛化嚴重。

要理順黨代會、黨委、紀委的關系，必須堅持把權力統一于黨代會，堅持紀委與黨委的平等，堅持權力的適當分散，削弱黨委的過度集權趨勢。具體措施是：修改黨章中的矛盾條文，有關黨章中規定黨的“二元”最高領導權的條文是中共九大做出的，以往的黨章都只是規定“黨的最高領導機關是黨的全國代表大會”，為使權力統一于黨代會，應恢復黨章中的有關黨的最高領導機關是黨的全國代表大會的規定；進行合理的黨內分權，避免權力過分集中于黨委。必須明確三者的關系，黨代會的職權是決策，黨委的職權是執行黨代會的決策，紀律檢查委員會的職權是監督黨委的執行效果，并向黨代會負責；改革紀委領導體制，提升其地位。目前紀委既要受黨代會的領導和監督，又要對同級黨委負責，還要對上級紀委報告工作。在新的黨章規定中，應該明確紀委與黨委處于同一層級，紀委對黨委的相關工作進行監督，二者共同向同級黨代會負責；上級紀委對下級紀委，應該側重于業務性工作上的領導與指導，避免對下級紀委的組織領導和政治領導，避免上級紀委和同級黨代會對于紀委工作的雙重掣肘；建立健全紀委的相關工作制度，以提高紀委的地位，比如對于同級黨委的質詢制度、臨時否決制度，列席同級黨委會議和當與同級黨委產生分歧時的解決機制——將分歧問題提交黨代會予以解決。

因此，從黨代會常任制的歷史形成過程、理論來源和現實意義來看，在我國實行黨代會常任制是必然的趨勢。對于黨代會常任制試點過程中出現的諸多問題，需要通過進一步理順黨代會、全委會、常委會的關系，合理配置黨代會、黨委、紀委的權力，才能保證黨代表常任制的實施效果和黨代會年會制的運行效率，保證黨代會真正發揮黨的領導機關的作用，從而為黨代會常任制下常設機構的設置提供一些思路和適當的環境。

[1]馬克思.馬克思恩格斯全集(第四卷)[M].北京:人民出版社,1958:574-575.

[2]蘇聯共產黨章程匯編[M].北京:求實出版社,1982:7.

[3]中央文獻研究室.新時期黨的建設文獻選編[M].北京:人民出版社,1991:370.

[4]張書林.黨的代表大會常任制研究[D].北京:中共中央黨校,2007:16.

[5]毛澤東文集(第七卷)[M].北京:人民出版社,1999:54.

[6]密爾.汪暄,譯.代議制政府[M].上海:商務印書館,1984: 55.

[7]王浦劬.政治學基礎[M].北京大學出版社,1995:162-163.

（責任編輯、校對：孫尚斌）

The Development of the Permanent System of the Chinese Communist Party’s Representative Congress

GUO Rui-xia
(College of Public Administration, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China)

As an important pilot implementation system carrying out in the new period, the permanent system of the Chinese Communist Party′s representative congress plays an important role in the implement the democracy within the party, the realization of the master identity of the party members the drive in people′s democratic construction, and the promotion to the party and state leadership system reform. The difficulty of the permanent system’s pilot project is discussed from the perspectives of the allocation and operation of the permanent system meeting.

the permanent system of the Chinese Communist Party’s representative congress; the party permanent representative; the Chinese Communist Party′s annual meeting system; straightening out relations

D22

A

1009-9115(2012)06-0086-04

2012-04-14

郭瑞霞（1988-），女，山東濰坊人，碩士研究生，研究方向為政治學基礎理論。