“中國式”維穩：困境與超越

唐皇鳳

維護社會政治穩定是現代國家的核心職能，能否有效化解社會政治穩定的潛在風險和危機是對一種政治體制的彈性空間和理性能力的重大考驗。維護社會政治穩定涉及國家的核心利益，一般集中和動員了所有可用的國家治理資源，維穩模式是一個國家治理模式核心特征的集中體現。因此，維穩模式往往展示了一個處于轉型進程中的國家的治理困境，維穩模式的轉型明確昭示著一個國家政治建設的基本趨向。隨著社會轉型進程的逐步深入，中國的改革開放事業已進入制度調整、體制變革與機制創新的關鍵階段，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益結構深刻調整，思想觀念深刻變化，人民內部矛盾日益凸顯，群體性事件與各種信訪活動逐年上升，對安定團結的政治局面構成了不同程度的挑戰。如何順應時代潮流，實現中國維穩模式的現代轉型，有效維護利益大分化與制度大變革時代的社會政治穩定，成為當前中國國家治理與政治建設的重大歷史使命。

一、“中國式”維穩的內涵與基本特征

“維穩”是一項有著中國特色、被提升到治國安邦層面、帶有極強政治色彩的重要工作。在現行的維穩工作格局中，核心的工作任務是調適和管控各種社會利益紛爭，平息各種社會不滿情緒，有效維護社會政治秩序。黨的十六大報告第一次把“維護社會穩定”作為單獨的一部分內容予以集中論述；而黨的十六屆六中全會決議進一步明確“積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的群體性事件，維護群眾利益和社會穩定”，意味著化解利益矛盾和解決社會沖突、維護群眾合法權益開始成為“維穩”工作的重要內容；黨的十七大報告將“完善社會管理，維護社會安定團結”放在一起論述，“維穩”開始被明確為“社會建設”方面的工作。因此，有學者認為“維穩”工作的發展歷程是一個從單一強調“穩定壓倒一切”，到“正確處理改革、發展、穩定三者之間關系”，再到大力推進民生建設、突出維護群眾權益的變化發展過程①參見容志、陳奇星：《“穩定政治”：中國維穩困境的政治學思考》，載《政治學研究》2011年第5期，第87～96頁。。黨的十七屆四中全會通過的政治決議提出“發展是硬道理、穩定是硬任務”，并要求各級黨政領導干部“切實抓好發展這個第一要務、履行好維護穩定這個第一責任”，“維穩”工作被提升到前所未有的高度。中國式維穩就是中國的執政黨和政府為了維護國家長治久安以及安定團結的政治局面，確?；菊沃贫鹊拈L期延續和社會政治秩序的長期穩定，應對和化解社會轉型期的各種人民內部矛盾和社會政治不穩定因素，進而形成的針對社會政治穩定問題與形勢的基本判斷，以及為有效解決威脅中國社會政治穩定的潛在風險與危機而提出的一系列行為選擇、工作機制、公共政策、制度安排、體制創新和戰略部署?！爸袊健本S穩模式的主要特征包括：

第一，中國的社會政治穩定形態是一種剛性穩定。中國的穩定是一種“剛性穩定”，主要是指中國的政治和社會結構缺乏必要的韌性和延展性，沒有緩沖地帶，執政者時刻處于高度緊張狀態，試圖運用一切資源來維系穩定。而與之相對的“韌性穩定”不僅是分權開放的、動態的、和平而有序的，而且是可以自我修復的。中國的穩定以社會絕對安定作為管治目標，把一切抗議行為如游行、示威、罷工、罷市、上訪等行為都視為無序和混亂，都采取一切手段進行壓制或打擊。在剛性穩定下，社會管治的方式總是簡單化和絕對化，非此即彼，非黑即白，經常把民眾正當的利益表達當成是對社會管治秩序的破壞②參見于建嶸：《抗爭性政治：中國政治社會學基本問題》，人民出版社2010年，第38～39頁。。在剛性穩定的思維下，各級官員非常容易出現一種“不穩定幻象”，總有一種中國目前的社會矛盾和社會沖突越來越尖銳、社會政治穩定局面越來越嚴峻的錯覺。在這種不穩定幻象的刺激作用下，社會政治穩定問題被無限地加以放大，整個政治體制對任何矛盾和沖突都極為敏感，社會上的任何“風吹草動”都可能被扣上危及穩定的“帽子”而遭到橫加干涉，乃至野蠻壓制。危害國家和社會安全的暴力犯罪被認為是不穩定，由失業問題、醫療及養老保障問題、環境污染問題、腐敗問題等引起的矛盾與沖突也一概被認定為不穩定因素，乃至為了維護所謂的“穩定”而人為地封鎖重大公共安全信息來源，所有的一切工作都為“維穩”工作讓路，甚至不惜犧牲國家長遠的改革和發展利益。事實上，盡管我國目前存在許多矛盾和沖突，但中國社會有很大的彈性空間，執政黨和政府具備足夠的權威資源和調控能力，釀成大的社會危機和政治動蕩的可能性并不大。剛性穩定追求絕對的社會秩序，往往以國家強制力為基礎，以意識形態控制、思想政治教育、重點對象實時監控等為手段，把一切社會抗議行為、乃至法律允許的利益表達行為都視為社會政治不穩定因素而嚴加防范，動輒使用警力與國家暴力機器加以壓制。這種社會政治穩定模式可能蘊藏著巨大的社會風險，極易引發民眾與政府的直接對立和沖突。

第二，中國式維穩的運作機制是一種壓力型體制。我國目前的維穩機制主要是一種壓力維穩機制，其體制支撐則是與中國政治和行政體制相適應的壓力型體制。壓力型體制是指在中國政治體系中，各級黨委、政府為了加快本地社會經濟發展，完成上級下達的各項命令和任務，而構建的一套把行政命令與物質利益、職位晉升刺激相結合的工作機制的組合③參見楊雪冬：《市場發育、社會成長和公共權力構建》，河南人民出版社2002年，第107頁。。壓力型維穩機制由三個部分組成：（1）維穩工作數量化的任務分解機制。作為各級黨委政府“第一責任”的維穩工作往往千頭萬緒，涉及方方面面，十分的復雜。為了搞好綜治維穩工作，需要動員各方面的力量，并把維穩工作任務進行精細化的分解，如越級上訪和集體上訪、群體性事件等的數量控制指標等。各級黨委一般根據上級的要求，并結合本地區的維穩工作實際，首先把本地區維穩工作的目標和任務進行具體的量化分解，通過簽訂責任狀的形式層層下派到下級組織和個人，要求在規定的時間內完成各種任務指標。（2）物質化的多層次評價體系。在具體問題的解決過程中，中國發展了各部門共同協作與參與的問題解決機制。常規方式是黨委、政府的各部門工作圍繞維穩的工作計劃和工作重點進行日常工作安排，在完成來自上級的臨時性任務或工作的時候，則從各部門抽調人員或者整個部門集中采取行動。同時，完善各種考核激勵機制，對于完成指標任務的組織和個人，除了采用授予先進稱號這樣傳統的精神獎勵之外，還增加了包括提級、提資、提拔、獎金等物質獎勵。（3）嚴格追究的領導責任制。領導責任制就是各級黨委、政府把抓好綜治維穩工作，確保一方平安，作為各級黨委、政府和各部門黨政領導干部的任期目標之一，并同黨政領導干部的政績考核、晉職晉級和獎懲直接掛鉤。并且，在維穩工作中實行“一票否決”制，對所屬地區、部門和單位及維穩主要責任人，因對維穩工作不重視，措施不落實，導致出現重大不穩定事件，造成嚴重后果，而對其被授予綜合性榮譽稱號、評先授獎、晉職晉級的資格予以否決。2009年7月12日《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》發布，規定了七種對黨政領導干部實行問責的情況，其中兩種直接和群體性事件有關，標志著維穩問責開始明晰化和具體化，并且日益規范化和制度化。地方黨政領導干部在權衡“發展”與“穩定”的價值目標排序的時候，開始出現新的偏移，因為經濟發展工作搞得不好，最多是不能升官；而社會政治穩定工作搞得不好，則有可能丟官。近年來的每次大規律群體性事件之后，都會有一批官員被問責，乃至被撤職。

第三，中國式維穩往往呈現出運動式治理的特征。在“維穩壓倒一切”的觀念主導下，由于對維穩工作的重要指標實行“一票否決”，維穩往往牽動著官員的每一根神經。為了完成維穩工作任務，地方官員往往采取“人民戰爭”、“群眾動員”的方式，呈現出典型的“運動式治理”的特征。運動式治理是傳統社會主義時代中國最常見的一種國家治理方式，這種國家治理方式以執政黨在革命戰爭年代獲取的強大政治合法性為基礎和依托，通過執政黨和國家官僚組織有效的意識形態宣傳和超強的組織網絡滲透，以發動群眾為主要手段，在政治動員中集中與組織社會資源以實現國家的各種治理目標，進而達成國家的各項治理任務①唐皇鳳：《常態社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，載《開放時代》2007年第3期，第116頁。。運動式治理作為實現特定政府工作目標的一種治理工具，在轉型中國的國家治理實踐中屢見不鮮。為了解決一些比較尖銳、比較突出的矛盾和沖突，各級黨委政府以垂直命令、政治動員的方式，在某些特定的時期集中調動力量、配置資源，以有效化解社會政治不穩定因素，運動式治理已成為一些地方政府運用最為廣泛的維穩工作方式。這種模式往往具有行政主導、不計成本、“一刀切”、“一陣風”等特點。作為一種非常態的治理方式，它往往追求一時功效，更多地依靠權力或權宜措施，但很難形成制度化的累積效應。面對復雜而瑣碎的以利益沖突為主的社會矛盾時，容易陷入“治標不治本”的困境。運動式治理長期延續的根本原因是中國國家治理資源的貧弱，常規化的治理體系由于缺乏足夠的資源支撐而很難有效運轉起來，在特定的歷史條件下，通過運動式治理來維護社會政治穩定是不得已而為之的權宜之計。

第四，中國式維穩的本質特征是一種組織化調控。在特定的中國情境下，組織化調控是指通過黨的組織網絡和政府的組織體系，并在組織建設和組織網絡滲透的過程中不斷建立和完善執政黨主導的權力組織網絡，使社會本身趨向高度的組織化，最終主要通過組織性的力量來實現國家治理目的的一種社會調控形式②唐皇鳳：《社會轉型與組織化調控：中國社會治安綜合治理組織網絡研究》，武漢大學出版社2008年，第60頁。。在中國式維穩模式的構建過程中，各級黨組織發揮了核心主導作用，通過執政黨的人事控制權，在各級黨委系統內設立權威性的維穩工作綜合協調機構和工作機構，并不斷強化原有機構的維穩功能并提升其政治地位，以實現體制內資源的集中與動員。在各級黨委政府維穩工作機構體系中，各級維穩工作領導小組和維穩辦、各級黨委政法委和社會管理綜合治理委員會和綜治辦充當了“統攬全局、協調各方”的核心作用，除依靠武警、警察、民兵這些壓制性力量，還大量設置“維穩中心”、“維穩工作站”、“應急管理辦公室”等組織機構，由地方重要領導親自擔任負責人，并雇傭相當數量的專職人員進行維穩工作，一個健全、龐大的維穩機構體系正在形成。群眾工作室、維穩信息中心、人民調解委員會、矛盾糾紛調解中心等組織網絡體系不斷延伸到街道辦和村（居）委會等基層組織。如在福建、江蘇、浙江等民營企業發達的地區首倡的“綜治維穩進民企”，目前已在全國普遍推開，企業內部也設立了維穩辦公室。廣西貴港的5個縣市區全部建立了群眾工作部，74個鄉鎮（街道）全部建立了群眾工作中心，1148個村（社區）全部建立了群眾工作站，縣鄉兩級維穩工作平臺專門從事維穩工作的人員600多人、村級維穩信息員3500多人，維穩工作力量滲透到了基層的每一個角落③莫小松：《維穩力量滲透基層每個角落 廣西貴港三級維穩工作平臺暢通群眾訴求》，載《法制日報》2009年12月24日。。雖然各地都建立起了龐大的專職維穩機構和維穩隊伍，但從實際工作效果上看，不少地方的維穩運行機制建設科學化、制度化、規范化水平依然不高，體現出較為明顯的應急性、波動性、補漏性、隨意性和形式性。在中國社會轉型過程中，原有的動員體系日益弱化，社會與單位調控體系日益蛻變與衰微。日益分化的社會結構迫切需要制度來規范社會主體的行為，轉型期的秩序維持與秩序建構迫切需要以普適的、抽象的國家法律、制度來實現“抽象化的國家治理”，并且通過塑造現代性的“規訓”主體來安定人心秩序，實現社會秩序與人心秩序的有機連接。以控制為主導的組織化調控必將讓位于以“規訓”為主導的制度化調控。

第五，中國式維穩的具體工作手段帶有明顯的暴力壓制性和經濟利益補償性，以政治、行政手段為主。在“穩定壓倒一切”的剛性穩定的政策指導下，地方政府形成了“上訪等于不穩定”的思維定勢。不少地方苛求基層“不能出事”，不發生群體事件，無大規模上訪，無人進京上訪就叫“穩定”，并以此為重要指標評價干部能力和政績。一些地方只要轄區內發生“進京上訪”、“非正常上訪”事件，當地政府主要負責人就被一票否決①王梅枝：《試論從剛性維穩向韌性維穩的轉變》，載《黨政干部學刊》2010年第4期，第59～61頁。。這種嚴苛的倒逼問責機制，使得有些地方政府頻繁動用國家專政工具甚至勾結黑惡勢力，采取諸如截訪、毆打、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐以至于公然在北京雇傭私人保安公司開設“黑監獄”等手段壓制上訪群眾，嚴重侵犯了他們的各種合法權益，甚至造成上訪群眾人身和精神的巨大傷害。為了維護社會政治穩定，地方政府一般會采用“胡蘿卜加大棒”的辦法：一是“花錢買平安”，“人民內部矛盾用人民幣來解決”；二是不惜動用包括警力等在內的暴力工具，強行將群眾的上訪和合法的利益訴求壓制下去。某些地方政府為了減少各種非正常上訪數量對地方黨政官員仕途的消極影響，針對某些多年的老上訪戶或者纏訪對象，不惜花血本進行經濟利益的收買，無原則地一味遷就，而不尋求問題的根本解決。有的地方黨委政府存在簡單化、片面化與官僚化的思維模式，將“維穩壓倒一切”、“維穩是第一責任”簡單解讀為只要不上訪不出事就是穩定，潛意識中就把社會弱勢群體合理合法的利益表達和維權行為認為是 “和政府過不去，對著干”，為此而經常使用警察等專政工具進行威嚇和壓制，高壓維穩，造成警民對立。暴力維穩正在嚴重傷害政府機關在群眾中的形象，逐步侵蝕著執政黨的政治合法性基礎。因此，目前的暴力壓制型維穩和經濟利益收買型維穩，不僅可能加大治理成本，加劇地方治理危機和政治風險，而且使得基層社會高度政治化，稍有不慎即引發社會政治不穩定因素。

改革開放30多年來，中國基本實現了相對平穩的社會轉型，不僅實現了政局的長期穩定，而且確保了宏觀政策體系的基本連續性，以及政治領袖集團代際更迭的有序性，長期的政治穩定有力地保障著中國經濟社會的快速發展。從這個意義上講，中國所創造的“經濟奇跡”、“政治奇跡”是中國式維穩模式有效性的重要證據。另一方面，與政權穩定性并存的則是近年來維穩成本一路攀升，人們開始深刻感受到現行維穩模式的結構性缺陷與弊端所帶來的切膚之痛。社會轉型進程中的各種不穩定因素猶如一個揮之不去的夢魘，成為懸在許多地方黨政領導者頭上的達摩利克斯之劍，時刻拷問著中國執政者的政治智慧。

二、“中國式”維穩模式的內在困境

中國式維穩模式使中國社會日益陷入一種“維穩的怪圈”，各級政府將大量的人力物力財力用于維穩，但社會矛盾和沖突的數量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經陷入“越維穩越不穩”的惡性循環②在中國，社會不穩定的惡性循環體現為：越是要強調社會穩定、強化維穩工作，政府特別是基層政府就越是不能容忍民眾的利益表達；民眾越是缺乏有效的利益表達，社會中的利益格局就越是傾斜，尤其是底層群體受到的損害也就越大；利益格局越是傾斜，利益矛盾和沖突也就越尖銳，不滿情緒也就越強烈；由于正當的利益要求受到壓制，一些群體或個人就只能采用體制外的方式、有時甚至是暴力的方式來表達和發泄不滿，于是導致社會矛盾越加激烈；而社會矛盾越是激烈，政府就越是要強化維穩工作。孫立平、沈原等：《以利益表達制度化實現社會的長治久安》，載《領導者》2010年4月總第33期。。中國式維穩模式的內在困境主要體現在：

第一，維穩工作內涵泛化，極易引發政治風險。在不穩定幻象的催化作用下，在壓力型維穩模式的強力推動下，地方政府很容易風聲鶴唳，草木皆兵，形成一種社會政治不穩定的恐懼感，任何正常的、雞毛蒜皮的小矛盾、小沖突都可能被認定為影響不穩定的大問題與大事件，社會政治穩定固化為一種沒有任何沖突和矛盾的絕對的靜態穩定。為了達到這種靜態、絕對穩定的目標，在中國現行的政治、行政體制下，很容易導致維穩工作內涵的擴大化和泛化，以及維穩工作的功能異化。一方面，中國目前的“維穩”工作經常忽視對公民參與和利益訴求的制度化吸納，社會政治不穩定對象和問題極易被“泛政治化”和意識形態化，大大壓縮了各利益相關者之間民主協商與政治妥協的可能空間，加劇了不穩定問題的治理難度。隨著大量社會問題的政治化，造成社會的各種經濟問題、管理問題、法律問題和社會民生問題都指向政治領域，都要求政府予以包攬和解決，減緩了政府職能轉變的進程，使得中國政府長期陷于“體制性的職能超載”而無法自拔，這無疑是一個相當危險的信號。另一方面，很多官員不能用“平常心”看待社會沖突，為了維穩不惜一切代價，經常運用暴力手段維穩。政府忙于應付而忽視其正常的工作職責，社會管理和公共服務職能弱化，人民的社會不滿情緒日益集聚。事實上，基于利益的社會沖突具有很大的討價還價空間，其政治風險是不大的。而在現行的維穩模式下，維穩工作很容易陷入一種“摁下葫蘆浮起瓢”的惡性循環和“越維越不穩”、“治標不治本”的怪圈。

第二，維穩工作本身經常被異化，中國有不斷滑入“維穩陷阱”困局的趨向。維穩陷阱就是對維穩手段與維穩目的的本末倒置，把本來只是一時手段的維穩當做了目的，導致維穩擴大化、產業化，從一時的權宜之計趨于凝固、趨于常態，使維穩的經濟成本和社會成本不斷攀高而至無從遏制①笑 蜀：《維穩社會成本高企值得關切》，載《南方周末》2010年6月3日。。目前，一些地方的維穩工作已經明顯出現了“異化”現象。雖然各級政府投入維穩的人力、資金及精力越來越多，但是社會矛盾和沖突并沒有因此而明顯減少，社會政治穩定的形勢仍不容樂觀，維穩面臨著越來越大的工作壓力，維穩的邊際效應逐漸遞減。主要表現為：（1）維穩理念的異化。一些地方政府和官員的維穩思維存在重大誤區，將維穩看做是純粹的政治任務，將社會政治穩定理解為絕對的“穩定太平”和表面的“風平浪靜”。因此，在處置社會矛盾的過程中，常常將民眾正當的利益表達與社會政治穩定對立起來，將維權與維穩對立起來，甚至將人民內部矛盾上升為刑事化、意識形態化的政治問題。（2）維穩政績考核功能的異化。維穩作為一項重要的政績考核指標，異化為官員“維穩壓倒一切”的現實考量，很多基層官員把絕大部分精力集中于應付與維穩相關的事項上，如截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑等控制性手段上，而不去思考如何解決群眾的利益訴求和引發不穩定的大量社會問題。（3）維穩功能異化。維穩從手段變成了目的，甚至嬗變為一些地方政府非法行政和維護部門利益乃至私人利益的借口。政府往往采取簡單化和絕對化的社會管治方式，事后補救多于事前預警，頭疼醫頭，腳疼醫腳，重堵輕疏。往往通過壓制和犧牲弱勢群體的利益表達，來實現短期內的社會穩定。并且經常輕率地濫用警力，高壓維穩，結果不僅無助于矛盾化解，反而造成警民對立、干群對立，不斷制造新的社會矛盾和沖突。（4）維穩方法異化②參見徐行：《中國式維穩誤區：異化與挑戰》，載《人民論壇》2010年9月下；以及封麗霞：《應糾正地方維穩工作中的“異化”現象》，載《學習時報》2011年3月7日第五版。。一是領導方式的異化，不是通過民主法治的手段和建立長效的治理機制，而是異化為“首長掛帥”、“部門參與”、“全民動員”的運動式治理方式。二是治理方法的異化。對不穩定因素，特別是突發性群體事件，不是疏導情緒、聽取民意、耐心解釋、化解矛盾，依法辦事，按規章按程序解決，而是異化為鎮壓、驅散、限制、跟蹤、截訪等。并且，處理社會矛盾排斥民主法治的方式，有明顯的“去司法化”特征。在處置征地拆遷、國企改制、職工下崗等重大問題時，一些地方尋求“法外解決”，導致社會矛盾的處理“非規則性”和“非終局性”?？傊?，一些地方在維穩工作中偏離法治的軌道，習慣于用行政方式代替司法方式、以個人權威取代法治權威、以權代法。這不僅嚴重增加了化解社會矛盾的成本，而且助長了民眾的機會主義心理。

第三，維穩工作逐步陷入內卷化的泥沼，長期在暴力維穩和無原則的利益收買之間徘徊，與民主法治的現代治理模式相去甚遠。維穩的內卷化是指各地不斷增加維穩人力、物力和財力投入，但在一定程度之后，其邊際產出和收益是遞減的，甚至是負的，如更多的侵權，更多的群體事件等。近年來，隨著“維穩基金”在各級政府中的普遍設立，“花錢買平安”的“權宜性治理”方式也普遍起來，就是所謂“人民內部矛盾用人民幣解決”。在實際操作中，問題的解決往往只憑負責官員的個人判斷，即所謂的“一把鑰匙開一把鎖”，其所體現出的政府行為明顯缺乏原則性和規范性，往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用，因為缺乏基本的公信力，耗散了地方政府的治理權威?，F行維穩模式的暴力性與利益收買性，與制度化的人權保障和中國的法治化建設進程相悖。近年來，在維穩工作中濫用權力、胡亂作為的現象不斷被媒體曝光。一些地方政府在維穩工作中所采取的手段和措施，完全是非法行政，侵害公民權。很多地方官員將維護社會穩定與加強法治權威對立起來，認為維穩與法治是一組悖論，要維穩就不能講法治，講法治就難以維穩。一些地方甚至常常超越現行法律規定，采取“圍堵”、“非法拘禁”、“游街示眾”、“公審大會”、將訪民“勞動教養”或“被精神病”等非法治化的方式來解決社會矛盾。這些做法只能暫時壓下沖突，根本不能真正解決矛盾和問題，而且對法律、對政府的公信力都會造成極大損害。事實上，犧牲民主、法治與人權、突破法律與政策底線的維穩，只能是“表面”且低層次的穩定，最終因缺乏堅實的社會基礎而轟然塌陷。而以民主法治、公平正義的治理方式解決社會政治穩定問題，不僅是走出維穩模式內卷化困境，也是實現國家長治久安的戰略選擇。

第四，天價維穩可能誘發貧困地區政府的財政危機。目前，地方政府在“維穩”開支中存在明顯的地區差別，越是發達地區，經費投入越多。以2008年為例，廣東省在公檢法司和武警方面的投入就接近400億元，而寧夏則只有19億。上海在社會保障方面的投資接近340億，而西藏僅僅只有28億。上海只有6．34%的年財政收入用于公檢法司和武警的支出，而寧夏這一比例則高達28．4%；在社會福利開支方面，上海只有14．2%的財政收入用于社會福利，而寧夏則達到驚人的91．6%。這些數據表明，落后地區在“維穩”方面的經濟壓力，要遠遠大于發達地區；更大的財政壓力意味著很多省份因“維穩”而負債經營①謝 岳：《中國天價“維穩”模式需改變》，載《新加坡聯合早報》2010年10月28日。。2009年我國公共安全方面的財政支出增加了16%，而2010年8．9%的增幅已超過國防開支增幅，總金額亦逼近后者，高達5140億元人民幣，2011年則首次超過了國防開支。如果不改變現有的維穩工作方式，維穩成本無疑將會成為各級地方政府和社會的一個日益沉重的負擔，一個上訪對象拖垮一個鄉政府的現象已經屢見不鮮。

第五，維穩工作基層組織網絡運轉和功能發揮的失靈直接影響了組織化調控的績效。組織化調控意味著國家治理績效取決于組織功能發揮的程度，組織績效是國家治理績效的基礎和保障。在國家治理體系中，基層基礎結構居于關鍵地位，直接決定了國家治理的效能。而現實的情況卻是，由于集權機制導致的財權向上集結，而事權又不斷下放給基層政府和基層組織，基層組織面臨著權責嚴重失衡的尷尬局面，不僅挫傷了其工作積極性，也在不斷誘發基層治理危機。同時，由于市場經濟條件下人們行為動力機制的變化，既缺錢又缺人的基層組織很難有效地運作起來，充分地發揮其治理功能，基本處于懸浮狀態，極大地損害了組織化調控體系的治理績效?，F行的維穩模式極易導致矛盾糾紛化解的責任與權力、資源之間的錯位?！熬S穩”壓力往往被科層體制傳遞到其最末端，即最基層的政府和“準政府”。相較于更上級的政府來說，他們的確占有“信息優勢”，對具體情況和對象更為了解，但從制度上看，處于科層最低端的他們又顯示出明顯的“權力劣勢”，即其決策權和可資動員的資源相對來說是很有限的，甚至已有“碎片化”的傾向。一方面是橫向之間的碎裂，如垂直管理部門分割了縣鄉兩級政權的部分社會治理權；一方面是縱向之間的碎裂，如基層決策權有限，而治理責任卻無限。因此，有近四成的受調查官員發出“因體制、機制問題，地方官員常常兩頭受氣”的感慨②王 慧：《官場中的維穩煩惱》，載《領導文萃》2010年第24期，第85～88頁。。

中國目前的這種維穩模式，不僅嚴重增加治理成本，而且破壞社會基本的是非觀、公正觀等價值理念，在道德與制度正義上削弱政府形象。而為完善市場經濟和構建和諧社會所必須的一些重要的制度性和體制性的改革，也往往由于擔心造成不穩定而被束之高閣。一些必要的改革措施因此錯失良機而不能順利出臺，導致失衡的社會利益格局遲遲得不到有效調整，既得利益集團不斷坐大，形成固化的社會階層結構，阻礙改革事業的深化。因此，深刻反思現有維穩模式的困境與弊端，超越現有維穩模式的局限性，實現維穩模式的現代轉型，是確保中國長治久安的關鍵。

三、探尋中國社會政治穩定的新模式

有學者以經濟發展程度與公民滿意度為指標，認為由于目前中國經濟與社會發展的非均衡性過大，以及政治上的表達渠道擁塞，社會政治不穩定主要是一種“高經濟發展程度低公民滿意度”類型，即“擁塞式不穩定”①在這種模式下，經濟較為發達，財政收入及人均GDP也相對較高，但整體的經濟發展成果并沒有有效轉化為民眾對政府及其行為的滿意度，政府合法性程度較低。王軍洋：《穩定與不穩定的政治區隔及其演變規律——深入觀察群體性事件發生機理的宏觀視角》，載《戰略與管理》2011年7／8合編期。。同時，目前中國的剛性穩定模式是借助權力的壟斷性，把對所有權力的沖擊都視為不穩定因素而予以打擊，是一種維穩成本畸高、政治風險極大的維穩模式。因此，有序推進政治民主化進程，構建公平正義的現代國家制度體系，實現中國維穩模式的現代轉型，是轉型中國長治久安的治本之策。

第一，科學的穩定觀是構建轉型中國維穩新模式的理念基礎。穩定并不單純意味著對社會的有效管控，現代社會的穩定應該是一種和諧與有機的穩定，一種基本滿足了人民群眾物質文化需求基礎之上的穩定?？茖W穩定觀是堅持以人為本、動態、公正、民主、和諧、可持續的法治穩定觀②參見胡鞍鋼、胡聯合：《轉型與穩定：中國如何長治久安》，人民出版社2005年，第76～95頁。?？茖W穩定觀是實現社會長治久安的必然要求，穩定觀的現代轉型主要體現為：（1）從簡單的“管控人”轉向真正的“以人為本”?！耙匀藶楸尽笔强茖W穩定觀的核心?！叭嗣窨吹椒€定帶來的實在的好處，看到現行制度、政策的好處，這樣才能真正穩定下來?！雹邸多囆∑轿倪x》第3卷，人民出版社1993年，第355頁。傳統穩定觀過于強調通過對人的社會控制而實現穩定，以國家本位和社會本位為出發點，強調對人的限制與約束，而忽視人的主體和核心地位?？茖W穩定觀是以人為本的穩定觀，以滿足和發展人的各種物質文化需要作為一切穩定工作的出發點和歸宿點，它服務于人的自由而全面發展這個最根本的目的。（2）從機械穩定轉向有機穩定。機械穩定觀把穩定理解為一個靜態的過程，認為壓制就是維持現有秩序的最佳手段，總是采用“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的被動應急式治理以緩解社會矛盾和沖突。在有機穩定觀看來，不穩定是社會矛盾運動過程中的不平衡所致，穩定是整個社會政治系統的動態平衡，關鍵是從制度與機制上實現對不穩定問題的有效治理。要從根本上維護穩定，必須提升公民社會的自治水平，建立一種社會自我化解與消融矛盾與沖突的機制，尤其是利益協調機制與民主協商機制。同時，通過對社會政治系統的制度創新，特別是對各種社會政治不穩定因素的調節機制的創新，以實現穩定而均衡的發展，最終實現有機的穩定。（3）從靜態穩定轉向動態穩定?！办o態穩定”就是禁止人們做任何危及穩定的事情，以堵為主。這種穩定往往通過對社會內部實行嚴密的政治與行政控制，以犧牲經濟發展、社會活力與公民的合法權益為代價而實現，是一種社會基礎相當脆弱的穩定模式。而“動態穩定”就是鼓勵公民有序的政治參與和合法的利益表達，并適時進行制度調整與政策改進，以疏為主。這種穩定既是一種發展與穩定共存的狀態，也是一種具有靈活性和適應性的相對穩定；既是一種有著局部變化而全局相對不變的大局穩定，也是一種通過對局部變化的制度化調節而保持全局穩定的動態平衡。并通過漸進式的平衡態改善，以不斷達致一種更高層次的穩定與平衡狀態。樹立科學的穩定觀，意味著我們需要正確看到社會政治沖突的積極作用，同時正確處理改革、發展與穩定的關系，在政治穩定的前提條件下深化改革與促進發展，把最廣大人民群眾的根本利益作為正確認識和處理改革、發展與穩定關系的結合點，注重提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性，通過改革與發展來實現動態的、更高層次的穩定。

第二，公平正義是中國維穩新模式的價值之基。正義是社會制度的首要價值。在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治交易或社會利益的權衡④參見約翰·羅爾斯：《正義論》，中國社會科學出版社1988年，第1～5頁。。社會公正是政治穩定的價值基礎，是一種支撐社會政治穩定極其強大的內在心理力量。社會公正是人的基本權益需要，有助于人民維護和發展其政治、經濟、社會和文化權利。一個社會越公正，生活于其間的人們就越有正義感，維持這種制度的欲望就越強烈，促進社會政治穩定的力量隨之也將日益強大，毋庸置疑，其社會政治穩定性必然很高。對于構建中國新的維穩模式而言，最關鍵的乃是各項國家治理制度價值準則的選擇與確定。以公平正義為準則，構建現代治理體系是中國社會長治久安的根本。首先，牢固確立公民權平等的制度基礎。通過制度和政策的調整與改善實現每個人生存、發展機會的平等化，同時，大力推行公共服務均等化，尤其在就業、教育、醫療、社會保障等領域，真正做到“以人為本”。其次，大力推進社會分配制度的改革，公平分配收入和財富，抑制和縮小收入差距，糾正社會不平等和社會不公正。一方面，積極而穩妥地消除一切阻礙社會流動的體制與機制障礙，建立充滿流動機會的、富有彈性的、公平開放的現代社會結構，為社會政治的長期穩定提供結構性的支撐條件。另一方面，加強反腐敗的制度建設，努力消除一切有違機會公正的體制和機制障礙；統籌效率與公正、機會公正與結果公正的關系，統籌城鄉之間、地區之間、經濟與社會之間的發展與穩定，加強社會安全網建設和國民收入的二次分配再調節制度建設，防止社會的兩極分化，不斷減少社會不公正現象，從源頭上不斷減少社會不公正感的滋生，逐漸實現社會政治的和諧穩定。

第三，現代國家制度體系是中國維穩新模式的制度支撐。傳統與現代維穩模式的分水嶺不在于社會當中有沒有矛盾，而在于制度是否能有效化解矛盾和沖突，在于國家制度建設是否能夠為公民的有序政治參與提供制度化的管道。實際上，好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突，并用制度化的方式解決沖突。把對政府的不滿情緒和公民合法權益的政治表達納入法治化軌道，是鞏固國家政權和維護政治穩定的巧妙武器，現代國家制度建設有利于實現長期而可持續的政治穩定。制度建設不僅有利于節約社會交易成本和國家治理成本，而且還能有效緩解社會不滿情緒，具有預防和化解社會沖突的功能。合理的制度設計能夠吸納、疏導和紓解社會不滿，實現社會政治秩序的和諧穩定。處于社會轉型期的中國，有效提高解決利益矛盾和社會沖突的能力，要以法治建設為中心，不斷提高國家制度體系理性化與民主化的水平，漸進有序地推進政治民主化建設，擴大公民的有序政治參與，不斷增強政治體制的靈活性和適應性。同時，不斷強化選舉制度、政黨制度、人大制度和政治協商制度的利益表達與政治整合功能，建立健全公民與現代國家之間的制度化聯系機制，增強法律法規、公共政策與制度體系容納與調適利益矛盾與社會沖突的理性能力，為構建中國維穩新模式和實現國家長治久安奠定堅實的制度基礎。

第四，高效合法的公共權威是中國維穩新模式的主導力量。強能力政府在一定發展階段是保持政治穩定的必要條件。在發展中國家的現代化過程中，鞏固政治權威和強化政府能力是維護政治穩定的有效途徑。政治是否穩定與政府控制社會的能力的強弱有關，政府控制社會的能力的弱化，是導致發展中國家政治不穩定的基本原因。在中國，社會經濟分化的速度遠遠高于社會同化與整合的速度，在現代國家制度體系、市場機制和契約性社會紐帶發育尚不成熟的現實條件下，國家保持充沛的權威合法性資源，強化政令的有效貫徹，是維護社會政治穩定的基本途徑。也許更為重要的是，政治穩定必須要有一個具備強大凝聚力的政黨作為政治體制的核心主導力量。一個強大的政黨在現代民主制度的規訓下，會不斷地向制度化方向發展，成為聯系社會各派力量的紐帶，從而為政治穩定和有秩序的變革提供關鍵的支撐力量。近代中國政治發展的鮮活實踐表明，實現超大規模社會的平穩轉型，非常需要一個能夠定型社會結構的主導力量，中國共產黨作為這種結構性的主導力量是歷史選擇的結果。堅持中國共產黨的領導，不斷提升其治國理政的能力，是超大規模社會實現有序而平穩的制度轉型的基本保障。加強黨的建設，憑借執政黨的政治權威保持政治穩定，是維系社會轉型期政治穩定的中國經驗。在中國的現代化進程中，政治秩序的安排首先依賴于堅強有力的政黨領導。因此，全面提升執政黨建設的科學化水平，推動中國共產黨自身的適應性調整和現代轉型，在回應社會挑戰、化解社會危機的過程中不斷實現自身的理性化與現代化，在不斷增強體制彈性和制度學習能力的基礎上，實現理性、民主而高效的國家治理，才能真正實現社會和諧與政治穩定。

第五，多中心治理與合作治理是中國維穩新模式的核心要素。新中國成立后，中國共產黨一直高度重視群眾工作，在社會治安工作中提倡專群結合的方針，構建群防群治網絡成為維護社會政治穩定的核心技術。面對維穩困境，除了破除不正確的穩定觀外，關鍵是推進社會治理模式的改革和創新，變革行政權主導的一元化治理模式，積極培育非政府組織，實現國家—市場—社會三者之間的合作治理，形成多中心治理模式。政府清晰界定其職能邊界，向社會適度放權。同時，大力培育現代公民社會，合理分攤市、區、街道和社區的公共安全治理成本，加大對社會自治組織和社區的政策與資金扶持力度，不斷提高基層社會自我管理和化解矛盾沖突的能力，鞏固和強化中國政治穩定的社會基礎?？茖W合理地配置基層警力，并向基層社區適度傾斜。推進基層民主治理，提高基層社會的組織化與制度化水平，加強社會自治組織建設，尤其是加強治安保衛委員會、人民調解委員會的力量。大力推進城鄉結合部社區的物業化管理，讓保安服務公司和物業管理公司承擔更多的公共安全管理責任。充分發揮社會組織和市場組織的作用，加大社區建設與社會管理創新的力度，建設一個充滿友愛、公平正義、民主法治的現代和諧社區，逐步構建國家—市場—社會有機協作的多中心治理和合作治理模式。切實創新社會管理體制，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，是中國走出治理困境，實現社會和諧和政治穩定的重大舉措。

四、基本結論

中國的社會政治穩定是一種剛性穩定和壓力維穩，具有明顯的運動式治理和組織化調控的色彩。執政黨與國家主導社會秩序的建構，同時充分利用各種新興的市場組織與社會組織資源，通過組織化調控的方式，構建完整而相對嚴密的“社會控制之網”，不斷拓展國家治理空間，是保證超大規模社會相對平穩轉型的主要歷史經驗。目前中國的維穩模式具有明顯的內在困境，集中體現為政治風險大，維穩成本高，有不斷被異化和內卷化的趨勢。有序推進政治民主化進程，構建公平正義的現代國家制度體系，構建多中心的合作治理模式，實現中國維穩模式的現代轉型，是轉型中國長治久安的治本之策。社會政治的穩定源于制度體系和價值體系的穩定，源于社會的結構性穩定。中國要塑造一個穩定與發展的未來，就必須下決心推進社會的整體性和結構性的改革，破除社會的不公正現象，改革政治行政體制以約束權力，建立健全社會公共生活領域，發展社會組織，切實保障人民群眾的“基本權利”。在社會轉型的背景下，通過國家調控體系的重組與再造，在平衡各社會主體之間利益關系的基礎上，以社會管理創新促進社會和諧與政治穩定，達成社會秩序、政治秩序與人心秩序的維系與有機統一，進而構建與新的經濟形態相適應的秩序形態，建設中國文明的政治秩序，是中國國家治理和政治建設的根本歷史使命。