我國農民工養老保險探析

朱志敏 崔瑛

【摘要】 農民工社會養老保險建設是當前社會建設的重要內容之一，也是構建和諧社會的制度性基礎。但是，現有的城鄉社會保障體系缺乏專門針對農民工的有效社會養老制度。本文在以前眾多學者研究養老保障基礎上,在符合農民工養老保險改革大趨勢的情況下,進一步提出了分類解決農民工養老保險模式，這有利于統一農民工養老保險模式改革進程。

【關鍵詞】 養老保險農民工社會保障制度

隨著我國經濟社會的不斷發展，中國特色社會主義的總體布局逐步發展為經濟、政治、文化、社會建設四位一體。為適應這一變化，中央提出構建社會主義和諧社會的目標和任務。農民工社會保障制度建設是加快推進以改善民生為重點的和諧社會建設的重要內容。但是，現有的城鄉社會保障體系缺乏專門針對農民工的統一社會保障制度，致使農民工成為城市中的弱勢群體。

一、農民工概述

1、農民工。對于“農民工”，中國社科院張雨林教授在1984年首次提出這一概念，隨后被大量引用，并且又不斷延伸出很多稱謂，如城市邊緣人、產業工人、城市外來人口、外來務工者等等。綜合現有研究，本文將農民工界定為，戶籍不在城鎮、有承包土地，但主要從事非農產業、以工資為主要收入來源的人員。

2、農民工分化。對農民工的分化，有學者將這種現象稱為農民工群體的內部分層。他們把農民工在經濟收入、生活方式和政治地位等諸多方面的差異作為分化的依據。朱力按照農民工對城市的適應程度，將其區分為三個“隱性”的次群體，即滯留型、搖擺型和回歸型的農民工。不同的農民工對城市化存在著明顯不同、甚至截然相反的認知態度及政策需求?？v觀目前多種分類，筆者比較贊同朱力的劃分方式。本文把農民工區分為留城和返鄉兩種，劃分依據是農民工的工作和留城意愿。受雇農民在城市工作簽訂合同一年以上（包括一年），或無雇主雇傭的進城農民從事個體經營或自謀職業大于等于一年，且打算一直留在城市，則為留城型，除此之外，則將其劃分為返鄉型。下文的農民工養老模式也是以此為依據進行探討的。

二、研究農民工養老保險的意義

1、研究農民工養老保險的現實意義。我國首部憲法明確規定：“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利?！彪m然憲法開宗明義規定了人年老后有獲得救助的權利，但是并不是所有勞動者都能享受得到。長期以來，我國養老保障十分不公平，農民及農民工養老基本沒有保障，城鎮居民需自己繳納部分，體制內人員養老則是國家全包，這種附加身份限定的養老保障制度，有悖于憲法精神。80年代后農民及農民工自費養老，公務員養老國家全包。農民工的養老制度不健全，實施起來更缺乏可操作性。這就為我們研究農民工養老保險提供了現實意義。

2、研究農民工養老保險的理論意義。從社會保障制度建立的理論基礎看，經濟學理論當中的消費理論產生于20世紀70年代。世代交替理論屬于消費理論的社會保障觀之一。阿拉斯、薩繆爾森和戴蒙德等人創立了世代交替模型，在生命周期理論的基礎上主要分析社會保險和資本積累的關系。這一理論將人的自然生命分為三個階段：兒童、成年和老年。理論的前提是假設一個人只有在成年階段才工作，即有收入，則個人在工作期內的收入必須分成三部分：一是當期自身消費；二是老年退休后的消費；三是撫養下一代。同時，世代交替模型又將個人生存分為兩期，第一期是儲蓄和消費；第二期則是將全部財產消費掉，取得其一生的效用最大化。由此，消費就不只是單個人的問題，而是涉及對整個社會財富的消費、家庭、個人未來作出最優安排的問題，即“黃金律”穩定狀態。人類是靠世代交替而組成的生命運動，一個國家或社會應該以什么方式，把當前創造的多大規模的財富用于老年以后的消費，或者把勞動者創造的社會財富的多少比例轉移給退休一代用于養老及各項開支以維持勞動力的再生產，從經濟學的意義上才是最優的？如果按黃金分割律的意義，應把社會或個人創造的財富的三分之一用于養老或其他福利開支。依據此理論我們在計算農民工養老保險社會統籌額度時也應該實行國家、集體和個人各自負擔三分之一的策略，這樣才能使國家資源得到最優配置，農民工養老得到切實保障，才能從真正意義上構建和諧社會，建設社會主義新農村。

三、現有農民工社會養老保險制度存在的問題

1、確定基本要素及參數的依據和標準不統一。從勞動和社會保障部發布的《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》能看到必要技術參數的大體框架，但并不清楚各地依據什么確定這些參數，如何確定標準。這引起了對同一個參數，往往出現很多種標準的情況。在繳費基數和繳費率方面，北京以本市上年度職工最低工資為繳費基數，上海則以上年度全市職工月平均工資的60％為繳費基數，深圳和天津以農民工實際工資為繳費基數。繳費比例各地有自己的規定，因為繳費比例的確定和當地的養老負擔、養老金的平衡有關，因而在養老負擔輕的地方，其繳費比例就低一些,如特區深圳，在養老負擔重的地方，其繳費比例就要重一些,如北京和天津。在領取養老金的條件和方式上，某些地方規定農民工和城鎮職工領取條件相同，但附加了一些地方性規定，比如深圳。大部分地方農民工養老金的領取條件與城鎮職工不一樣。有些規定實際上與農民退休后領取養老金相違背。

2、農民工得到的利益不多。盡管按照統籌部分的處理辦法可以看出，城市農民工對個人賬戶擁有所有權，并且可以轉移、退還和繼承，然而企業繳費的絕大部分進入了統籌部分，比如在北京市有關規定中，企業繳費比例為20％，其中15％～18％進入統籌部分，進入個人賬戶的僅有4％左右。按照條例規定，農民工只能在達到領取養老金的條件后，按月或一次性領取按一定計算方法得出的數值，否則就不予發放，也不能跨統籌區轉移。因此，統籌部分具有屬地性，只有在統籌區內有效，出了統籌區就得不到承認。雖然近幾年，國家正在朝跨省區統籌、全國統籌方向邁進，但這是一個漸進的過程，還需要各方面積極努力才能實現目標。

3、按照現行養老保險政策，用人單位和農民工本人操作起來有很多不便。養老保險條例一般都規定不能提前支取養老金。如北京的養老保險條例第10條規定，“農民工個人賬戶存儲額，只有在本人達到養老年齡時，才能支取”；第12條規定，“農民工必須達到國家規定的養老年齡，方能領取基本養老金?；攫B老金暫按享受一次性養老待遇處理”。因此，流動性強的季節性農民工領取養老金很不方便，領取養老金的路費甚至可能大于領取的費用。

4、政府支持力度不夠。政府的政策支持和相關部門的積極配合與一項社會保障制度是否能夠順利建立起來并運行有極大關系。與城鎮職工養老保險制度相比，政府除規則之外承擔的責任較少。這就使得農民工養老保險更類似原來在農村推行的農村養老保險制度。政策運行機制比較松散，體現在政策制定和管理機制兩方面，也沒有建立相關的政策支持系統。

四、完善農民工社會養老保險制度的建議

1、分類解決農民工養老保險模式。結合筆者在第一部分對農民工的“留城”和“返鄉”兩種分類，對于“留城”類，應當納入城鎮職工養老保險模式，使其與城市居民享受一樣的養老待遇，這將有助于推進我國的城鎮化進程。針對各省確定基本要素及參數的依據和標準不統一、農民工領取養老金不方便、在全國統籌未完全實現情況下，我們應該采用跨地區計算農民工養老保險金的方法。為什么不納入農村社會養老保險體系，這是因為打破城鄉二元結構，實現城鄉養老保險體系一體化是我國社會保障制度的必然發展趨勢。四川的農民工綜合養老保險的成功實踐以及將與城鎮職工養老保險體系合并的發展過程充分證明了這一點。對于“返鄉”類，應建立農村養老保險的個人賬戶積累模式與城鎮職工的養老保險社會統籌模式結合模式。

2、跨地區計算農民工養老保險金方法。根據歐盟規定，必須累加計算勞動者在不同成員國工作時的參保繳費時間，勞動者在本國的全部參保繳費時間應為各國將計算得出的總時間，將計算出的相應養老金待遇，乘以這位勞動者在本國實際參保繳費時間占總時間的比例，得出實際應支付的養老金，分別向本人發放。下面舉例說明，假設一個人全部的工作及履行養老保險義務時間有40%在法國，30%在英國，還有30%在德國。那么，他將有權按假設他終身在法國工作所能獲得的全部養老金數額的40%從法國領取養老金，同時按假設他終身在英國工作所應獲得的全部養老金數額的30%從英國領取養老金，并按假設他終身在德國工作所應獲得的全部養老金數額的30%從德國領取養老金。

結合我國實際，為了解決“留城”類農民工流動性強的問題，我們應該借鑒歐盟的“跨地區計算”方法，保持社會統籌和個人賬戶相結合的管理模式不變，在不轉移統籌基金的前提下，按各參保地規定分段計發。具體做法如圖１所示：在勞動者按法定年齡退休后，應該將他所有參保工作地的繳費時間進行累加得到總繳費年限，各地均將該總年限視為勞動者在本地區的全部參保繳費時間，根據當地標準計算出相應的養老金待遇，再乘以勞動者在該地實際參保繳費時間占總時間的比例，得出實際應支付的養老金，分別委托相關金融機構發放，互不干擾匯入同一賬戶。

（注：假設條件：農民工參加工作年齡18歲，48歲退休，因此工作總年限設置成30；農民工先后在A、B、C三地工作，根據農民工年輕時流動性強的特點，農民工在A地待的時間最短即8年，在最后歸屬地C地工作時間最長為12年。）

3、“返鄉”類農民工的養老保險結合模式。對于“返鄉”類農民工，應建立農村養老保險的個人賬戶積累模式與城鎮職工的養老保險社會統籌模式結合模式?，F行農村社會養老保險制度運行的靈活性體現在堅持個人賬戶積累模式，資金全部進入個人賬戶，在戶口遷移等情況下可以退?；蜣D保。但是由于大部分地區農民參加養老保險缺乏集體補貼，不能像城鎮養老保險那樣實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。與此同時，當大部分農民工在無法繼續在城市工作和年老后選擇回到家鄉時，大都一次性算斷在城市的養老保險。為了更好地保障農民工的晚年生活，能將農民工的養老保險落到實處，應該將其養老保險金轉入農村社會養老保險個人賬戶，同時也方便那些未繳夠年限的農民工在家鄉繼續參加養老保險，從而在城鄉之間形成完整的養老保險體系。

4、加大政府支持力度?？v觀農村養老保險，問題多多，農民工養老保險更是如此。為了避免在農民工養老保險上也出現諸如1999年國務院要求清理整頓“農?！?，政府主動退保；退保時只退本金，農民不給利息；農保問題基金被挪用；農?！氨Ｐ〔槐＠稀?，60歲時投保每月拿不到1元等問題，政府應該加大政策支持，落到實處，多承擔責任。全國人大內司委建議戶籍立法，實現人口自由流動,這對解決農民工養老保險全國統籌是一突破口。

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