論黨代會常任制試行的特點、成效和方向

沈士光

(中共上海市委黨校公共管理教研部，上海 200808)

論黨代會常任制試行的特點、成效和方向

沈士光

(中共上海市委黨校公共管理教研部，上海 200808)

黨代會是政黨制度的核心內容，也是黨內民主的基石，黨內民主的健康運行離不開黨代會這一根本性的制度。近年來，黨代會常任制試行具有三個方面的特點，即制度建設優先性、廣泛的制度認同性和政治效用的多樣性。黨代會常任制的試行已經在加強黨內基層民主力量方面取得成效，即逐步樹立了黨代會作為權力機關的地位，在與人民民主同步發展中產生出競爭性的力量等。黨代會常任制試行是黨內在基層組織層面的探索，這種探索到了目前階段需要進行調整和深化，以增強其動力、完善其機制。應在縣(市)一級著手合理調整黨內權力結構，在組織推動的同時，推廣試行中已證明行之有效的做法，加強制度覆蓋。

政黨制度;中國共產黨;黨內基層民主;黨代會常任制;黨內權力結構

黨代會是黨內民主的核心和基石，黨內民主的健康運行離不開黨代會這一根本性的制度。近十年來，根據中共十六大、十七大報告要求，中組部在全國縣(市)一級進行黨代會常任制的擴大試行，一定程度上推動了黨內基層民主的建設。黨代會常任制體現的是黨員在黨組織中的主體地位，發揮的是黨代會作為權力機關的關鍵作用，實現的是黨內集體意志，其優越性是不言而喻的。但是，從目前黨代會常任制試行的實際情況來看，還有不少的阻力影響其在縣(市)一級的正式實施。一是黨代會權力機關的轉移必然涉及現行黨內領導體制和制度的改革;二是目前黨代會常任制是一種“擴大民主式”的試行，而不是“民主運行式”的試行，尚有不少問題需要厘清，既不能依據試行即時而“大膽轉正”，也不能過分謹慎而長期滯于“試點求證”，應積極地向縱深和實踐應用層面逐步推進。

一、黨代會常任制試行的特點

中共十六大、十七大都提出了要擴大在縣(市)一級試行黨代會常任制，在新世紀的第一個十年形成了持續性地試行黨代會常任制的高潮。在黨代會常任制的實踐探索中，逐步顯現出三個明顯的特點，即制度建設優先性、廣泛的制度認同性、政治效用的多樣性。

第一，制度建設的優先性。在十年的黨代會常任制試行中，一個重要的成果是不斷推進黨代會的制度建設。其中有黨代表的選舉制度，黨代會年會制度，黨代表履職制度，黨代會質詢、評議制度等。這些制度建設是試點單位通過文本建設加上實踐探索完成的。文本建設體現了黨代會作為黨內權力機關的本質特點，實踐探索或許沒有達到文本制度的預設程度，但基本形成了黨代會常任制運行的機制。如果將這些制度總結上升到黨內法規的高度在全國縣(市)一級全面推行并認真加以執行，那么會出現由機制推動體制的變革。這種變革將改變過去先由體制改革推動機制變化的先后順序，雖然是一種“逆向的選擇”，但不失為一種較為優質的選擇，其特點是漸進的、穩定的和可操作性的。

值得指出的是，黨代會常任制制度建設的優先性是在中央整體推動下取得的。也就是說，雖然黨代會常任制是在縣(市)一級擴大試行，但是如果沒有更高層級黨組織的支持，制度建設的優先性是不能達到的。比如說2008年7月，中共中央發布了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)?！稌盒袟l例》規定了黨的代表大會的代表要在任期內履職，發揮代表的作用。這個條例一方面直接規范了縣(市)一級黨代表履職的內容，同時也將各層級黨代表的履職進行有機的銜接。在過去相當長的時期里，黨代表并不像人民代表一樣具有任期內履職的義務，只是在開會期間扮演其政治角色，一旦會議結束黨代表的使命也基本完成，過去不同層級的黨代表之間也是沒有聯系的。嚴格說來，這不能稱其為代表，黨代會也不能稱為代議性的會議。所以，《暫行條例》不僅強化了各級黨代表的代表意識，提高了黨代表的履職能力，促進了黨內民主建設，而且推動了縣(市)一級黨代會常任制試行單位的進程，并且還起到了試行單位和更高一級黨代表履職的制度銜接。換言之，原先的黨代會常任制試行是個封閉型的結構，只在縣(市)一級以下進行，同一區域的更高一級的黨代表倒可以不履職，不發揮任期作用。另外，縣(市)一級的黨代會常任制的試行對上級黨委來說，并未形成實質性意義，既構不成動力也構不成壓力，完全可以置身于事外?；鶎拥狞h內民主搞得熱火朝天，上一級黨委體制、機制的運作一切照舊?！稌盒袟l例》發布后，各級地方黨委都制定了相應的實施細則，縣(市)一級的黨代會常任制試行中依托實施細則，將各級黨代表的履職結合在一起，形成了較為系統的制度。

第二，廣泛的制度認同性。站在一個廣闊的歷史視角，尤其對一個在經濟快速發展的又是一黨長期執政的政黨來說，黨內民主既是重要的執政資源，又是執政成功的基本保證。如果黨內沒有形成這樣的政治共識，整合黨內的力量就相當不容易，更遑論整合社會的力量。

黨代會常任制是實現黨內民主的制度安排和基本路徑，其原理如同現代的代議制度，更準確地說，它就是代議制的一部分。毛澤東在建國初期稱黨代會是“黨的國會”。因此，黨代會常任制試行從一開始就獲得了廣泛的制度認同，在十年期間不斷擴大，試行的數量十分明顯。省級的縣(市)一級不必說，直轄市的區一級試行數量也相當多，不少地方的鄉鎮、政府部門的局(行)一級試行的數量更是可觀，無法統計。高校、醫院、國有企業也在試行黨代表常任制。

廣泛試行的最大好處就是形成氣候，增強制度的認同感。一項制度的實施，有兩個必不可少的條件:一是制度本身的優勢，即制度的有效性程度;二是人們對制度認識、認可的程度。相比十年前，黨內對黨代會常任制的認知程度可謂大大加強，這也是眾所周知的事實。隨著試行單位不斷增多以及試行單位經驗的廣泛介紹，黨代會常任制的制度優勢也被人們所熟知和認同。

對黨代會常任制認同感的增強，減少了實施這一制度的阻力。據調查，絕大多數黨員、黨代表對黨代會常任制的制度優勢是有清晰認識的，也希望利用這一制度優勢改革中共目前基層黨委決策體制和執行機制。如果說有阻力的話，倒是不少基層黨委的領導干部認為，黨代會常任制的施行可能會引起基層黨委領導體制的無序甚至混亂，對經濟發展不利。

第三，政治效用的多樣性。政治效用是對政治合法性、有效性的檢測，是一定的政治制度和措施的安排能夠達到最大化效果。在黨內，對黨代會常任制的政治效用有著不同的看法，不同的政治層級和不同的政治角色，其看待黨代會常任制的視角往往也不一樣。只要基本方向一致，就不會因此產生內在抵觸的張力，影響政治效用。

從高層來看，基層試行黨代會常任制的政治目標是多樣的。一是黨代會常任制可以進行經常性的政治互動，以便在黨的基層組織中形成黨的干部與黨員、黨員與群眾良好的關系，從而鞏固黨的執政基礎;二是黨代會常任制是一個可以依賴的機制，有利于黨的基層組織作出正確的決策，從而減少個人集權、個人決策可能產生的政治腐敗和經濟損失，防止黨的形象受損害、黨的政治影響力被弱化;三是黨代會常任制是可以選擇的實踐，基層黨內民主的推進也為推進黨內整體性的民主改革積累了經驗。從地方黨委來看，除了上述三個政治目標外，主要還有:一是無論是黨員還是黨的領導干部，能夠在黨內進行有序的政治意愿表達，同時也通過黨代會常任制使群眾有序表達自己的政治訴求和利益訴求，維護社會和政治秩序的穩定;二是通過黨代會常任制，能夠涌現出一大批被黨員和群眾擁護的黨的骨干力量。黨員是黨組織的主體，黨代會常任制能夠體現黨員在組織中的主體作用——使黨組織的行為和形象體現大多數黨員的意志和意愿，保障黨員的權利。

因此，黨代會常任制的制度安排能夠滿足黨內不同層級、不同政治角色的政治愿望，即達到政治效用多樣性。目前，在各地黨代會常任制試行的實踐中出現了不同模式，比如臺州模式、羅田模式、雅安模式、宜都模式、呂巷模式。這些模式有不同的特點。臺州模式的基礎最扎實，他們有豐富的椒江試點作為基礎，從十三大以后一直實行著黨代會常任制。最大特點是試圖把黨代會建設成真正的權力機關，黨內重大決策都要經過黨代會的批準，這是實行黨代會常任制根本制度的價值所在。他們曾經進行過取消常委會的改革，試圖通過體制改革確立黨代會常任制的機制運行。羅田模式的最大特點是將黨委常委會領導體制轉變為全委會領導體制，探索名副其實的“一人一票、票票等值”的黨內集體決策機制。全委會領導體制是實現黨代會權力機關地位的重要保證，也是向黨內民主邁出的關鍵一步。雅安模式的最大亮點體現在黨代表的選舉中，黨員干部和普通黨員一樣要參與黨代表的選舉，如果黨內領導干部在黨代表選舉中落選，就意味著他再也沒有資格擔任黨內領導干部，這種嘗試在某種程度上能夠真正體現黨內的民意。雅安黨代表選舉的公開性、平等性、競爭性特點賦予了黨代會常任制極高的制度價值。宜都模式則是在黨代表質詢制度上獨樹一幟。這一模式使得黨內干部開始由向上負責轉為向下負責和向黨員負責的回歸。呂巷模式理順了黨員、黨代表、基層黨委之間的聯系通道，而黨代會常任制則起到了制度平臺的作用。這些模式接近了黨代會常任制制度價值和制度核心的本質要求，也是這十年來以黨代會常任制為主體的黨內基層民主取得的重要成果。

二、黨代會常任制試行加強了黨內基層民主的力量

十年來，黨代會常任制試行所取得的成果有些可以體現在外在的探索方法上，有些則體現在內在的成長力量上。外在的探索方法加強了內在的力量，內在的成長力量的產生同時又強化了外在探索方法的多樣性和有效性。黨代會常任制的試行在加強黨內基層民主力量方面取得了成效，即加強了黨代會作為權力機關的力量，在與人民民主同步發展中產生出競爭性的力量。

(一)增強了黨代會作為權力機關的力量

無產階級政黨從誕生時起就重視黨代會，尤其是列寧非常重視黨代會常任制的作用，將黨代會年會制作為黨內民主建設的重要制度保障。在中國，中共八大將黨代會常任制，作為一項制度寫入黨章，其初衷也是十分明顯的。中共十二大后，圍繞著是否要實行黨代會常任制黨內展開了討論和爭論。在中共十三大以后，十多個基層單位試行了黨代會常任制。十六大報告和十七大報告都提出要在縣(市)一級擴大試行黨代會常任制。

黨代會、全委會和常委會之間存在著“三圈”關系。從應然的關系來說，黨代會是一個外圈，具有最大的權力能量，全委會處于權力的中圈，而黨委常委會則屬于權力的里圈。全委會和黨委會所生成的權力是黨代會常任制授予與委托的權力。在當前，黨內權力結構正好是一個反向的權力“三圈”，黨委會是權力中心，其次是全委會，最后是黨代會。黨代會是作為權力機關寫入黨章的，可見黨代會的地位在理論上早已是一個解決了的問題。之所以它現在還是一個問題，主要是因為黨章的意志和現行的體制之間存在著矛盾，而這個矛盾在目前似乎難以“調和”，既有歷史的原因也有現實的因素。

中國共產黨成立90周年以來，經歷了兩次合法性的斗爭:第一次是取得執政地位的合法性，爭取的方式是武裝奪取政權;第二次是鞏固執政地位的合法性，鞏固的方式是發展經濟、提高國民生活水平。在第一次合法性斗爭中，不存在黨內“三圈”的權力授予與委托，而是爭取全國人民對共產黨政權的合法性認可與支持，通過艱苦卓絕的斗爭而非選舉產生的領袖集團就處于整個黨的權力中心，政黨的成員和機構形成了支持這個領袖集團的政治支撐力。由于獲得高度的政治信任，全國人民也成為支持領袖集團的政治支撐力。

然而，權力結構關系一旦顛倒了，就產生難以糾正的慣性?！拔幕蟾锩钡陌l生正是這樣的結果。十年動亂后，中國共產黨為鞏固執政合法性進行了第二次革命，不同的是用“改革”一詞替代“革命”。改革是黨內權力中心自上而下發動的，而不是由國家權力機關授權與委托的。有些改革的重大決策雖經國家權力的同意，但是國家權力機關是在黨的領導下進行的，其政治結構也是保證黨的領導。不難看出，雖然中國共產黨取得了執政合法性，但是在鞏固執政合法性的第二次革命時，所采取方式與第一次如出一轍。改革是以權力中心代際接力的形式持續的，改革也是由第一代領袖集團的剩余精英組成第二代領導核心，又向下延續傳承到第三代和第四代組成的權力中心發起的。它同樣需要黨內成員和黨內機構的政治支撐力，以及全國人民的政治信任。

中國有幾千年的集權制統治傳統，政權延續一向不講權源、不講權力的授予和委托。固執的慣性始終或多或少地存在著，并且對國家和執政黨的發展產生負面作用，正如有學者指出的，“在這權力過分集中的體制下，執政時間越長，黨委‘一把手’權力集中的程度就越高;計劃經濟向市場經濟轉型的過程越長，權力的含金量就越重;不僅會加快腐敗的幾率，而且有加大離心力的可能?，F在從中央到地方對這一‘總病根’的認識已經十分到位。但改革開放三十多年來，由于種種原因，我們始終未能解決好這一‘總病根’”［1］。

毋庸置疑的是，黨代會常任制是解決“總病根”的良方之一，而十年來，黨代會常任制的試行也使黨代會權力機關的地位更加被人們所認識。很多經驗和教訓告訴我們:黨內的重大決策唯有真正通過黨代會或黨員大會的討論、審議和批準，才能少犯或不犯錯誤，才能經得起歷史的考驗。這不僅是對黨組織負責，也是對常委會負責，更是對各級黨的領導干部負責。盡管我們不能肯定在短時期能在縣(市)一級全面實行黨代會常任制，但是在基層黨內民主中實現黨章規定的黨代會權力機關的地位應該為期不遠。一旦鄉鎮黨委書記實行直選，鄉鎮一級比黨代會常任制更加前進一步的黨員大會成為權力機關就在眼前。等到那個時候，縣(市)一級黨代會常任制也就水到渠成。

(二)在與基層人民民主同步發展中產生出競爭性的力量

十年來，在黨代會常任制擴大試行的同時，基層民主的探索也在進行。其中以浙江和四川最為突出，浙江臺州的黨代會常任制成為全國縣(市)一級試行的典范，浙江溫嶺的“民主懇談”則成為全國基層協商民主的楷模。四川遂寧的步云鄉進行鄉長直選，四川雅安的雨城進行黨代表平等、競爭的選舉。黨內外基層民主的實踐難分伯仲，形成了令人鼓舞的民主景致。它們使得長期處于被領導和被治理的基層民主終于有序運轉起來了。這同時也表明黨內基層民主在實踐探索中產生出很強的競爭性力量。

他們的經驗包括三個方面:一是黨代會權力機關的地位正在變得名副其實。黨委向黨代會報告工作，黨內重大決策和決定需要黨代會的批準。浙江臺州椒江區曾經在黨代會常任制的框架下，取消常委，減少委員數額，區委向代表通報工作，委員會決策實行票決制，甚至還對市委進行信任投票等。四川雅安充分發揮黨代會大會的作用，為推動黨員和黨代表經常性地參與黨內事務提供制度保證。按照“政治原則不突破，組織方式可探索，工作方式要創新”的工作思路，在擴大黨代表的代表性和保證黨代表在日常行權上大膽探索，制定了《代表大會工作辦法(草案)》等等［2］。二是黨內選舉制度走向平等性和競爭性。浙江臺州的做法是減少代表名額，劃小選區，改變候選人的提名方式和實行競爭性的差額選舉。湖北宜都實行黨代表直選制。黨代表全部通過自薦報名、競選演說、差額直選產生，只要是黨員，都有選舉和被選舉權，代表由黨員差額選舉產生。三是黨代表既享有權利也要盡義務，履行好代表之職。從權利方面看，湖北宜都規定，代表在審議市委報告時，可以向市委及其工作部門提出詢問，有關部門必須派負責人回答。代表可以參與重大問題的討論和決策。代表向市委及其工作部門提出工作議案、建議、批評和意見，有關組織必須研究處理并負責答復。如果對議案辦理情況不滿，黨代表有權提出質詢。在浙江椒江建立了各片區黨代表工作室，組織黨代表論壇，舉行黨代表效能督查情況分析會。值得一提的是，在不少地方，黨代表較多反映群眾生活方面的問題，較少反映黨內、黨務工作存在的問題，其黨代表的履職往往與人民代表有重疊性。而在椒江，黨代表可以評議組織部門的工作，就組織工作和組織部門自身建設方面提出建議和意見。從義務方面看，黨代表履職的盡責程度需要黨員群眾的認可。自2008年全國實行黨代表任期內發揮履職作用以來，很多地方規定，黨代表要向所在選區的黨員述職，接受評議。

社會主義民主政治建設包括多方面內容，黨內基層民主、基層民主，包括基層人民代表大會和基層群眾自治，都是近階段我們著力推進的社會主義民主政治的重要方面。它們之間產生競爭力量，無疑是一件可喜的事情。我們一直強調充分發揮黨內民主在人民民主和社會民主中的示范作用，但是必須承認，公民對選舉人民代表并沒表現出普遍高漲的熱情。而在這個時候，黨內基層黨代表的選舉出現了新的探索實踐，黨的領導干部如果在黨內代表的選舉中落選，他自然無法再擔任黨內領導職務。這種選舉如果在全國基層黨組織普遍推行開來，基層人民代表選舉、基層政府組成人員選舉的進步是可以期待的。

三、合理調整黨內權力結構，依靠組織和制度推進黨代會常任制

黨代會常任制試行是黨內在基層組織層面的探索。這種探索到目前階段需要調整和深化，以增強其動力，完善其機制。在縣(市)一級應合理調整黨內權力結構，在組織推動的同時，推廣試行中已證明行之有效的做法，加強制度覆蓋。

(一)合理調整黨內權力結構

按照現有的領導體制，黨委常委會是各級黨委的決策機構，也是總攬地方全局的領導機構。雖然與黨章規定的它是處理黨委日常工作的職能很不一致，但是，在目前一個時期里要改變這種領導體制的可能性不大。常委會領導體制的突出優勢就是分工明確、決策阻力小、執行效率高，以及對社會和政治秩序的調控能力強。當然，常委會領導體制的弱點也是明顯的，如黨委“一把手”權力過分集中、決策的民主性和科學性程度不足、現代科層制的“唯上”特征明顯等。

黨代會常任制的特點正好彌補了黨委會的不足。其一，重大的決策權在黨代會，“一把手”的一些人事權、決定權轉移到黨代會，可以克服權力過分集中的現象，重大決策的民主化、科學化程度也大大提高。其二，黨代會的內在運行機制對黨的領導干部進行嚴格而有力的內部監督，這是目前領導體制下紀委對黨委尤其是黨委常委會成員的監督所做不到的。其三，黨代會調動的是絕大多數人的積極性和責任感，常委會激勵的是少數人的積極性和責任感。對于一個政黨、尤其是一個執政黨來說，總是希望能調動多數人的積極性，激發多數人的責任感，這也是為什么要提出突出黨員主體地位和保障黨員權利的目的所在。

黨委會的權力怎么才能有效、有序地轉移到黨代會，并保持黨代會和常委會兩方面的優勢?逐步調整黨內權力結構是關鍵。首先，要做實黨代會常任制。黨代會常任制的辦公機構隸屬于黨委組織部門，這顯然與黨內權力機關的地位不相稱。黨代會常任制的辦公機構必須從組織部門分離出來，成為縣(市)一級黨內法定的權力機關。黨代會組成會議主席團，主席團成員包括黨委常委會的組成人員，以及黨代表中的人大、政協、工會、婦聯、法院、檢察院等黨內各方面代表。主席團成員不駐會，實行委員會制，黨委副書記兼任主席，專門負責黨代會日常事務。原由常委會決定的重大決策和重要決定必須轉移到黨代會或全委會，要在黨代會上通過的黨內和地方的重要決策和決定都先由主席團進行無記名的投票。主席團成員票票等值，書記也沒有特殊的高于主席團的權力。其次，縣(市)紀委對黨代會負責。紀委雖然依舊實行的是黨委領導體制，但是要在黨代會召開年會上作述職報告，并由黨代表進行無記名投票。沒有通過述職報告的，紀委書記必須辭職。第三，全委會成員的來源和功能要重新定位。目前的全委會成員基本上都是由同級地方黨內重要的領導干部組成，他們的產生是根據黨委常委會的提名并通過全委會選舉。其實，全委會成員不一定都要由重要領導干部組成，這樣做的結果只能是將全委會變成具有官僚資格特征的領導干部的機關而不是具有黨內代表性的領導機關。因此，縣(市)一級的全委會成員須由全體黨代表選舉產生，并對黨代會負責。另外，在現有體制下，全委會的功能受到很大限制，必須賦予其在黨內更大的權力，諸如黨內重要干部的任免權、黨內重要干部的調查監督權。這兩項權力現在歸黨委常委會所有，在個別地方主要集中于少數幾個人手中。

上述做法的好處主要是，對現有領導體制并不作很大的調整，但黨內權力結構卻可以發生很大變化，從而避免體制變化引起的不安和不適。

(二)依靠組織和制度進一步推動黨代會常任制的持續發展

如果對黨代會常任制的試行作深入細致的考察，就會發現沒有各級組織、尤其是高層的推動，黨代會常任制試行的范圍比現在小、進程比現在慢，而且有些方面的探索也是不可能的。

依靠組織力量推動黨代會常任制有兩方面的優點和優勢:其一，依靠組織力量，減少運行阻力和成本。組織之所以成為現代政治最重要的活動形式之一，主要在于其結構的能力和能量大大優于非組織的個體之和。對于中國共產黨這樣一個超大規模的組織來說尤為重要。目前，黨員的人數已經達到8000多萬，而且黨員結構形成了“多代同在”的狀況，這是指在中共黨史上從來沒有像今天這樣好幾代人同時屬于這個組織的情況。作為不同時代的黨員，代際之間的世界觀、價值觀、人生觀必然存在很大的差異性，這既是客觀事實，又是對黨員、黨組織產生極大影響的潛在因素。凝聚人數龐大的黨員力量，依靠組織推動，不能不作為一個優先的、必要的選項和選擇。其二，依靠組織力量，可以實現“規劃性變遷”。有一種觀點認為，民主是自然“長成”的，而不能靠人為“做成”。我們認為，從歷史上看，民主的“長成”并非自然而然的，它可以是“依勢長成”的，特別對于現代社會來說，經濟上的迅速發展、社會結構的巨大變化、教育文化上的重要推動，都在根本上成就了民主的根基，因此積極因勢利導地“做”、某種因素地“促”以及有意識地“育”的過程都是民主健康“長成”不可或缺的重要環節。鄧小平同志在改革開放初期就指出，民主化和現代化一樣，要一步一步地前進，不能用大躍進的做法;要在民主傳統和民主基礎薄弱的條件下比較有效地推進民主成長，就必須進行多方面的努力。

所謂“規劃性變遷”就是按照黨內民主優先發展、黨內基層民主先行一步的規劃，在黨內基層試行改革，從而逐步實現自下而上的領導體制和組織體制的漸進性變革。領導體制變革的一個重要標志是黨代會成為名副其實的黨內權力機構，組織體制的變革則是黨內基層領導人的產生經由全體黨員的選舉。領導體制和組織體制是互為耦合的關系。黨代會成為黨內權力機關，也就意味著領導人的產生權歸屬于全體黨員。然而，這種變遷必須經過一個漸進過程，也毫無疑問地需要執政黨組織有計劃地推動。

除了組織推動以外，依靠制度力量推動黨代會常任制也是根本性的長期性的任務。制度和組織生成合力，改變組織推動后成果消解和制度的虛置等待。依靠組織力量推動黨代會常任制，其特征是制度的形成尚存一個空缺期。在黨代會常任制的實踐過程中，“組織”一般是通過強力推動的。組織推動的結果是要形成制度成果，而在這個初期，制度的內涵尚不清楚，只有通過不斷實踐，制度的內涵才能逐漸形成、清晰并且豐富起來。組織推動最后要落實到制度跟進，這樣黨內基層民主實踐的鞏固就有了初步的保障。而過去，這兩個方面是脫節的，組織推進是一回事，制度跟進是另一回事。在組織推進下，黨代會常任制在某一環節的實踐探索有了一定的政治影響，卻少見逐漸的制度跟進和覆蓋，于是組織推動下形成的成果逐漸消解，創新的制度只能虛置等待。

當然，我們必須認識到，推動基層黨代會常任制的持續發展根本還在于進行頂層設計，改變權力推動改革和權力滯后改革的兩難困境。黨內基層民主的推動力在組織，組織推動的力量一部分來源于層級的隸屬關系，一部分出于黨內成員的訴求。前者出于“命令—服從”的意識和職責要求，后者顯示了黨內民主改革的方向和趨向。但是在改革的初期，權力之手起著重要的作用，而隨著民主的實踐探索和發展，到了一定的階段必然要顛覆權力來源，以保障一般公民和黨員的權利為歸宿。也就是說，用權力促進民主的初衷往往會造成民主削弱權力的結果。比如說，在兩次全國黨代會報告中，都要求擴大試行縣(市)一級黨代會常任制，各級組織也在著力推動。問題是，在實踐過程中，黨代會常任制試行的結果是，它要成為黨內權力機構，成為名副其實的決策機構，而這將改變常委會決策體制，擴大黨員和代表的權利，限制少數領導人的權力。雖然，這是黨內民主發展的方向和最終目標，但顯然這是和目前政治體制結構不一致的，也是不能互相兼容的。這樣，組織推動黨內基層民主的動力自然會自動減弱，組織也缺少轉化為制度的自覺［3］。

［1］李永忠，等.科學研判“消極腐敗的危險”［J］.同舟共進，2011，(9):16 －19.

［2］吳其良.黨代會常任制的歷史演進［J］.探索與爭鳴，2010，(12):34.

［3］魯月棉，沈士光.黨內基層民主的持續發展靠什么［N］.學習時報，2011－08－29.

［責任編輯:張蓮英］

On the Trial Characteristics，Effectiveness and Direction of the Permanent System of the Party Congress

SHEN Shi-guang
(Public Management Teaching and Research Department，the CPC Shanghai Municipal Party School，Shanghai 200808，China)

The Party Congress is the core content of the political party system and the cornerstone of democracy within the party.The healthy functioning of the inner－party democracy is inseparable from this fundamental system of the Party Congress.In recent years，the trial of the permanent system of the Party Congress has the characteristics of the three aspects of system construction priority，extensive system identity and the diversity of political utility.The trial of the permanent system of the Party Congress has been effective in enhancing the strength of grassroots democracy within the party，that is gradually establish the status of the Party Congress as an authority.It produces much competitive forces in the simultaneous development of the People＇s Democratic.The trial of the permanent system of the Party Congress is the exploration of the party in the level of grassroots organizations.This exploration of the current stage needs to be adjusted and deepen in order to enhance its power，improve its mechanism.It should proceed with reasonable adjustments within the party power structure in the county(city)level.At the same time organizations promote，start the promotion of the proven practices in the trial to strengthen the system cover.

party system;the Communist Party of China;grassroots democracy within the party;permanent system of the Party Congress;the power structure within the party

D22;D621

A

1009－1971(2012)03－0008－06

2012－03－07

國家社會科學基金項目“黨的代表大會常任制研究”(08BZZ013)

沈士光(1964—)，男，上海人，教授，從事中國當代政治和公共行政倫理學研究。