近年來黨代會常任制研究綜述

□ 梁曉宇

一、 關于黨代會常任制的內涵

大多學者認為黨代會常任制有兩個含義：一是黨代會年會制，即黨代會每年至少召開一次會議。二是黨代表常任制，即黨代表的身份資格在一屆五年中都有效。不管是黨代會開會或閉會期間，黨代表都可以通過一定的組織渠道和活動平臺發揮自己的作用。目前學界普遍認為，黨代會常任制是黨代會年會制、黨代會黨代表任期制度和黨代會常設機構三者綜合在一起形成的制度模式。黨代會年會制、黨的全體委員會常設制、黨代表任期制，這三者之間統籌兼顧，相互制約，互為補充。黨代會常任制的科學內涵，學界們從不同的角度和層次進行闡述，對此沒有本質的分歧，只是各自強調的側重點不同而已。從本質上講，黨代會常任制與非常任制是相對的，常任制強調的是如何持續發揮黨大會的作用，黨代會常任制以黨代表常任制和黨代會年會制為核心，不斷地發展起來的一套系統制度。

易承志則把黨代會常任制定義為以黨代會年會制為基礎，持續發揮黨代會作用的一種制度安排。張磊、李毅弘指出：“黨代會常任制就是以黨代表常任制和黨代表年會制為核心，不斷地發展起來的一套系統制度?！雹購埨?、李毅弘：《近年來縣市黨代會常任制建設研究述評》，《甘肅聯合大學學報》，2012年第2期。綜上所述，學界目前對黨代會常任制的界定并沒有本質的區別，由于闡述的角度不同，對黨代會常任制定義最大的不同只是強調的側重點不同而已。

二、關于實行黨代會常任制的價值

學界普遍認為，實行黨代會常任制對于加強和改進新形勢下黨的建設有著積極的作用，黨代會常任制作為馬克思主義黨建學說的基本原則之一，有利于充分發揮黨代會和黨代表的作用，有利于改革黨的代表大會存在的弊端，有利于發揮黨員的積極性和創造性，凹顯黨員的主體地位，有利于強化黨內監督，加強和改建新形勢下黨的建設。

張磊，李毅弘認為黨代會常任制的具體作用有“黨代會常任制是馬克思主義黨建學說的基本原則之一；有利于充分發揮黨代表大會的作用；有利于充分發揮黨代表的作用，保持黨同人民群眾的血肉聯系；有利于提高黨內決策的民主性、科學性和權威性，提高黨的領導水平和執政水平；有利于加強黨內監督，推進黨風廉政建設，保持黨的先進性和純潔性”。②鄔昌輝、李華、李麗忠：《黨代會常任制研究綜述》，《柳州師專學報》，2005年第4期。夏莉以黨員民主權利的“選”和“議”的統一為視角闡述了黨代會常任制的重大貢獻。夏莉認為：“從制度安排上看，黨代會常任制保證了黨員民主權利上‘選’和‘議’的統一，從操作層面上看，黨代會常任制克服了非常任制‘選’和‘議’分離的弊端，從歷史探索上看，黨代會常任制繼承了年繪制‘選’和‘議’統一的優良傳統?！雹傧睦颍骸饵h代會常任制能夠實現黨員民主權利上‘選’和‘議’的統一》，《宿州學院學報》，2008年第6期。王進富認為：“發展黨內民主是黨代會常任制的基本價值取向。黨代會常任制是發展黨內民主最好的制度設計?！雹谕踹M富：《黨代會常任制：價值取向與制度安排》，《理論導刊》，2012年第11期。

關于黨代會常任制的價值取向，郜工農認為，目前學界主要有三種價值取向。第一種是把它緊緊定位為發揚黨內民主的一種手段，采取的是實用主義的態度。第二種價值取向則把黨代會常任制的初衷定位為加強黨的領導，這種價值取向帶來的結果是黨內民主游離于制度和法律框架之外。第三種價值取向，則是把黨代會常任制的實踐放在政黨政治與公民社會的大環境中去考察，把黨代會常任制當作是發展黨內民主、以黨內民主促進人民民主的體制性改革 。③郜工農：《地方黨代會常任制的實踐需要關注的幾個問題》，《上海黨史與黨建》，2008年6月。曠勇認為，黨代會常任制最高的價值目標是使黨的代表大會成為黨的最高決策機構。黨代會常任制的具體價值目標體現在四個方面，即推進黨內民主，確保黨代會最高權力不會流失，提高黨的決策科學化水平，實現黨內監督的科學化與規范化。④曠勇：《試論黨代會常任制的價值目標及其實現路徑》，《求實》，2012年第9期。

三、關于黨代會常任制面臨的問題

有的學者認為黨代會常任制面臨的主要難題有：試點路徑依賴的悖論，即黨代會常任制的推行以地方黨委領導人的態度作為主要依賴路徑，使得其難以向縱深推進；試點總體處于感性層面，樣本很多、試點單位各自為陣、理論研究滯后，導致試點的成果基本徘徊在具體行為層面、經驗層面以及鼓勵層面；實踐效果缺乏科學的評價體系；試點中的問題爭論不休，如常任制的實踐成本問題。還有學者認為事關黨代會常任制前途命運的重大理論與現實問題上難點有：常任制條件下黨代會、人代會、政協會的關系問題；黨代會常設機構的設置問題；黨代會常任制的組織領導問題；黨代會常任制運作的成本問題等幾個方面。孫應帥指出，黨代會常任制試點在探索中的難點主要是“黨代會與現行運行機制有待理順，黨代表的作用有待進一步發揮”⑤孫應帥：《黨代會常任制的運行難點與改革思路》，《重慶社會科學》，2011年第5期。。

于建波、何鵬程認為，試行黨代會常任制的主要目的是要通過其健康有效地運行來推動黨的組織機構、領導體制和工作機制發生變化，從而有利于黨的建設健康地發展。他們認為：“提高基層黨代會常任制試行科學化水平的主要困境有四個方面。一是政策導向滯后，宏觀指導缺乏。二是民主意識淡薄、思想認識不統一。三是代表素質結構亟待進一步提高。四是機制有待暢通，保障亟需完善?！雹抻诮ú?、何鵬程：《對提高基層黨代會常任制試行科學化水平的幾點思考》，《大連干部學刊》，2010年第2期。

王立新指出：“總的來看，自從黨代會常任制試點近20年來，之所以停滯不前，難以深入，實際上存在著從思想認識誤區到實施方略不當再到試點效果不佳等一系列問題，這些問題具有內在聯系。思想認識是前提，體制轉換是根本，動力建設是關鍵，實施策略是手段，對常任制內涵和意義認識不足決定了常任制在實施過程中措施不力，動力不強，效果不佳，反過來黨代會常任制實施過程中的乏力和低效又降低了人們對黨代會常任制意義的認識，弱化了黨代會常任制改革的動力?！雹咄趿⑿拢骸饵h代會常任制實施的困頓分析及對策建議》，《理論學刊》，2007年第11期。

沈士光認為，黨代會常任制試行的中最大的制度難題是提案重復問題，即黨代會與人代會、政協會議的提案重復和人員重疊的問題，提案重復和人員重疊會導致公眾對黨代會的期望值大打折扣。吳其良通過對比較典型的黨代會常任制試點單位的調查，認為進一步發展黨代會常任制需要破解三個難題：“一是常任制試點目標不清楚。二是沒有劃清黨代會與人代會的職責邊界，黨政不分。三是黨代會年會與上級黨組織的權力關系沒理順，下級黨代會應當有它的自主權和自治權，用以解決本轄區范圍內黨組織建設和黨組織領導與執政的實際問題?！雹鄥瞧淞迹骸饵h代會常任制的歷史演進》，《探索與爭鳴》，2010年第12期。沈士光和吳其良的觀點具有代表性。黨代會與人代會和政協會的關系問題是一個不容回避的問題，不贊成推行黨代會常任制的學者正是基于三者的關系，才認為黨代會有一些重復和浪費。但是，人大代表、政協委員和黨代表的工作職能畢竟各有側重，盡管有重復，但還是可以通過合理的規范來加以解決，并且黨代會的運行可以借鑒人代會和黨大會的一些做法。

筆者以為，綜合學界的觀點，目前黨代會常任制在推行的過程中遇到的主要問題有以下幾點。一是基層黨代會常任制推進與基層政治行權邏輯的契合問題、黨代會與人代會、政協會議的關系界定問題；二是黨內權力如何配置的問題，即如何理順黨代會與全委會和常委會的關系；三是相關理論準備不足問題，創新的制度需要科學的理論作為指導才能實現其真正的價值，政治上的堅定需要理論上的成熟作支撐，目前黨代會常任制還沒有形成一套系統科學的理論，還需要積極探索黨代會常任制的運行機制與實現途徑，不斷在全黨范圍內就黨代會常任制的推行達成共識。

四、關于黨代會常任制的運行

沈士光認為，我們黨黨代會常任制試點進程的參與者既有市、縣市區、鄉鎮，也有企事業單位。其中省轄市較少、縣市區居中，最多者為鄉鎮一級黨組織。目前有三種類型：一是浙江等沿海開放地區在經濟社會等方面先行發展再實行試點；二是四川等內陸省份開展試點工作與促進經濟發展互動的模式，三是一些地方黨委主動就領導班子成員進行民主選舉的試點，為黨代會常任制的試行提供了探索的空間。當前，中國特色社會主義實踐的黨代會常任制運行主要有三種模式，即椒江模式、雅安模式和羅田模式。有的試點單位認為，應該從五個方面來深化黨代會常任制的推行，“一是試行黨代會常任制必須緊緊圍繞發展經濟這一中心。二是試行黨代會常任制必須堅持服務群眾這一核心。三是實行黨代會常任制必須不斷與時俱進。四是試行黨代會常任制必須使黨建工作協調發展。五是試行黨代會常任制必須加強黨代表隊伍建設?！雹僦泄采虾Ｊ薪鹕絽^干巷鎮委員會：《黨代會常任制的探索與實踐》，《上海黨史與黨建》，2004年10月。

段興權認為，從黨的十六大以來部分市、區、縣在試行黨代會常任制過程中的大膽創新為進一步推進黨代會常任制提供了鮮活的經驗。段興權為進一步推進黨代會常任制提出了五點建議：“第一，要修改黨章，為實行黨代會常任制提供黨內法規支持。第二，必須明確黨代會常任制的功能定位。第三，必須把實行黨代會常任制的制度設計放在現行的政治生態環境大背景中進行。第四，要逐步形成地方乃至全國統一的實施辦法。第五，要成立全國黨代會常任制試點工作領導小組?！雹诙闻d權：《十六大以來黨代會常任制試點的制度創新及啟示》，《學習與實踐》，2007年第10期。

筆者以為，中國特色社會主義體制改革都是從地方突破開始的，然后由中央統一規范，這是在中國改革中帶有普遍性的規律，因此，黨代會常任制的改革可以先放一放，但不能長期停滯下去。學者們從不同層面指出了目前黨代會常任制在實際操作中面臨的問題和障礙，但大多數人還是贊同繼續推行黨代會常任制。

五、關于與黨代會常任制有關的其它方面研究

伍醒認為，“八大”黨代會常任制失敗的根本原因是黨代會常任制與黨的主席制之間的沖突，由于“七大”黨章正式確立了黨的主席制，并規定黨的中央主席也是中央書記處主席，黨的主席對重大事物擁有最后的決定權，而“八大”黨代會改革的時候，我們黨的領導體制依然是主席制，黨代會的權威無法和主席的個人權威相提并論，黨代會常任制的權威無法樹立，最終也就會走向失敗?！鞍舜蟆秉h代會常任制失敗的第二個原因是理論研究不夠深入、落實不夠具體。伍醒還認為“八大”黨代會常任制改革失敗的第三個原因是中國傳統文化的制約。

趙鐵鎖、王廣峰認為，有的學者認為發展黨內民主的關鍵是實行黨代會常任制，這是一個重大的認識誤區。黨內民主的載體和形式是多樣的，不僅僅體現在黨代會上，例如密切聯系群眾、創先爭優活動都體現了黨內民主，黨代會常任制只是發揮黨內民主的一個途徑，并不是唯一途徑和必然選擇。他們認為，黨代會常任制的推進涉及到了黨內權力關系的調整，是一個比較復雜的政治問題，如果推進激進的改革方案，可能會引起社會的動蕩。另外，目前黨代會常任制所產生的椒江模式、羅田模式和雅安模式都是結合本地區實際產生的具有地方特點的模式，并不完全具有示范效應，不一定能在全國大范圍內推廣，從本質上講，還不具備可推廣性與復制性。如果沒有系統的政治體制改革，只靠黨大會常任制的操作沒有多大實際意義，黨代會常任制在基層好操作，在大范圍內是難以推行的，問題也比較多。