十七大以來黨內民主探索與理論思考

王偉達

(中共遼陽市委黨校 遼寧遼陽 111000)

十七大以來黨內民主探索與理論思考

王偉達

(中共遼陽市委黨校 遼寧遼陽 111000)

黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。本文總結了十七大以來黨內民主在實踐和理論上取得的重大進展，并在此基礎上作了一些梳理，旨在推動黨內民主在新時期的進一步發展。

十七大 黨內民主 探索實踐 理論思考

在執政黨建設中，黨內民主是一個受到黨內外高度關注的重大問題。黨的十七大報告將發展黨內民主作為黨的建設改革創新的重要課題，提出了有關發展黨內民主的新設想。為積極推進黨內民主，迎接十八大的召開，有必要將黨的十七大以來黨內民主的實踐探索作一些梳理，并對推進黨內民主作進一步的思考。

一、十七大以來黨內民主探索的進程

十七大以來，全黨對發展黨內民主做了有效探索，在黨內選舉、黨代會常任制、黨委票決等方面進行了大膽實踐，主要表現在：

1.黨內選舉的改革和創新力度加大。黨內選舉制度是黨內民主的一項重要政治制度,是黨內民主發展程度的重要標志。在黨的十七大報告中，明確提出“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式”［1］，十七屆四中全會進一步提出“完善黨內選舉辦法，改進和規范選舉程序和投票方式，改進候選人介紹辦法。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”［2］。這些規定擴大了基層黨組織領導班子候選人的范圍，突破了以前一般只是上級黨組織推薦候選人的框框?；鶎狱h組織領導班子成員通過黨員直接選舉的試點不斷擴大，各地逐步確立了差額選舉制度，部分地區引入了競爭機制?，F在幾乎每個省份都進行了基層黨組織領導班子成員直接選舉的試點，如在村黨支部和鄉鎮黨委的換屆選舉中搞的“兩票制”和“兩推一選”(或“公推競選”“雙推一選”“公推差選”“公推直選”等)方案。實行公開選拔、競爭上崗的機關也由最初的省、直轄市擴展到縣、鄉基層政權組織,“公選”的領導干部職位層次也從司局(地廳)級擴展到處、科、股級?！肮x”實踐中創造出了嚴密的規范和程序,一般經過宣傳發動、公開報名、筆試、考察任用四個階段。

2.黨代表大會常任制試點工作繼續深入。試行黨代表大會常任制是這幾年發展黨內民主的熱點，也是發展黨內民主的又一項重大舉措，黨的十六大、十七大對此都有論述，而且黨的十七大第一次在黨代會報告中提出了“黨代表任期制”的概念，黨的十七屆四中全會再次提出“落實和完善黨代表大會代表任期制”，隨后發布了《黨代表任期制暫行條例》。從試點情況看，比較突出的有浙江省臺州市椒江區、四川省雅安市和湖北省的羅田縣等有一定的代表性。這些地方的做法在以下幾點上有所如破：首先，競選產生黨代表。在黨代表選舉上，各地都注意了實行差額選舉，但差額比例不一，由此競選的程度也就有很大差別，其中羅田縣黨代表差額競選力度更大?？h委書記與普通黨員一樣，只有在競選黨代表中勝出，才能在黨代會上被選舉進入縣委班子，選舉成為縣委書記。其次，探索建立黨代表大會常任制的運轉制度。羅田縣實行黨代表直選制、黨代表常任制、黨代表建議書制度、黨代表評議制度、黨代表大會年會制，等等。臺州市椒江區制定了黨代表常任制、黨代會年會制等26項制度。

3.黨委票決制逐漸鋪開。黨委票決制對黨委作出科學決策具有重大意義。在我們黨的歷史上，曾采用鼓掌通過、舉手投票、記名投票、無記名投票等形式來表達黨員意志、體現黨內民主。但由黨代表選舉產生的黨的委員會卻很少采用票決的形式決定黨的重大問題。隨著黨內民主改革的深入，實行黨委票決制，即由全體黨委成員以每人平等一票表決的形式來決定黨的重大問題的呼聲出現。經過了一段時間的探索和醞釀，2001年中組部選擇海南省、山西省晉中市、陜西省銅川市、四川省眉山市和浙江省臺州市椒江區等地區作為黨委票決制改革的試點單位，自此以后，黨委票決制試點工作逐漸鋪開。［3］經過18年的探索實踐，2007年10月，黨的十七大報告明確提出“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”，這是黨的工作報告中首次正式提出黨委票決制的概念。十七大以來，票決制在全國各省(市、區)先后鋪開，但方式各異。伴隨著公開選拔、公推公選等人事改革制度的推行，各地在公開選拔、公推公選領導干部的最后環節，一般都會使用票決制來決定最后的人選。像遼寧、浙江、山東、廣東、福建、湖南、海南、寧夏8省(區)分別出臺了地(市)黨委、政府領導班子正職擬任人選由省委、自治區黨委全委會無記名投票表決的具體規定，以省委、自治區黨委名義下發文件，并開始實施。2010年，廣東省委全委會差額選出5名縣委書記為待提拔對象，在全國引起強烈反響。

此外，推行黨務公開、發揮全委會的作用、黨內民主監督等方面也都有很大進展，在此不贅述?？傊?，推進黨內民主成為十七大以來黨的建設改革創新的實踐熱點，它有力地促進了黨內的團結統一，推動著黨的建設不斷發展前進。

二、黨內民主建設探索中凸顯的問題

隨著黨內民主的不斷推進，一些影響黨內民主健康發展的問題逐漸顯現出來。主要有以下幾點：

1.從選舉過程來看，黨內選舉的具體運作及程序上還存在一些問題。這突出表現在：黨內選舉的運作方式不夠透明、公開，存在人選內定、暗箱操作等現象；直接選舉的范圍很小，層次很低，除總支和支部實行直接選舉外，甚至連基層黨委包括各部門的機關黨委，也幾乎都實行間接選舉，一般都是先選舉代表，再由代表選舉黨委；差額選舉的范圍小、層次低，比例也不大，有的流于形式或者變通為實際上的等額選舉。因此，必須細化、規范化黨內選舉的具體流程，避免使選舉流于形式。

2.黨代會常任制諸多問題仍需研究。常任制作為推進黨內民主的一項舉措，已試點了二十多年，可謂試點時間最長的一項改革。試點的目的當然是為了在取得經驗的基礎上推廣和完善，但二十余年來，試點范圍雖有擴大，卻始終未能成為一項正式制度而推開，究竟是在什么地方卡殼了，值得探討。目前，市、縣黨代會常任制試點主要是在黨代表的產生、黨代表的職權與作用發揮等方面突破較多，而對黨內權力機構的產生、設置、運行以及與人代會、政協會的關系等方面突破較少，也就是說，試點工作正處于單項突破階段，還未進入核心部分的突破乃至整體設計的實施階段。因此，常任制還處在探索和完善階段，黨代表的地位、職責、作用發揮，黨代會、全委會、常委會之間的關系，機構設置和經費保障等問題仍需研究。推行黨代會常任制是一項浩大的制度建設工程，它涉及到方方面面的利益，但是，在實踐中，目前主要是由當地組織部門一家來推動試點工作。要真正達到推行黨代會常任制的目的，僅靠組織部門一家是遠遠不夠的，因此，迫切需要更高級別的機構來統籌這個試點過程。

3.票決制在迅速推進的同時存在的問題也不容忽視。首先，票決制的推進必須有一整套具體完備的黨委重大問題決策制度和干部人事制度與之相配套。比如，在對重要干部的票決中，就需要有干部考察預告制、差額考察制、黨風廉政一票否決制、任前公示制、試用期制、經濟責任審計制、誡勉談話制等多項制度建設與之相配合。但從當前一些地方試行票決制的情況來看，這些配套制度要么根本沒有，要么正處于探索中，這使票決制的科學有效運行面臨困境。其次，從目前票決制的方式來看，仍多為等額票決，一個領導干部崗位的候選人多為一名，即使在票決制做的比較好的北京，湖南、廣西等地至今也仍采取等額票決的方式任免干部。再次，從真正實行票決的范圍看，實際全國大部分地區在干部任免中依舊止步于常委會，而不是全委會。在省級層面，北京市是首個在全面干部任免中實行票決制的地方，不過其具體做法還處在探索階段。

三、繼續推進黨內民主的相關思考

以上問題表明黨內民主的發展還受到某些羈絆而難以深入，這就需要我們進一步深入探索黨內民主的理論和實踐。

1.黨內民主建設必須保障黨員的民主權利。保障落實黨員的民主權利是發展黨內民主的根本。黨員最重要的民主權利就是“四權”，即知情權、參與權、選舉權和監督權。其實無論是推行選舉制、黨代會常任制、黨委票決制還是黨務公開等系列的改革措施，其最終目的就是要尊重黨員的主體地位，保障黨員的民主權利，充分發揮黨員在黨內生活中的主體作用。

2.從系統性整體性出發，進一步完善黨內民主的制度體系。在看到取得已有成果的同時，我們也注意到當前關于“黨內民主建設”的研究，在“黨內民主生命論”的語境下，仍然未能擺脫“路徑依賴”，習慣于頭痛醫頭、腳痛醫腳式的修修補補，理論、制度與實踐的創新比較拘束，沒有能夠從整體上建立起一套民主發展的體系框架。發展黨內民主的探索實踐顯示，僅僅推進“單項”制度改革，很容易受到黨內其他相關制度的牽制，結果使黨內改革或者舉步維艱，或者扭曲走樣、流于形式。發展黨內民主必須具有整體性系統性的思維，考慮一整套的制度安排，使各項制度之間有機結合、相互補充、配套銜接，環環相扣。這一整套制度安排不是根據民主觀念、民主意識來考慮，而是要根據權力運行的軌道和客觀規律來設置。

3.堅持有序的、可控的、增量的黨內民主發展策略。發展黨內民主不僅是一項全面的系統工程，也是一項長期的戰略任務。只有把黨內民主這項戰略任務劃時期、分階段地推進，既要明確發展黨內民主的總方向，又要走小步不停步，步步為營穩妥地推進，這樣黨內民主制度才能逐步建立、健全和完善。也就是說，發展民主的方向必須堅決，但方法要細密、步驟要穩妥，既大膽又慎重，黨內民主制度要很好地試點，成熟一個推行一個，這是我黨發展黨內民主的戰略方針，即發展有序的、可控的、增量的黨內民主。

十七大以來，我們在黨內民主建設方面取得了一定的成績，積累了一些經驗，但同時也面臨著許多問題。無論是成績還是問題，它們都是新時期黨內民主建設的重要資源和基礎。我們有理由相信，在充分開發黨內既有的民主資源的基礎上，適應新時代的新要求，積極進行理論創新、制度創新和實踐創新，黨內民主必將取得新的發展?！?/p>

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［1］十七大報告輔導讀本［M］.北京:人民出版社,2007.

［2］黨的十七屆四中全會〈決定〉學習輔導百問［M］.北京:黨建讀物出版社,2009.

［3］張書林.黨委票決制的理性透視［J］.桂海論叢，2006.

王偉達(1980—)，女，遼陽市委黨校黨史黨建教研室講師，研究方向為黨史黨建。

責任編輯 潘 瑀