論我國反壟斷執法機構的設置

嚴孝珍

論我國反壟斷執法機構的設置

嚴孝珍

介紹了美國和德國的反壟斷執法機構設置情況，分析了我國反壟斷執法機構設置存在的不足。認為我國的反壟斷執法機構設置應當著重強調反壟斷委員會的獨立性、專業性和權威性，避免反壟斷工作分散于各部門，出現多元執法現象。關鍵詞：反壟斷法；執法機構；機構設置；反壟斷委員會

預防和制止壟斷行為，維護市場競爭秩序，不僅需要一部好的反壟斷法，更重要的是切實保證反壟斷法的順利實施。法律的解釋和執行決定了法律效力的發揮。要充分發揮反壟斷法的作用，必須要有一個完善的反壟斷執法機構。

一、設置反壟斷執法機構的必要性

反壟斷法是禁止行為人排除或者限制市場競爭的行為（統稱反競爭行為）的法律部門或者法律規范的總稱，是促進和保障市場經濟健康發展，維護自由公平競爭，保護競爭者及消費者合法權益的基本法律。它是市場經濟法律體系的一個重要組成部分［1］。嚴格執行反壟斷法，目的在于保護具體經濟主體公平競爭的權利，維護市場競爭秩序。由于復雜的競爭關系和千差萬別的競爭行為，高度的原則性和抽象性是反壟斷法實體規范的特點，其適用具有很大的自由裁量性。這就要求執法機構要具有較強的專業性。同時，反壟斷法執法機構還要具有較強的獨立性，要能夠在執行過程中處于獨立地執行國家反壟斷法和競爭政策的地位。專業性和獨立性決定了反壟斷法執法機構的權威性，進而也就決定了設置反壟斷法執法機構的必要性。

二、反壟斷執法機構設置存在的問題

《反壟斷法》出臺前，我國有關法律、行政法規中部分地規定了一些反壟斷的內容，零散地分布在《對外貿易法》《反不正當競爭法》等法律法規之中。有關執法機構的設置存在不足：一是沒有主管機關，不符合世界反壟斷立法的潮流；二是執法機構權力分散，執法效率低；三是原有執法機構對反壟斷執法重要性認識不足［2］。

我國《反壟斷法》在執法機構設置問題上，維持了由原發展改革委員會（價格主管部門）、商務部、工商總局等分別履行相應的反壟斷執法職責格局。查處價格壟斷，由國家發展改革委員會負責；經營者集中的審查，由商務部負責；查處壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭，由工商總局負責。其模式是“反壟斷委員會+反壟斷執法機構”。這種模式沒有從根本上改變多頭執法及職能交叉的格局［2］。除了反壟斷法規定的反壟斷委員會外，部分反壟斷職權仍由國家工商部門、物價、質檢等部門行使，沒有對各部門管理事項進行明確劃分，各部門職能交叉現象嚴重。反壟斷法禁止行政性壟斷行為，不宜由原執法機構擔任。反壟斷委員會缺少實質性權利，獨立性不足，不能有效地開展反壟斷工作。有關執法人員素質參差不齊，專業性不強。

三、美國和德國的反壟斷執法機構設置情況

美國是世界上最早產生反壟斷執法機構的國家。美國有兩個反托拉斯主體，其反托拉斯法主要將執法權賦予司法部反托拉斯司和聯邦貿易委員會［3］，但也賦予州政府，私人可以提起三倍損害賠償和禁令的訴訟。反托拉斯法賦予聯邦法官對訴訟結果享有相當大的自由裁量權。

反托拉斯司在反托拉斯及相關事務方面代表政府從事管理工作，負責《謝爾曼法》、《克萊頓法》和除《聯邦貿易委員會法》以外的其他一切反托拉斯法的執法工作。其主要職責是對壟斷事件進行調查，并根據調查結果作出判斷，決定是否向普通法院提起訴訟。反托拉斯司沒有裁決職能，只是作為一個起訴機關而存在。聯邦貿易委員會下設競爭處、經濟處和消費者保護處。競爭處負責反托拉斯法的執行，同時搜集情報，對被指控的案件提起訴訟。經濟處的職責是對被指控案件進行經濟分析和政策分析，為競爭處提供意見和建議［4］。聯邦貿易委員會享有行政權、準立法權和準司法權［3］。

德國的反限制競爭法將反壟斷執法機關統稱為“卡特爾當局”，包括聯邦卡特爾局、聯邦經濟部和根據州法享有管轄權的州最高機關。

德國的聯邦卡特爾局是最主要的執法機關。其反限制競爭法規定，“聯邦卡特爾局是一個獨立的聯邦高級機關，所在地設在波恩。它隸屬聯邦經濟部長的業務范圍”。德國聯邦卡特爾局由9個決議處、1個基礎處和1個歐洲處組成。決議處是調查和裁決案件的專門機關，職責是負責對案件的立案、調查、審理、采取強制措施。每個決議處都有權力進行獨立審查、裁決案件，獨立于聯邦經濟部長和卡特爾局局長之外。聯邦經濟部是聯邦政府中負責宏觀經濟管理的部門。聯邦經濟部長負責審批特別卡特爾、出口卡特爾和企業合并，但他對反壟斷案件的管轄有嚴格的條件限制，同時是個別管轄。反壟斷委員會作為獨立的反壟斷顧問咨詢部門，他們的意見沒有法律效力，僅供卡特爾局參考。

德國和美國的反壟斷執法機構設置具有這樣幾個共同點：一是專家執法。委員一般由經濟、商業管理、法學的專家組成。這些專家獨立于任何國家機關、營利性組織和經濟協會等組織。二是職權廣泛。調查處理權、搜查扣押權、處罰權等權力的賦予，保證了反壟斷機構作用的發揮。三是地位獨立。能夠涉及壟斷的企業一般是一些財力雄厚的大企業，這些企業對于一個地區甚至是整個國家的經濟運行和發展都有著較大的影響力。如果反壟斷執法機構不具有獨立性，就很難發揮作用。

四、完善我國反壟斷執法機構的設想

（一）強調反壟斷委員會的獨立性

我國《反壟斷法》第9條規定：“國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協調、指導反壟斷工作，履行下列職責：（一）研究擬定有關競爭政策；（二）組織調查、評估市場總體競爭狀況，發布評估報告；（三）制定、發布反壟斷指南；（四）協調反壟斷行政執法工作；（五）國務院規定的其他職責。國務院反壟斷委員會的組成和工作規則由國務院規定?！钡珜Ψ磯艛辔瘑T會的具體構成沒有相應的規定。設立反壟斷委員會的目的是為了協調反壟斷執法，保證反壟斷執法的統一性、公正性和權威性。筆者認為，我國的反壟斷委員會應該是一個獨立行使職權的機構，依據《反壟斷法》行使職權，只對國務院總理負責。

反壟斷執法人員主要應該是法學家和經濟學家，這些專家不應當繼續在其他國家機關擔任或兼任公職，不得兼職于任何營利性機構，不得與經濟協會或者相關組織有任何聯系，或以其他形式參與市場交易。對這些執法人員要進行監督，一旦出現上述禁止行為，則終身禁止參與反壟斷委員會的任何工作，情節嚴重者將追究刑事責任。

根據國外的成功經驗，我國反壟斷委員會應當具有準立法權、行政權和準司法權。

準立法權，即有權依反壟斷法制定有關規則、實施細則或辦法，同時有權發布禁令和指令。有權制定有關事件處理程序，以便以相關程序對具體壟斷行為進行認證。此外，反壟斷委員會還應當對國家立法機關制定的涉及市場競爭的法律草案以及國務院及其部委制定的涉及市場競爭的行政法規提出自己的建議和意見。

反壟斷委員會的行政權，即執行反壟斷法及其附屬法規，規制行政壟斷、經濟壟斷、國際壟斷等壟斷和限制競爭行為，行使審查、認可行政事務的權力。建議具體分為行政審批權、監督檢查權、行政強制措施權、行政處罰權和宣布行政性壟斷行為無效權、建議處分權。

反壟斷委員會可以通過較為簡易的程序，像法院那樣中立而公正地處理一些壟斷案件。這樣能夠提高機構的工作效率，防止因為過多的卷入曠日持久的訴訟而浪費資源。

（二）反壟斷執法機構的等級設置

我國《反壟斷法》第10條規定：“國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構（以下統稱國務院反壟斷執法機構）依照本法規定，負責反壟斷執法工作。國務院反壟斷執法機構根據工作需要，可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構，依照本法規定負責有關反壟斷執法工作?！睂⒎磯艛鄨谭ㄗ鳛橹醒胧聶?，原則上應有國務院規定的承擔反壟斷執法職責的部門行使反壟斷執法的職權，地方政府及其部門不得行使《反壟斷法》的執法權［5］。省級政府相應的機構依法在國務院因工作需要而授權的情況下負責有關的反壟斷執法工作，但是此授權不能繼續下發，否則，反壟斷工作分散在各個部門，又將出現多元執法的問題?？蓞⒖嘉覈嗣胥y行和海事法院系統的設置經驗，在必要的地方設置地方反壟斷執法機構?？砂凑战洕l展狀況將全國劃分為幾大區，按照區劃設立作為國家反壟斷委員會派出機構的反壟斷執法機構，對各轄區的反壟斷案件進行監管和查處工作，跨區的和國外對國內產生重大影響的壟斷行為，則交由國家反壟斷委員會負責調查處理。

（三）反壟斷執法機構的部門設置

宜分設競爭局、經濟局、規章制定局及法律顧問局。競爭局主要負責競爭情報的收集，調查、處理壟斷行為。競爭局應保持高度的獨立性，摒除任何其他部門的干涉。經濟局由經濟學專家通過調查為執行機構提供經濟上和統計上的分析報告，提供咨詢意見，保證反壟斷執法機構能夠順利地進行案件的處理。規章制定局主要負責運行程序和相關案件的處理規則制定和修改，對國家有關法律進行審查與認可。

[1]張守文.經濟法學[M].北京大學出版社，2008：228.

[2]李良.反壟斷執法機構問題研究[J].法商論叢，2009（4）.

[3]孔祥俊.反壟斷法原理[M].北京：中國法制出版社，2001：712、720.

[4]周武，陳曉潔.反壟斷執法機構應如何設置[J].團結，2007（3）.

[5]中華人民共和國反壟斷法注釋本[M].北京：法律出版社，2008.

D922.294

A

1673-1999（2012）03-0042-02

嚴孝珍（1988-），女，山東棗莊人，中國礦業大學（江蘇徐州221116）文法學院2010級碩士研究生。

2011-11-22