費縣民營水利調查研究

馬 雷 ，李祥宗 ，張 寧

（1.費縣水利局，山東 費縣 273400；2.山東省水利信息中心，山東 濟南 250013）

費縣地處沂蒙山腹地，轄18個鄉（鎮），565個行政村，93萬人，其中農業人口81萬人。土地總面積1 893 km2，其中山丘占76.4%?，F有耕地面積6.73萬hm2。特定的地形條件和十年九旱的氣候特點，決定了水利在農業乃至整個縣域經濟發展中的命脈作用。因此，各屆黨委、政府歷來十分重視水利建設。目前，全縣共有水庫98座，其中，大型水庫1座，中型水庫7座，小型水庫90座；總庫容5.3億m3，興利庫容2.9億m3。水利事業的發展對全縣國民經濟的發展發揮了重要的基礎性作用。同時，也為民營水利的發展提供了極其關鍵的基礎條件和前提。

1 費縣民營水利產生的時代背景

1992年，費縣大田莊鄉黃土莊村，率先突破傳統水利建管體制的“禁區”，開拓性地引入競買機制，把小型水利工程分開拍賣到戶，使原有集體工程充分發揮了效益。1996年，費縣縣委、縣政府在認真總結大田莊鄉黃土莊村的成功經驗和做法的基礎上，出臺了 《關于改革小型農田水利設施建設和管理使用制度的意見》，按照“明晰所有權，搞活經營權，放開建設權”，走民建、民有、民營路子的原則，對全縣集體的4 326處小型水利工程全部一次性拍賣到戶，實行戶管、戶營，一般50年不變，允許繼承、轉讓，共收回資金1 200萬元。并把拍賣資金用于新建水利工程的啟動資金，揭開了全國民營水利發展的序幕。正是在小農水產權制度改革的基礎上，費縣的民營水利才得到了長足的發展，從而使該縣民營水利的發展具有一定的代表性和典型意義。

2 主要做法

2.1 創新政府引導方式

目前，費縣小農水產權制度改革與初期相比，民營水利有4個突破：一是突破了工程級別和類別的限制。只要符合規定，經水行政主管部門批準后，都可以民建、民有、民營。二是突破了集體與個體的區別。把民營水利納入總體規劃，給予計劃列編、資金扶持、施工指導、檢查驗收。三是突破了主體身份。投資建設的主體從農民擴大到社會各界。四是突破了建設方式限制。個人出資興建、股份籌資興建、社會引資建設等多種形式均被認可。例如：2007年南張莊鄉聶家溝村以股份合作形式總投資36萬元，興建了一座?。?）型水庫，其中個人出資15萬元，村集體調地2.67 hm2，移栽果樹7 000棵，以此融資12萬元，不足部分由集體向銀行貸款，目前已經建成運行，并取得了良好的經濟社會效益。

2.2 加大政策扶持力度

政府在民營水利工程產權、資金投入、土地占用等方面制定了激勵扶持政策，充分調動了廣大群眾和社會各界的積極性。對個人投資興建水利工程，實行以獎代補。對投資較大的工程，采取市場化運作、股份合作制等形式，由政府協調解決工程占地、青苗補償等問題；建成后由投資商自主經營；經營期滿后，由投資商優先購買。吸引了大量的社會資金，使民營水利成為了新的經濟增長點。2006年以來，費縣先后建成的7處農村集中供水工程，解決了15萬余人的飲水問題，總投資3 920萬元，其中市場化融資達2 500萬元。

2.3 積極發展民間組織管理民營水利

費縣涌現出一大批管理民營水利設施的水利經濟合作組織。方城鎮以2 000 hm2節水灌溉項目為依托，成立了節水能源合作社，發展大棚瓜菜；梁邱鎮以農業綜合開發項目為依托，成立了用水合作社，以社管水，統籌利用，確保萬畝果園用水；大田莊鄉以黃崖水庫節水灌溉項目為依托，成立了灌溉用水協會，大力發展果樹、黃煙種植。據統計，全縣共發展涉水經濟合作社45家，供水協會52家。

3 取得的成效

費縣民營水利的迅速發展，為當地農村經濟的發展注入了新鮮活力，帶來了明顯成效。

3.1 明晰了產權關系，促進了水利資產的保值增值

費縣“拍賣—建設—再拍賣”的農村水利建設新方式，極大地提高了水利設施的綜合效益。并在盤活存量的基礎上，增加了民營水利工程的總量。改革以來全縣新增水利設施18 000多處，是建國以來所建小型水利工程的4倍，實現了水利資產的保值增值。同時，民營水利工程業主對工程精心管理、經營，使水利工程的效益得到充分發揮。

3.2 激活了建設積極性，促進了縣域經濟的發展

費縣發展民營水利激發了農民群眾興修水利的積極性，水利設施也為他們帶來了豐厚的經濟收益。大田莊鄉黃土莊村一村民建起2眼機井、1處蓄水壩，使自家果園旱澇保收，年均收入10萬多元，在他的家中，房屋庭院整潔，家具電器嶄新，院中植花養鳥，成為新農村建設的典型戶。農業發展了，農民富裕了，縣域經濟也得到了相應的發展。近年來，山區鄉（鎮）依托當地水土資源，“農家樂”餐飲、旅游項目發展迅速，大大增加了農民收入，費縣GDP增速一直保持在15%左右。

3.3 擴大了經營自主權，促進了水利投入多元化

費縣民營水利使農民群眾成了工程的直接投入主體和直接受益主體，形成了多元化的投入機制，使水利建設逐步走向民建、民有、民營，自我積累、自我發展的道路，形成了“全民辦水利、社會辦水利”的意識，使水利真正成為一項基礎產業，成為社會主義市場經濟的重要組成部分。

3.4 加快了農業結構調整，促進了山區產業優化

費縣民營水利的發展加快了水利基礎設施的建設步伐，提高了灌溉設施的完好率和使用率，促進了農業結構調整，糧食單產大幅度增長。果林經濟、林棚蔬菜、水產養殖等高產、高效、優質農業蓬勃興起，全縣形成了糧油、瓜菜、林果、煙桑、中藥材五大種植業生產基地，實現了區域化種植、規?；洜I，特別是在山區鄉（鎮）涌現出了很多“無糧村”，農民收入成倍增長，農村經濟不斷發展。

3.5 保障了農村發展與穩定，促使全縣平衡發展

費縣地勢復雜，降水及工程時空分布不均，干旱時節，山區的民營水利工程彰顯了抗旱效益。據統計，2002年秋，全縣6 700多處民營水利工程實現抗旱減災效益1.2億元；2008年春，全縣15 000多處民營水利工程實現抗旱減災效益3.5億元。特別是山區農村實行種植結構調整后，果園的生產周期長，需水迫切，民營水利工程為其提供了水源保障。

3.6 發揮了顯著的環境效益，促進了生態環境的保護

費縣地形以丘陵為主，河流眾多，極易造成水土流失。通過大量興建民營水利設施，實現了層層蓄水，既可以保持水土，又可以涵養水源，極大地改善了流域地區的生態環境。

4 存在的問題

4.1 民營水利發展仍處于初級階段

費縣農村民營水利工程的建設，受思想認識水平和經濟基礎兩種因素的制約。當前，人們在思想上還未充分認識到民營水利的重要意義，即使愿意投資承包水利工程建設，也往往受經濟條件的制約。從工程規模上看，大部分都是戶辦或聯戶辦，以個人出資興建的塘壩、拱壩、地頭井等小型工程為主，缺乏投入大、效益高的規模工程。

4.2 水利資源利用不平衡

受地理條件制約，適宜水利工程的資源是有限的，而“先投入者先占有”的建設方式，必然導致水利工程的建設權和水資源的經營權、使用權在未充分市場化的情況下為先建者所有。而水利工程在一定程度上具有“公共產品”的性質，一旦政府引導、監督缺失，水利工程所有者在經濟利益刺激下，極易壟斷個別區域的水資源，造成了水資源在所有權上的社會不公。另外，在工程建設中的以征地補償和青苗補償為主的利益再分配過程，極易激化潛在的農村社會矛盾。

4.3 民營水利綜合效益不高

費縣農村民營水利經營者在工程管理上盡職盡責，但由于文化水平總體較低，特別是缺乏專業的水利工程管理專業技術知識，從而導致管理水平較低，使水利工程的綜合效益不能很好地發揮。特別是由于水利工程的“公共產品”特性，單純強調經濟效益的管理方式，很可能會減少其應有的社會效益。

5 對策與建議

5.1 宏觀上要重視和正確引導民營水利的發展

費縣在小農水產權制度改革基礎上發展起來的民營水利，基本實現了使“計劃水”變為“商品水”、保證農村經濟發展需要的目標。下一步，基層政府及水利部門，應該與時俱進，充分肯定民營水利的積極作用，深刻認識民營水利在農村經濟發展和水利投入建設中的重要地位和意義，善于利用民營水利對大中型水利工程建管的補充作用，引導民營水利更好更快發展。

1）進一步優化水利建設投入體制，優化相關資源配置，從廣開資金來源到廣開技術來源，推動民營水利的蓬勃發展。

2）建立政府部門、群眾代表、技術專家共同參與的水利建設監督體制，杜絕民營水利工程建設中的質量問題和侵權問題，實現民營水利的規范發展。

3）探索創新民營水利設施管理體制。水利、農業、環保、國土資源等部門適當參與，在實現經濟效益的同時，環境效益、防洪效益、社會效益等統籌兼顧，實現水資源有效利用，努力達到民營水利的效益最優化。

4）發揮地方政府在引導民營水利發展中的關鍵性作用，特別注意要做好“三個協調”。一是協調工程所有者與其他農民群眾的利益關系。妥善解決因水利建設造成的農作物損失和耕地占用補償問題，合理制定水價，吸收群眾代表參與工程管理，防止產生社會矛盾和經濟糾紛；二是協調經濟效益、環境效益和社會效益三者的關系。既要提高民營水利設施的灌溉、發電、水產養殖、供水等經濟效益，又要強調水利設施的防洪、水土保持、改善氣候等環境和社會效益；三是協調眼前利益與長遠利益、局部利益與全局利益的關系。無論是設計規劃還是建設施工，都要從長遠出發，著眼全流域，對民營水利工程建設要做好相關工作，實現民營水利工程的可持續發展。

5.2 微觀上以具體措施保障民營水利健康發展

1）積極鼓勵發展民營水利。要加大宣傳力度，轉變思想觀念，特別是在山區和小型水利工程領域引入市場機制，吸引民營業戶投資入股興辦民營水利，把水作為商品推向市場。逐步形成以政府投入為引導、群眾或民間資本投入為主體的多層次、多渠道、多元化的投入機制。按照市場化運作的方式，制定扶持政策，鼓勵民營水利建設者，并采取以獎代補、先干后補、多干多補、不干不補的激勵政策，充分調動起投資水利的積極性，大力興辦民營水利。

2）嚴格規范民營水利的發展。要做好民營水利的規劃、引導和監督工作。政府部門應科學論證，統籌規劃，防止民營水利領域私自亂建、重復建設、低水平建設。正確引導建設方選址、設計、投資、施工、管理。監督建設方做好環境影響評估，提高工程質量，提高管理水平，實現投資者在民營水利建設上的合理收益，切實保證民營水利保持良性健康的發展態勢。

3）實現民營水利可持續發展。第一，民營水利是水利設施建設的生力軍，是山區農業經濟發展的有力保障，同時也是新型的經濟模式。因此，在規劃建設時，應盡量合理降低成本，同時提高工程質量和運行效益。第二，水資源在時空上存在分布不均的現象，同時還存在受污染的危險。為此，還應結合資源節約型社會建設大局，引進各種節水技術，在農村優先發展節水灌溉等民營水利建設項目，使民營水利在一個較高的起點上發展。

4）把民營水利納入社會主義新農村建設。把民營水利建設作為新農村建設的新生力量和推動因素，作為實現農村“生產發展”、“生活富?！蹦繕说闹匾緩?，在水利設施管理上，通過完善合作社管理、多方參與等方式，實現“管理民主”的要求。

5）發展民營水利要因地制宜、量力而行。民營水利是市場經濟意識滲入水利行業的具體體現，他是相對于以前國家和地方財政投入水利工程建設而提出的。對于民營水利的發展應該有清醒的認識，既要充分肯定，又不能過高估計，不能把他理解成新時期發展農田水利基本建設的唯一或者主要途徑。各地要重視和發展民營水利，但同時并非所有地區都能發展民營水利。民營水利是水利建設的生力軍而不是主力軍。只有采取合理的保障和激勵措施才能保證民營水利更加健康的發展。