防止農民成“流民”

王全寶

鼓勵工商企業投資農業，為農戶提供產前、產中、產后服務，但不提倡長時間、大面積直接租種農戶承包地，要防止土地“非糧化”，禁止土地“非農化”。

2012年12月22日，中央農村工作會議在北京閉幕。這是中共十八大之后，第一個有關“三農”的中央高規格會議，會議主題鎖定創新農業生產經營機制。其中會議釋放出關于“培育新型農業經營主體”的信息頗受關注。

此間召開的全國農業工作會議上還首次提出探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地準入制度。

對此，中國人民大學農業與農村發展學院教授呂亞榮向《中國新聞周刊》表示，“培育新型農業經營主體”以及允許工商業資本進入農業，可以在很大程度上緩解農業產業鏈條中各環節的資金短缺問題，但要謹防忽視農民話語權，侵害農民利益。

2012年3月“兩會”期間，中央農村工作領導小組副組長陳錫文曾表達類似擔憂：進入農業的企業有不少搞得不錯，但也有不少是“醉翁之意不在酒”，就是要地、圈地?！叭绻鐣Y本進入農業破壞了農業的產業特征，不讓農民當主體，那這個事走不遠”。

土地流轉被強化

據悉，此次中央農村工作會議討論了《中共中央、國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見（討論稿）》，并強調要積極創新農業生產經營體制機制。此前中共十八大提出“構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”。

關于“構建新型農業經營體系”，農業部部長韓長賦認為必須做到“兩個加快”：一是加快轉變農業發展方式；二是加快農業的組織和制度創新。

“按照依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉。以發展多種形式的適度規模經營和培育新型經營主體為重點，創新農業生產經營體制，穩步提高農民組織化程度?！表n長賦說。

實際上早在上世紀80年代，中央就提出允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。

1986年關于農業的1號文件明確，“隨著農民向非農產業轉移，鼓勵耕地向種田能手集中，發展適度規模的種植專業戶”。

1987年中央政治局在“把農村改革引向深入”中提出，“在京、津、滬郊區、蘇南地區和珠江三角洲，可分別選擇一兩個縣，有計劃地興辦具有適度規模的家庭農場或合作農場，也可以組織其他形式的專業承包，以便探索土地集約經營的經驗”。

其中北京的順義、廣東的南海適度規模經營以及山東平度進行兩田制試驗就是在此期間推行的。

1993年11月，十四屆三中全會提出的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決議》亦有關于土地承包經營權轉讓的描述。

進入新世紀，土地承包經營權流轉試點地區開始增多，2005年1月農業部頒布《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農村土地承包經營權流轉進行了規范。

尤其最近幾年，全國各地土地流轉實驗更是加快。其中，尤以成都城鄉土地流轉改革最為引人關注。

2007年6月7日，成都市正式獲批成為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，次年，成都市提出全面的農村產權改革，隨后又推動土地流轉改革。

不久，四川綿陽、遂寧、南充、內江等地成立了各種形式的中介組織或農村土地流轉服務中心，主要功能是集中農戶土地，選擇業主，談判承包合同和價格，整體招商引資。

此外，與上述相類似的組織浙江省則將其稱為“土地信托中心”，縣、鄉鎮一級設立土地信托（托管）中心，村一級具體負責土地信托服務。

2007年前后，國務院發展研究中心農村部研究員劉守英曾參與有關農村土地承包權流轉狀況的調研，他發現“農村土地流轉仍以自發為主，但地方政府和集體經濟組織介入流轉的傾向有明顯增強，業主和企業包地的數量和規模有加大之勢”。

例如，2006年，浙江紹興縣土地流轉面積為7.25萬畝，其中通過土地信托中心實現流轉的土地面積達4.92萬畝，形成規模經營大戶652戶。

在土地經營規模擴大的同時，工商企業成為租賃業主的現象越來越多。

呂亞榮發現，工商業資本進入農業通常被作為政府“招商引資”工作的一部分，是評價政府部門業績的一個方面，因此，政府非常愿意將工商業資本引進農業領域。

“為使工商業資本盡快進入，在農地集聚過程中，往往都伴隨著基層政府力量的介入，甚至出現由政府力量主導農村土地流轉工作的情況，從而使‘自愿流轉農地的行為轉變成‘強制流轉，原以農民小規模自發為主的農村土地流轉正轉向以地方政府或集體經濟組織主動介入土地流轉為主，在此過程中流轉被強化了?！眳蝸啒s對《中國新聞周刊》說。

禁止土地“非農化”

在工業化、城鎮化快速推進的背景下，隨著農村勞動力大規模轉移就業，農業勞動力數量不斷減少等問題日益顯現。許多地方留鄉務農的以婦女和老年為主，小學及以下文化程度比重超過50%。占農民工總量60%以上的新生代農民工不愿意回鄉務農。今后“誰來種地”成為一個不容回避的現實問題。

2011年，“十二五”規劃綱要提出加快發展現代農業。相對于傳統農業，現代農業的科技含量更高，商品化程度更深，產業鏈條更長。

為此，中央提出從傳統農業向現代農業轉型以及農業生產經營方式由傳統小農生產向社會化大生產加快轉變的新階段。在此變革中，“土地流轉”則成為焦點。

此外，跨越這個階段，培育新型經營主體亦是題中之意。而隨著工商資本的介入，新型農業經營主體得到了催生。

呂亞榮以工商業資本直接進入農業生產環節為例進行分析：工商業資本直接從農民手中或采取反租倒包的形式從村集體經濟組織手中承包土地，直接投資進行規?；N植或養殖活動，在此基礎上發展成為一個完整的產業鏈條，成為產、加、銷一體化的農業企業。例如，無錫市前洲鎮西塘村，引進上市公司福建超大集團的資金、技術和管理，種植無公害蔬菜500畝，產品主要供應上海、無錫市場。

呂亞榮擔憂的是，大規模農地流轉往往是“自上而下”進行推動的，這類行動極易忽視農村土地流轉中農民作為土地承包方的話語權。

國務院參事劉志仁曾參與調研工商企業進入農業領域情況，發現地方工商企業和社會資本進入農業領域為農業發展帶來了資金、技術和管理等要素，推動了現代農業發展和農民增收，總體上是健康的，但也要防止侵犯農民權益和圈地等問題。

作為土地流轉動作比較大的省份，四川省委農工委副主任宋全安也向外表達了自己的隱憂，越來越多的城市工商資本進入農業領域，一方面促進了農業的標準化、規?；?、集約化生產，另一方面也與農戶家庭經營形成競爭，對農民產生“擠出效應”。

2001年中央18號文件曾指出，不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地。以此來防范可能引發的社會問題。農業部部長韓長賦近日也表示，鼓勵工商企業投資農業，為農戶提供產前、產中、產后服務，但不提倡長時間、大面積直接租種農戶承包地，要防止土地“非糧化”，禁止土地“非農化”。

陳錫文曾表示，從現在的情況看，離開土地的農民在就業、收入等方面的保障機制還缺乏。如果戶籍制度不變，城市經濟一波動，進城的農民又回去了。農民的轉移和城市的就業必須吻合起來，否則會出現一些“流民”。

“三農專家”、中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英也向《中國新聞周刊》表示，要提高工商企業租賃耕地的準入門檻，“防止收入一下降，企業就走人的現象發生”。

此次中央農村工作會議則明確強調，要“守住一條底線”，即充分保障農民土地承包經營權，不能限制或者強制農民流轉承包土地。