維系希望
—— 公租房的選址和建設

不可承受之輕

莊子云：哀莫大于心死。當沒有足夠的權利、沒有足夠的資產、甚至沒有足夠的保障的時候，人們心底里的希望便成了自身唯一的珍寶。這種對希望的看重，遠甚于國王對于權力、財主對于金錢。而公租房所服務的人群，正是這種最需要維系希望的城市中低收入人群。

具體來說，公租房群體的希望表現在兩個層次：一是希望即使暫時收入不高，也能有機會幾年后好起來；二是能有一個充滿發展機會且有尊嚴的生活。這兩個層次相互依存，集中體現出了城市中低收入人群最根本的希望所在：擺脫現狀和融入社會。

但是長期以來，高速增長的經濟所帶來的繁榮掩蓋了城市中低收入人群的生活窘迫，新就業人員等“夾心層”的利益訴求一直被GDP的光芒壓制和忽略，難以得到政府和社會的關注。對其希望的維系更是漸漸變成了可有可無的“輕”，如果任其發展下去，是城市、社會甚至是國家都難以承受的。

前一段時間，一向穩定的法國和英國相繼發生以首都為中心的全國性大規模騷亂，便是政府對中低收入人群希望維系的不力導致。以法國為例，2005年巴黎騷亂主要發端于移民聚居的中低收入地帶，而此類地帶的形成與公租房的建設有著密切的聯系。1960～1970年代，法國經濟高速發展，政府在巴黎郊區大規模修建高密度公共租賃住房等福利住房，供招募的非洲裔法國籍勞工及從阿爾及利亞撤回的法國裔公民居住。1980年代政府推行購房計劃，使大部分當地法國裔公民搬離，郊區逐步形成了大規模移民家庭及初入巴黎的中低收入人群居住地，這加劇了城市發展問題的嚴重程度。然而，城市和郊區物質上的沖突還不是騷亂的直接推手，公租房群體希望的失卻才是主因。據統計，巴黎公租房集中地區人口密度極高，但失業率卻是法國平均值的2倍以上，15～25歲的青年人非就業率（指沒有上學也沒有就業的比率）甚至高達40%。當擺脫現狀和融入社會的希望相繼破滅，長期生活在焦慮中的青年人便極易產生對社會的不滿，騷亂的發生就不難解釋。今年8月的倫敦騷亂與之也頗為類似?？梢?，公租房的希望維系實在可說是城市，甚至社會、國家不可承受之輕。

那么，我們大規模的公租房建設又該如何避免這種可能產生的不利局面呢？

我們應當回歸公租房服務對象的價值核心——希望，在真正重視公租房建設的基礎上，從選址和建設雙方面考慮，使其能夠對使用者擺脫現狀和融入社會的希望加以維系，進而切實實現公租房的保障目的。

新機會主義

城市中心還是城市邊緣？

我國城市大多屬于單中心結構，城市中心區聚集了大部分城市公共資源，這使其也同樣集中了城市中更多的機會，如更好的醫療、更好的教育、更好的服務以及更好的就業崗位等等。如果公租房建設仍依照土地價值規律選址在城市邊緣區，公租房的服務對象——“夾心層”群體，就仍將面臨上升通道閉塞、擺脫現狀艱難的窘迫境地。由于公租房建設是政府行為，是社會公平的保障行為，公租房的選址和建設就應該跳出這種典型的房地產開發思維模式，而將看得見的希望賦予公租房承租人。所以，政府公租房建設選址的理想區域應當是城市中心區。

有學者提出城市中心區土地給予公租房實在可惜，于是提出在邊緣區公共交通便利，甚至有大容量公共交通的地區興建公租房。對于交通敏感型公租房承租對象來說，確是一種有效解決途徑。但即使是這種情況，也需要考慮廣泛的成本問題，如公租房用戶的通勤成本等；如必須在邊緣區興建，則應建立并維持一個較低價格、適當尺度、完善便捷的公共交通體系來支撐，此外還要考慮其所帶來的長期財政支出的后果。

問題的解決：多元化供房方案

城市中心區作為公租房的理想選址，該如何具體實現公租房的供房呢？我們認為，對政府而言，公租房的供應不僅僅局限于集中興建，而需要采取更加靈活的多元化供房途徑。所謂多元化的供房途徑，其主要模式分為兩大類：一類仍是集中興建，在城市中心區廢棄地，甚至經過改造的棕色地帶，見縫插針地興建適當規模的公租房；另一類則是利用現有的住宅市場進行公租房源的擴大，如收購商品新房、二手房以及改造爛尾樓。

這種多元化的供房方案，不僅可以針對各個城市甚至各個地段的實際情況進行公租房系統擴容的操作，甚至在市場上可收可放、非常靈活，同時也可在一定程度上比單純的集中興建方法更快、更有效地達到相應的政策目標。而且，由于近期國際經濟走勢低迷及其他一些因素的影響，房地產業出現前所未有的停滯局面，市場的持續萎靡和前景不明，使得商品房滯銷嚴重，這給了政府在公租房的供房途徑上采取靈活手段的最佳時機。

大混居時代

除卻維系城市中低收入人群擺脫現狀的希望，公租房的建設擴容更重要的是維系他們融入社會的希望。只有通過與其他人群的混居，才能使公租群體產生身處社會主流之中的感覺，進而實現和諧社會的總體目標。所以，公租房的建設擴容理應進入大混居時代。

大規模還是小規模？

公租房的建設和擴容模式按照所選擇的地塊的大小和區域的集中性可以分為：大規模、住宅小區式的聚居型公租房，和小規模、分散化的混居型公租房。兩種方式各有利弊，但小規模、分散化的混居型公租房模式對實現公租戶融入社會的希望顯然更具可行性。

首先，要集中興建大規模的公租房區域，在城市中心區很難實現；而如果放在城市邊緣區，就會如前所述給公租戶及政府增加巨大成本，不能使公租房制度的目的得到很好體現。同時，聚居型公租房還將造成所在范圍內城區形象的下降，不利于城市的全面發展。例如，近日有北京女孩征婚，要求對方有房的同時，加注“有房不能在天通苑”。

更重要的是，公租房相對集中，雖然會很大程度地降低建設和管理成本，但由于公租房承租人即城市中低收入人群大量聚集，將產生一系列復雜的城市社會問題，同時也將逐漸消解其融入社會的希望。大范圍的空間單純化，必然使公租房群體產生與社會大眾的心里隔閡，區域內部逐漸形成獨立于社會之外的價值體系，并以自己的方式解決問題。如巴黎公租房區域，青年們甚至自行制定和實施了“郊區制裁法”。這將使公租房的建設成為主動化的城市貧民窟建設，完全違背公租房體制的建立初衷。

小規模公租房與其他住宅大混居，便可以將上述不利緩解。這種方式的不利結果僅僅是相應土地價值未充分利用。法國公租房的政策性轉變值得我們學習。法國在騷亂頻發后，痛定思痛，決定實施新的公租房建設制度，即“城市更新計劃”以推動社會融合。制度使公租房建在普通住宅區，實現中低收入者與高收入者“同在一個屋檐下”，并進一步規定今后法國房地產商想在某個區域開發大型樓盤時，必須向法國政府承諾其所建住宅含有一定比例的公租房，以實現公租房的分散化和大混居，增強公租戶融入社會的希望維系力度。

圖1 兩種公租房建設擴容模式示意

問題的解決：柔性分異

實現混居型公租房發展模式，必須在實際操作中注意地緣分布對城市地價的影響。也就是說，在大混居的前提下，要通過外觀、戶型等等方面的差異化手法實現不同人群的小聚居，尤其是只為相應人群提供短暫居住的公租房的小聚居。通過這種居住分異，來保持普通住宅的居住品質不受公租房聚集的影響，不對城市地價產生沖擊。

同時，由于居住在一起的高低收入人群差異明顯，如文化的沖突、生活方式和生活水平的沖突、資源占有方式的沖突等等。在二者之間，往往會形成潛在的沖突點、線和面。在某個時刻，不經意間這種潛在的沖突會因某個偶然的事件而突然爆發，群體之間的劍拔弩張的形勢就有可能會出現。這就要求我們必須在遵循小聚居分異的規律下，通過精心的設計避免使居住水平差異過大的群體比鄰而居。而且，在社區活動中，不同人群各有各的立場、利益取向和話語形式，各有各的服務訴求，政府在管理和配套服務上的供給也存在困難。這就需要我們在公租房選址建設的時候，要與居住水平差距并不大的群體統一考慮，并以居住水平為基本要素，實現與城市不同收入群體居住空間的梯次過渡，以柔性分異的手法，滿足各個群體分異的實際需求以及社會的根本和諧目標。

實現柔性分異的手法主要有兩種：一是將中等收入社區作為隔離帶適當拆分較低收入人群居住區，并隔離居住水平差距較大人群，實現梯度分異；二是在具有一定落差的不同居住單元之間，楔入一些必須的其它功能用地，這也可以在一定程度上起到過渡和緩沖的作用，實現柔性分異。（具體如下圖所示，其中R1為高收入人群居住單元，如高檔公寓、高檔住宅、別墅等；R2為中高收入人群居住單元，如高檔住宅、普通公寓、普通商品住宅等；R3為中等收入人群居住單元，如普通商品住宅等；R4為中低等收入人群居住單元，如普通回遷住宅、經濟適用房、兩限房等；R5為公租房。）

柔性分異手法示意（R1～R5為居住，G為公共綠地，C為商業）

總結

考慮公租房的選址和建設，要回歸公租房服務對象的價值核心——希望：通過多元化的供房形式維系公租戶擺脫現狀的希望，通過柔性分異的建設原則維系公租戶融入社會的希望。只有這樣，我們在大規模建設公租房等保障性用房時期才能夠在不造成新的城市問題的基礎上，實現公租房政策根本的目的。