淺析我國行政成本現狀及控制路徑

王桂花

淺析我國行政成本現狀及控制路徑

王桂花

我國政府行政成本支出呈現不斷增長的趨勢，其中存在結構不合理、浪費嚴重、效率低下等問題。分析了行政成本不合理增長的原因，探討了控制行政成本的途徑。

行政成本；政府預算；職務消費；成本意識；控制；監督

隨著市場經濟的發展，政府行政事務的增加及行政職能的不斷擴張，我國的行政成本居高不下且增長迅速，由此造成了一系列的經濟、政治和社會問題?？刂菩姓杀镜倪^快增長，已成為職能部門急需解決的一個重要問題。

一、行政成本概念界定

有關行政成本的概念界定，目前學術界主要存在三個層次的理解：一是僅指行政主體自身生存和運行的成本，如辦公用品的耗費等；二是指除生存成本之外，也包括在履行職能的過程中產生的費用，如公務消費等；三是包括行政主體生存和履行職能的成本，還還包括由此而引起的經濟社會和生態環境方面的成本，其成本表現形態有相當一部分是間接的、未來的和隱性的。本文所指的行政成本是指行政、立法、司法機關在提供公共服務過程中所消耗的費用，即顯性成本，包括行政管理成本和履行職能成本。

二、我國行政成本現狀分析

改革開放以來，我國行政成本居高不下，且呈逐步上升的趨勢?；谡块T的公共特性，政府一般注重政治效益而忽視經濟效益，導致了行政成本增長過快、行政成本使用不合理、產出效率低下等一系列的問題。

（一）行政成本總量大、增長快

我國行政成本在1978-2010年這22年里呈明顯上升的趨勢 （見表1），從1978年的1 122億元到2010年的89 874億元，增長了近80倍。在此期間，我國國內生產總值也保持持續增長，從1978年的3 645億元到2009年的340 506億元，可以說是飛速增長，其增長率總體保持在10%左右。雖說隨著經濟的發展，GDP的上升，行政成本上升是必然的，但是行政成本的增長速度遠超過GDP的增長速度，達到了20%左右，是GDP增長速度的2倍。

表1 1978-2010年我國的行政成本增長情況

（二）行政成本結構不合理

從縱向來看，行政成本在加速度增長。從橫向來看，其本身在運行過程中則存在不合理的現象：機構龐大，人員工資性支出巨大，政府運營成本高；政府機構職責不明確，資金消耗嚴重；行政決策失誤，造成不必要的浪費；腐敗現象嚴重，公用經費比重高。行政成本理應用在關系國計民生的大事上，但是從現實情況分析，一些額外的成本占據了行政成本的較高份額，表明行政成本使用不合理，結構混亂。此外，行政成本的產出效率比較低，1978年我國行政管理費占GDP的比重為1.45%，2006年行政管理費占GDP的比重為3.50%，即每100元的GDP需要3.5元的行政管理費。從經濟效益角度看，等量行政管理成本的效率在下降［1］。

三、行政成本不合理增長的原因分析

（一）行政成本意識淡薄

意識是行為的先導，行政成本意識對于控制行政管理支出有重要的作用。然而，長期以來在行政管理領域人們的行政成本意識相當淡化。企業具有降低成本的動機，而政府缺乏降低成本的內在動力。政府人員往往只注重任務的完成，而不考慮完成任務所耗費的成本。在官員考核的過程中也極少考慮“經濟賬”。

（二）政府預算編制和執行缺乏科學性

目前，我國政府預算的編制還是“基數+加成”的模式，在執行過程中只是形式上的零基預算，歷年基數就成了部門既得利益，進行預算時，無論合理與否都只增不減。每年的預算編制時間又比較緊，很難在短期內編制出比較科學合理的預算方案。政府財政部門內部也還沒有形成預算編制、執行和監督相互分離、相互制約的機制，同時缺乏法律和群眾的有效監督。在預算執行的過程中，調整預算、追加預算的各種“特殊情況”時有發生，造成了資金的嚴重浪費以及政府腐敗現象的頻發。

（三）政府機構臃腫及過度職務消費

行政成本過高體現在許多方面。從硬性指標看，政府機構和人員不斷膨脹，數量龐大，這直接造成了行政費用的增加。職務消費是指國家公務人員在公務活動中發生的費用，如接待費、交通費、差旅費、電話費等［2］。在履行公務時行政人員往往披著“合理”的外衣進行過度職務消費，比如各種形式上的國內甚至出國考察培訓，各種應酬的大吃大喝、公車私用等，這種隱性腐敗的過度職務消費大量存在。

四、控制和優化行政成本的路徑

行政管理成本持續走高，既有主觀原因又有客觀原因，包括意識形態方面和體制、機制層面。對癥下藥，就得從主觀意識和客觀條件兩方面入手。

（一）強化行政主體的成本意識

主體的意識決定其行為。因此，必須從行政人員的主觀意識著手，用正確的理念來支配官員的行政消費行為。

首先，要加強行政人員的行政職業道德素養，增強行政主體向納稅人負責的意識，樹立行政為民的理念。重點是加強行政人員的“行政良心”建設，使行政主體牢固樹立為人民服務的理念，真正做到權、情、利都為民所謀。強化責任意識，將公民（納稅人）的錢更多的用在公民身上而不是政府及公務人員身上，這樣既節約又高效。

其次，要強化行政主體的節約意識，樹立為人民辦事等于為自己辦事的理念。將行政成本納入績效考核指標，從源頭上樹立起節約成本意識。要進行宣傳教育，使行政主體在行政行為過程中將政府資金看成是自己的資金，花自己的錢給自己辦事，既講節約又講效率，充分利用人、財、物、時間、信息等資源，使行政成本投入效益最大化。

（二）深化行政體制改革

行政體制是政府行政制度與機制的總和。為了有效控制和降低行政成本，應該深化行政體制改革，使機構設置合理、權力行使規范、利益分配公平。

首先，明確政府職能定位問題。根據黨的十七大報告精神，行政管理體制改革主要是要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能。當前政府職能“越位”“錯位”“缺位”的現象仍然普遍存在。因此，應該從政府與企業、政府與事業單位、政府與市場的關系入手，理順政府、市場、社會之間的關系，進行合理放權，形成小政府、大社會、大服務、大保障的格局，從而節約行政經費，提高行政效率。

其次，以“小政府、大社會”的理念為指導，以社會需求為基礎，合理控制政府規模。在科學定位政府職能的基礎上，精兵簡政，使政府機構和人員的數量符合實際需要，避免政府機構改革陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環。杜絕機構重疊、職責交叉、拖拉扯皮的現象，從政府自身耗費上節約成本。

（三）建立完善的財政制度

財政收支與行政成本有著密切的關聯性。行政管理成本是財政支出的重要組成部分，因此，完善財政制度，形成科學的財政預算和支出體系是對行政成本控制最直接、最有效的方法。

首先，要進一步完善預算編制體系。改革一直以來采用的“基數法”預算編制方法，實行“零基預算”，以所有的預算支出為零作為出發點，一切從實際需要與可能出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及其開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制費用預算。同時在政府的支出預算中細化每“項”科目，建立公開透明的預算支出清單，接受人民群眾的監督。

其次，推進財政制度改革。按照公平、效率、穩定的原則，制定有利于控制政府行政成本的原則，設置行政管理支出適度增長的參照標準。使行政管理支出的增長速度與GDP的增長速度同步，同時控制在財政收入增長速度或財政支出增長速度的范圍內。只有明確行政管理支出的范圍和界限，才有可能真正控制行政管理支出。

（四）規范政府行政行為

規范政府的行為方式，提高政府的辦事效率，對于降低政府行政成本具有直接的作用。

首先，推行電子政務，實現行政事務信息化管理。政府通過網絡可以加強部門之間、政府與社會以及公民之間的溝通與交流，使多方能夠方便及時地獲取資訊，從而高效及時地處理各種日常事件和突發事件，資源共享的同時提升公民對政府的信任和支持。

其次，建立科學的績效指標，規范政府消費行為。加強對公務用車、會議、電話、公款旅游等支出行為的管理和控制。因地制宜，對公務用車實行貨幣化改革或實行“運營商承包”模式；嚴格控制會議的規模和數量，鼓勵實行無住宿會議；嚴格規定公款出國考察的的實效性和費用。將績效評估與官員的獎懲、職務升降相結合，督促行政人員將績效評估落到實處。

（五）完善行政成本監督機制和責任追究機制

建立健全政府行政成本的監督制約機制和責任追究機制，完善控制行政成本的外在約束條件。

首先，建立全方位、多元化的監督體系。建立內部監督、外部監督、上級監督、下級監督、法律監督、行政監督等全方位監督體系，發揮內外兩大監控體系的作用。行政機關內部監督主要指行政機關內部上下級之間、同級之間包括人大、監察、審計機關的監督。外部監督方面主要是加強新聞媒體、社會公眾和輿論監督等，正確及時處理群眾來信來訪和控告申訴等。形成多層次、多渠道、多形式的監督體系，發揮各方監督的積極作用，杜絕諸如“審計署長沙辦建豪華別墅”類的事件發生。

其次，建立健全行政主體的責任追究機制。把行政成本占GDP的比重、公務員的人均行政費用等指標作為剛性的強制性指標，作為中央和地方政府的工作目標，明確責任主體。各級、各類國家機關及其公務人員，由于嚴重違法違規和決策錯誤、重復建設、盲目攀比、官僚主義等行為造成損失浪費，直接責任人都應該受到制裁，同時追究有關領導的責任。

五、結語

建設節約型社會，政府應當起表率作用，切實降低行政成本。行政成本的控制是長期的、系統的、復雜的工程，行政主體、行政行為、行政制度都是控制行政成本不可或缺的因素?？傮w來講，強化行政人員的成本意識是首要，提高行政行為的效能是關鍵，建立健全行政成本監督制約機制和責任追究機制是保障。

[1]張金融.我國行政成本現狀分析及優化路徑[J].中國行政管理，2011（8）.

[2]賀俊杰.我國鄉鎮行政成本案例研究[J].江蘇大學學報：社會科學版，2011（2）.

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A

1673-1999（2012）03-0009-03

王桂花（1988-），女，江西吉安人，廣東海洋大學（廣東湛江524088）2010級碩士研究生。

2011-11-20